CC BY
202
ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА
А.Б.Зеленцов
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198
Статья посвящена разработке концептуальных проблем категории законного интереса в сфере публичного управления. В контексте теории дискреционных и «связанных» полномочий органов публичной администрации законный интерес анализируется в соотношении с понятием субъективного публичного права и уточняются пределы его правовой защиты в учреждениях административной юстиции.
Ключевые слова: законный интерес, публичное управление, субъективное публичное право, административное усмотрение, «связанные» полномочия, субъективный контроль, правовая защита законных интересов, опосредование социальных интересов, административная юстиция.
Законные интересы наряду с субъективными правами отечественный законодатель относит к предмету правовой защиты. В текстах нормативных правовых актов, в том числе и в Конституции РФ (ст. 36, 55), они обозначаются как «охраняемые законом интересы», «законные интересы» либо просто упоминаются путем указания на защиту соответствующего интереса. Закон «О государственной гражданской службе РФ» 2004 г. (ст. 15) устанавливает в качестве одной из основных обязанность гражданских служащих соблюдать не только права, но и законные интересы граждан и организаций. ГПК РФ (ст. 2) прямо относит к предмету правовой защиты не только нарушенные или оспариваемые права и свободы, но и законные интересы. В ГК РФ (ст. 13) установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Разграничение субъективного права и законного интереса как предмета правовой защиты проводилось еще в дореволюционном отечественном правоведении. Д.М. Загряцков, например, отмечал, что нарушение не только права граждан, но и интереса может дать основание к возбуждению административного иска [2. С. 25-26]. Однако до сих пор в теоретическом плане, особенно применительно к сфере публичного управления, проблема разграничения субъективных прав и законных интересов разработана явно недостаточно.
В научной литературе в этой связи высказывались различные точки зрения. По мнению Н.М. Малеиной, законодатель закрепляет субъективные права в конкретной форме, а законные интересы — в общей форме, и, соответственно, субъективные права защищаются в судебном порядке, а охраняемые законом интересы — как правило, во внесудебном [6. C. 9-10]. Р.Е. Гукасян считает, что законные интересы — это социальные потребности, взятые законом под свою охрану не путем предоставления их носителям субъективных материальных прав, а посредством предоставления им права прибегнуть к судебной или иным правовым формам защиты [1. C. 179]. Н.И. Матузов исходит из того, что отличие законных интересов от субъективных прав состоит прежде всего в том, что им не противостоят прямые юридические обязанности соответствующих лиц и они не имеют конкретного перечня и юридических гарантий [9. C. 112-113].
В современной отечественной литературе отсутствует общепризнанное и безупречное с правовой точки зрения определение законного интереса. Как правило, он интерпретируется через понятие «стремление». Так, В.А. Кучин-ский понимает законный интерес как «всякое устремление субъекта к достижению определенных благ, как прямо допускаемое правом, так и не запрещенное им» [4. C. 87].
Использование понятия «устремление» в определении законного интереса вряд ли можно признать удачным. Во-первых, устремление не есть сам интерес, а, скорее, психологическая установка на его реализацию. Во-вторых, термин «устремление» не является юридическим, обозначаемое им явление требует адекватной правовой интерпретации. В концептуальном плане важное значение для разработки теоретической конструкции законного интереса представляют выявленные в современной литературе черты сходства и различия между субъективным правом и законным интересом [7. C. 68-67].
Данные категории выступают как родственные. Они связанны с такой формой реализации права, как использование, и являются своего рода мерой поведения, специфическим критерием законных деяний. Субъективные права и законные интересы — это различные правовые способы опосредования социальных интересов. Их нетождественность находит выражение, в частности, в том, что:
а) они выражают различные модусы правовой дозволенности: субъективное право обеспечено юридической обязанностью, а законный интерес — это лишь простая разрешенность действий (1). Законный интерес суть мера поведения, определяемая правовой дозволенностью общего характера, которая вытекает из общего смысла законодательства, буквы и духа закона и реализуется, если для этого имеются необходимые условия. Он подлежит защите в том случае, если не является противоправным, и противоправно то действие, от которого он охраняется;
б) законный интерес как правовая возможность общего характера позволяет субъекту пользоваться благом, но без четких границ дозволенного поведения (вида, меры) и возможности требовать (из-за отсутствия корреспондирующей
обязанности) определенных действий от других лиц. Соответственно, в отличие от классически понимаемого субъективного права, он характеризуется лишь двумя правомочиями — право-поведением и право-притязанием. При этом основной формой проявления законного интереса является именно правопритяза-ние. Отсюда он представляет собой, по меткому выражению А.В. Малько, «усеченную правовую возможность», «усеченное право» и чаще всего выражается в просьбе [8. С. 37-38], например, законный интерес государственного служащего в предоставлении ему отпуска в летнее время или законный интерес жителей в установлении для них удобных транспортных маршрутов;
в) субъективное право носит индивидуально определенный характер (определены носитель права, обязанное лицо, мера и вид поведения, пределы во времени и пространстве). Пределы правомочий законного интереса четко не сформулированы в конкретных правовых нормах, а вытекают из совокупности правовых норм, правовых дефиниций, норм-принципов, буквы и духа закона, учредительных норм, кодифицированных актов, стандартов достойного существования, закрепленных в нормах международного права, и т.д.;
г) для субъективного права характерна максимальная степень юридической гарантированности, для законного интереса — минимальная. Вместе с тем отдельные декларативные права (например, право на жилище) не обеспечены конкретными юридическими обязанностями, не подкреплены необходимой системой гарантий (в том числе экономических, организационных) и выступают скорее в качестве законных интересов, чем субъективных прав.
Таким образом, законные интересы представляют собой юридически значимые притязания субъектов права, в рамках общего дозволения обеспеченные правовой охраной, индивидуально неопределенные в конкретных правовых нормах указанием на корреспондирующие им обязанности, но возможность реализации которых основана на общих принципах права, букве и духе закона и закрепленных в нормах международного права стандартах достойного существования.
Концепция законных интересов в сфере публичного управления неразрывно связана с учением о субъективных публичных правах, которое непосредственно имеет своей основой идею связанности государства правом, ограничения его власти законом. Концептуальное определение субъективных публичных прав является необходимой теоретической предпосылкой становления в России полноценного института административной юстиции. Признание и защита субъективных публичных прав и законных интересов столь же необходимы, сколь необходимы установление и защита субъективных гражданских прав и законных интересов: в этом состоит основная задача административной юстиции и ее основного атрибута — административного иска [10. С. 20-27].
В этом контексте принципиальным условием теоретического осмысления проблемы законных публичных интересов является их соотнесение с субъективными публичными правами в контексте разграничения «свободных» и «связанных» полномочий органов публичной власти. Законные интересы в публич-
ном управлении прежде всего — это феномен сферы «свободных», а не «связанных» полномочий публичных органов.
Дело в том, что полномочия публичной администрации в разных сферах ее деятельности и правоприменения различны. Их использование может быть обставлено относительно строгими пределами, обозначенными в том числе встречными субъективными публичными правами частных лиц и границами их строго определенных законом обязанностей, за которые администрация выходить не вправе. В этом случае полномочия органов публичной администрации связаны определенными ограничительными условиями их реализации и предстают как «связанные» полномочия.
В то же время есть области административной деятельности, где законодатель предоставляет органам публичной власти свободу в выборе вариантов поведения исходя из принципа целесообразности. Наряду с принципом законности это один из принципов деятельности органов публичной администрации. Он непосредственно связан с управлением по усмотрению (административным усмотрением) и реализацией свободных (дискреционных) полномочий.
Использование административного усмотрения, как правило, имеет место в тех ситуациях, когда отсутствует возможность или необходимость урегулировать определенные отношения общим правилом поведения органов публичной власти в связи с тем, что возникающие в сфере публичного управления вопросы требуют конкретного решения в каждом конкретном случае с учетом многих обстоятельств. В ряде случаев свободные полномочия могут быть следствием упущений законодателя в правовом регулировании сферы публичного управления либо результатом недостатков юридической техники.
Специфика административной деятельности и ее правового регулирования такова, что в сфере публичного управления далеко не всегда можно четко провести разграничение между субъективным публичным правом и законным интересом. Эта проблема была предметом острой полемики в отечественной и зарубежной литературе XIX века. В ходе ее высказывалось мнение, что субъективные публичные права должны защищаться в суде, а законные интересы — в административном порядке или в административных судах (трибуналах). Оно аргументировалось тем, что вмешательство судов в решение вопросов целесообразности административных действий означало бы нарушение принципа разделения властей.
Эта идея получила свою практическую реализацию только в Италии, где субъективные публичные права, по общему правилу, защищаются в общих судах, а законные интересы — в административных трибуналах.
Однако в современных условиях итальянский законодатель все более вынужден приспосабливаться к общеевропейским стандартам, которые формируются в сфере компетенции Евросоюза и которые применительно к правовой защите в сфере отношений между частными лицами и администрацией не делают сколь-нибудь значительных различий между субъективными правами и законными интересами [12. Р. 61].
В отечественной литературе также высказывалось мнение, что упоминание в нормах права интересов как объектов правовой защиты фактически приравнивает их к субъективным правам. В силу этого субъективные права и законные интересы могут быть объединены единым понятием — права субъекта, а поэтому подлежат защите наравне с другими нарушенными правами и свободами граждан [5. С. 28-28].
Тем не менее, вопрос о разграничении субъективных публичных прав и законных интересов представляет несомненный теоретический и практический интерес в плане определения пределов судебного контроля и правовой защиты при разрешении административных споров, возникающих в связи с использованием «свободных» и «связанных» полномочий публичных органов. В сфере «свободных» полномочий, позволяющих органам публичной администрации из нескольких вариантов решений выбирать такие, которые бы наиболее точно соответствовали жизненному случаю и применяемой норме, речь должна идти о защите законного интереса, а не права, поскольку правоприменитель не «обременен» конкретной юридической обязанностью в отношении частного лица.
Так, определяя полномочия налоговых и иных органов в налоговой сфере, законодатель в целом ряде случаев предусматривает возможность использования ими дискреционной власти. Согласно п. 6 ст. 64 НК РФ по ходатайству заинтересованного лица уполномоченный орган имеет право (но не обязанность), принять решение о временном (на период рассмотрения заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки) приостановлении уплаты суммы задолженности заинтересованным лицом. Вопрос относится к сфере свободного усмотрения уполномоченного органа, который может приостановить или не приостановить уплату задолженности. Законодатель не определяет условий, при которых соответствующий орган обязан принять решение о приостановлении уплаты по просьбе лица и, соответственно, орган не обременен обязанностью по принятию такого решения, а у лица отсутствует право требовать его принятия. Следовательно, в этом случае речь может идти о защите не нарушенного права, а законного интереса.
Охраняемые законом интересы частных лиц весьма многообразны, причем по воле законодателя они могут трансформироваться в субъективные публичные права, которым корреспондируются соответствующие обязанности органов публичной власти. Так, Закон «О государственной гражданской службе в РФ» 2004 г. не устанавливает обязанности государственных служащих внимательно относиться к частным лицам, не унижать их чести и достоинства. Тем не менее, несомненно, что частные лица имеют законный интерес в достойном обращении со стороны государственных служащих и должны получать защиту, исходя из общих принципов права и совокупности правовых норм, регулирующих вопросы государственной службы. В то же время НК РФ (ст. 33) устанавливает обязанность должностных лиц налоговых органов корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их чести и достоинства. Соответственно,
все участники налоговых правоотношений обладают уже не законным интересом в этом случае, а субъективным публичным правом, в том числе правомочием требовать от должностных лиц соответствующего поведения.
В процессе взаимодействия с должностными лицами частные лица, несомненно, весьма заинтересованы в их четкой, компетентной, профессиональной, беспристрастной, эффективной деятельности, т.е. в такой деятельности, которая в современной зарубежной науке административного права получила обозначение «хорошее управление». Конечно, не все отношения, связанные с «хорошим управлением», могут быть урегулированы по субъективным и объективным причинам посредством определения прав и обязанностей их участников. Следовательно, законный интерес в «хорошем управлении» может вытекать из буквы и духа закона, общих принципов права и т.д.
Этот интерес частных лиц может быть представлен целым спектром более конкретных интересов. К их числу могут быть отнесены интересы частного лица: а) в том, чтобы должностные лица рассматривали его в качестве субъекта, обладающего конституционными правами и свободами; б) в безупречном вежливом и непренебрежительном отношении со стороны должностных лиц; в) в справедливом и беспристрастном разрешении дела; г) в том, чтобы быть выслушанным должностным лицом и получить исчерпывающую информацию об его правах и обязанностях; д) во внимательном и полезном отношении должностного лица к его нуждам; е) в получении обоснованных ответов на обоснованные вопросы, поставленные в его заявлениях и предложениях в органы публичной власти; ж) в доступности должностных лиц и их действиях без ненадлежащей отсрочки; з) в самостоятельном выяснении должностным лицом интересующих его сведений, необходимых для решения дела с участием данного лица; и) в том, чтобы административные органы при принятии решений по свободному усмотрению не игнорировали собственные предписания, в которых регулируют свободу своих действий и собственную устоявшуюся практику принятия таких решений, и т.д.
Ряд законных интересов частных лиц в сфере публичного управления может вытекать из общих конституционных принципов и принципов государственной службы, таких как верховенство Конституции РФ, приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, законность, гласность в осуществлении государственной службы и др.
Вступление России в Совет Европы, ратификация европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколов к ней накладывает на нее юридические обязанности по приведению национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и адаптации правовых институтов к нормам и стандартам европейского сообщества. Это предполагает имплементацию в российское право целого ряда принципов, признанных Европейским судом справедливости в качестве общеевропейских. К числу таких принципов относится, в частности, принцип пропорциональности или соразмерности, конкретизирующий прин-
цип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Законные интересы частного лица, вытекающие их этого принципа, могут состоять в том, чтобы: а) общая свобода его действий в сфере публичного управления ограничивалась лишь настолько, насколько это необходимо для достижения публичной цели и соразмерно ей; б) предписываемые для достижения публичной цели меры были для него минимально обременительны; в) использовались в отношении него менее обременительные меры, если они существуют.
Таким образом, законные интересы частных лиц в сфере публичного управления представляют собой юридически значимые притязания, не опосредованные субъективными публичными правами с корреспондирующими им обязанностями органов публичной власти, возможность существования и реализации которых выражена в форме простого юридического дозволения, обеспечена правовой защитой и вытекает из общих и специальных принципов права, общего смысла норм публично-правового законодательства и закрепленных в нормах международного права стандартов административной деятельности и достойного существования.
Основными юридическими предпосылками существования публичных законных интересов частных лиц являются четыре обстоятельства: а) норма права устанавливает возможность свободного усмотрения органа публичной власти; б) норма права не определяет обязанностей этих органов, которые обеспечивали бы возможность частных лиц потребовать от них соответствующих действий и решений; в) не устанавливая обязанности администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон запрещает осуществлять связанный с ним публичный интерес в неправомерной форме; д) закон дает возможность частному лицу добиться отмены административного акта, неправомерно ущемляющего его законный интерес.
Исходя из этого различие между законным публичным интересом и субъективным публичным правом включает два основных момента: 1) субъективному публичному праву частного лица корреспондирует установленная правовой нормой соответствующая обязанность административного органа, и оно защищается законом и судом в прямой и непосредственной форме, т.е. таким образом, что частное лицо имеет право потребовать от органа поведения, полностью удовлетворяющего правовой интерес, который опосредуется этим субъективным правом; 2) законный интерес защищается опосредованно, и частное лицо может требовать от органа только одного: чтобы его поведение соответствовало закону.
Эти обстоятельства не исключают, однако, возможности частных лиц в целях разрешения возникающих в сфере публичного управления споров обратиться в компетентные органы (включая суд) за защитой законных интересов и инициировать контроль за использованием свободных полномочий и целесообразностью административных действий. Несомненно, что контроль за целесообразностью административных действий (решений) — это прерогатива прежде всего вышестоящих инстанций публичной администрации, устанавливающих
соответствие этих действий требованиями эффективности, своевременности, обоснованности, оптимальности, разумности, способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным обременением для частных лиц. Однако во всем мире органы административной юстиции (включая общие суды, осуществляющие административную юрисдикцию) при разрешении административных споров также наделены, хотя бы в той или иной минимальной мере, полномочиями по контролю за использованием администрацией дискреционной власти.
Теоретическим обоснованием необходимости такого контроля в правовом государстве может служить концептуальное положение о том, что дискреционные полномочия — как бы объемны они не были — не являются безграничными [11. С. 38]. Действия административных органов — при самом большом выборе вариантов поведения — не могут быть произвольными, а их полномочия — сколь бы широкими они не являлись — абсолютными. Соответственно, все административные акты, в том числе принятые в порядке реализации дискреционной власти, независимо от области их применения, специфики, уровня, должны подлежать судебному контролю хотя бы в минимальной степени с целью предупреждения административного произвола, защиты законных интересов в случае возникновения административно-правового спора.
Таким образом, различия между субъективными публичными правами и законными интересами непосредственно соотносятся с разграничением между «связанными» и свободными полномочиями. «Связанные» полномочия суть следствие нормативного ограничения публичной власти законом и субъективными правами частных лиц. Нормативное ограничение предполагает: а) легальное определение субъекта, уполномоченного решать управленческий вопрос; б) установление определенной процедуры его решения и издания административного акта; в) установление точно определенных нормой права рамок властных полномочий органов публичной администрации путем установления правовых условий и оснований принятия административных актов.
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) Все то, на что лицо имеет право, писал в свое время Н.М. Коркунов, дозволено, но не на все дозволенное оно имеет право, а лишь на то, возможность чего обеспечена соответствующей обязанностью [3. С. 149].
ЛИТЕРАТУРА
[1] Гукасян Р.Е. Охраняемый законом интерес как предмет судебной защиты // Уч. тр. Са-рат. юрид. ин-та. — Саратов, 1996. — Вып. 3.
[2] Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь. — М., 1923. — Кн. 4. — С. 25-26.
[3] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1908.
[4] Кучинский В.А. Законные интересы: от Конституции к правореализующей деятельности // Теоретические вопросы реализации Конституции СССР. — М., 1982.
[5] Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // СГП. — 1980. — № 1.
[6] Малеина Н.М. Защита личных неимущественных прав советских граждан. — М., 1991.
[7] Малько А.В. Основы теории законных интересов // ЖРП. — 1999. — № 5/6.
[8] Малько А.В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. — 2000. — № 3.
[9] Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов, 1987.
[10] Рязановский В.А. Единство процесса. — М., 1996.
[11] Сандевуар П. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции.
[12] Тravi Л. Ье7юш & giustizia ашш1п181га11уа. — Тогшо, 2000.
THE LEGITIMATE INTERESTS IN THE FIELD OF PUBLIC ADMINISTRATION: CONCEPT AND LEGAL PROTECTION
A.B. Zelentsov
The Department of Administrative and Financial Law Peoples' Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia, 117198
The article is dedicated to the investigation of conceptual problems of category of legitimate interest in the field of public administration. In the context of the theory of discretionary and «related» powers of the public administration a legitimate interest is analyzed in relation to the concept of subjective public right and are clarified the limits of its legal remedies in the institutions of administrative justice.
Key words: legitimate interest, public administration, subjective public right, administrative discretion, «related» authority, subjective control, legal protection of legitimate interests, mediation of social interests, administrative justice.
