CC BY
19
НОВОЕ В ОБРАЗОВАНИИ
Канд. юридич. наук Е. И. Лебедева
ЗАКОН ПРИНЯТ: РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ ПРОДОЛЖАЕТСЯ
В статье проведен анализ отдельных положений принятого в конце 2012 г. Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (вступит в силу 1 сентября 2013). Рассмотрены вопросы, касающиеся перспектив совершенствования деятельности вуза, механизма повышения его эффективности. Проводится анализ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, научных кадров в докторантуре, образовательного кредитования.
Ключевые слова и словосочетания: система образования, образовательный ценз, подготовка научных кадров, финансирование вуза, реестр объектов образовательной деятельности, Болонский процесс, образовательное кредитование.
За последние двадцать лет государство полностью перестроило политическую и экономическую модели общества. Сегодня, когда и государство, и бизнес заинтересованы в повышении эффективности инвестиций в человеческий капитал, возникает настоятельная необходимость создания актуальных правовых форм российского образования, формирования адекватной модели таких инвестиций. Вместе с тем основой преобразований правового механизма в сфере образования в настоящее время является социальная направленность законодательства в этой сфере. В декабре 2012 г. в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул: «Сегодня российское общество испытывает явный дефицит духовных скреп, ...дефицит того, что всегда, во все времена исторические делало нас крепче, сильнее, чем мы всегда гордились. Определяющее значение приобретают вопросы общего образования, культуры, молодежной политики. Эти сферы - это не набор услуг, а прежде всего пространство для формирования нравственного, гармоничного человека, ответственного гражданина России». Возникает проблема построения такой образовательной системы, которая бы соответствовала духовным критериям общественного сознания и при этом существовала и развивалась в жестких бюджетных рамках.
Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», который вступает в силу 1 сентября 2013 г., выработаны определенные подходы к реформированию существующей образовательной системы.
Поиск эффективных способов организации сферы образования сопровождает всю российскую историю. В частности, интересен опыт первых лет советской власти по организации обучения в ускоренные сроки с максималь-
ным практическим эффектом1. В ноябре 1920 г. в Москве был создан Государственный электромашиностроительный институт имени Я. Ф. Каган-Шабшая (ГЭМИКШ). В годы первых пятилеток возникала необходимость в кратчайший срок давать полноценное инженерное образование за сокращенные сроки в 2-3 года по сравнению с 6-7 обычными годами подготовки инженеров в то время. При поступлении в этот вуз абитуриенты сдавали пять экзаменов: три устных (алгебру, геометрию и тригонометрию) и два письменных (геометрию и алгебру с тригонометрией).
Расписание занятий включало 4 дня в неделю работы на заводе, а 2 дня в неделю - теоретическое обучение студентов по 10-12 часов. Институт имел шесть курсов (сейчас это назвали бы модулем) и только один месяц каникул. В год проходилось по три курса, и через два года студент получал звание инженера. В случае хотя бы одного провала студент оставался на курсе второй раз. Третий раз оставаться на одном курсе было нельзя. Максимальный срок пребывания в институте - три года. ГЭМИКШ просуществовал до сентября 1933 г., опыт такой организации подготовки специалистов с высшим образованием был подвергнут критике, а вуз преобразован (преемниками стали Московский институт связи и Московский энергетический институт).
В настоящее время перед законодателем стоят сложные задачи: принятый закон предусматривает с 1 сентября 2013 г. изменение существовавшего до этого момента механизма осуществления образовательной деятельности. Рассмотрим отдельные положения закона, по которым можно судить о степени реформирования образовательной сферы.
Закон предлагает провести системные преобразования образовательной деятельности. Так, в частности, существенно расширяются возможности участников образовательных отношений - теперь на уровне федерального закона (а не подзаконных актов) установлены гарантии в сфере дошкольного, начального общего образования, чего не было ранее - эти сферы образования не регламентировались на федеральном уровне.
Закон выделяет в блоке среднего образования два направления: общее и профессиональное, что отражает сложившиеся на практике процессы и позволяет обеспечить соответствующие гарантии участникам образовательного процесса. Кроме того, выделение среднего профессионального образования как самостоятельного уровня обеспечивает направленность образовательной политики на гарантированный выбор между получением высшего образования (бакалавриат) и среднего профессионального образования.
Закон уточняет классификацию образовательных программ, которые теперь будут делиться на две большие группы: основные образовательные и дополнительные образовательные (таблица).
Необходимо обратить внимание на то, что из числа общеобразовательных программ исключена программа подготовки научных кадров - докторантура. В тексте принятого закона докторантура упоминается только один раз в пункте 4 статьи 28, согласно которой к компетенции образовательной органи-
1 URL: http://www.e-slovo.ru
зации высшего образования относится осуществление научной деятельности и подготовка научных кадров (в докторантуре).
Классификация образовательных программ
Общеобразовательные • Дошкольного образования. • Начального общего образования. • Основного общего образования. • Среднего общего образования
Среднего профессионального образования • Программы подготовки квалифицированных рабочих. • Программы подготовки специалистов среднего звена
Основные образовательные программы Профессиональные Высшего образования • Программы бакалавриата. • Программы подготовки специалиста. • Программы магистратуры. • Программы подготовки научно-педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура). • Программы ординатуры. • Программы ассистентуры-стажировки
Программы профессионального обучения • Программы профессиональной подготовки по профессиям рабочих и служащих. • Программы повышения квалификации по профессиям рабочих и служащих. • Программы переподготовки по профессиям рабочих и служащих
Дополнительные образовательные программы Дополнительные общеобразовательные • Общеразвивающие. • Предпрофессиональные
Дополнительные профессиональные • Программы профессиональной переподготовки. • Программы повышения квалификации
Безусловно, можно согласиться с выделением за пределы регламентации нормами закона подготовку в докторантуре - нельзя осуществлять обучение научных кадров в рамках образовательных программ. Но тогда и вопросы подготовки в аспирантуре несколько выпадают из контекста закона. Следуя логике законодателя, обучение в аспирантуре будет сводиться не к подготовке научных кадров, а к освоению образовательной программы подготовки преподавателей, как ожидается, более высокой квалификации. Какой результат будет получен в итоге - покажет время.
Как известно, еще в июне 1999 г. представители 29 стран Европы подписали в Болонье Декларацию о европейском пространстве для высшего образования. Фактически интеграция российской высшей школы в Болонский процесс1 началась в 2003 г., когда Российская Федерация первой из стран СНГ присоединилась к Болонской конвенции. Долгосрочная цель Болонского процесса - создание общеевропейского пространства высшего образования с целью повышения мобильности граждан на рынке труда и усиления конкурентоспособности европейского высшего образования. Так, в частности, вводилось двухцикловое обучение в вузе: предварительный цикл (pregraduate) - не менее трех лет, и выпускной цикл (graduate), ведущий к получению степени магистра или степени доктора. Очевидно, что в болонскую систему высшего образования концептуально не вписываются российские степени доктора наук. В зарубежной Европе система аттестации научных кадров одностепенная, и та докторская степень, которая является заключительным этапом образования по Болонской конвенции, фактически соответствует степени кандидата наук в России.
Поскольку закон не включает в список образовательных программ подготовку научных кадров в докторантуре, возникает вопрос: намерен ли законодатель вообще регламентировать подготовку докторов наук или аттестация научных кадров станет одностепенной естественным путем за два-три ближайших года? В последнем случае подготовка научно-педагогических кадров в аспирантуре, с одной стороны, позволит удовлетворить общественные потребности в преподавателях высшей квалификации, а с другой - обеспечит потребность государства в научных разработках молодых ученых.
Подготовка научных кадров в докторантуре может не быть востребована на практике и фактически прекратит свое существование как самостоятельное направление. Кроме того, модель одностепенной аттестации научных кадров представляется более актуальной в сложившихся условиях объективно ограниченных сроков создания и практического внедрения научных разработок. Следом возникают иные, не менее сложные проблемы - мотивации научной деятельности аспирантов, повышения эффективности деятельности руководителей аспирантов, а также проблема востребованности на рынке труда аспирантов, не защитивших диссертацию в установленный срок. Учитывая, что и количество вузов, и бюджетные наборы в них, и количество вузовских преподавателей имеют устойчивую тенденцию к сокращению, в науке останутся только те аспиранты, научные направления которых востребованы государством и бизнесом.
Тем не менее законодатель вносит поправки2 в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической
1 См.: Кислицын К. Н. Болонский процесс как проект для Европы и для России // Электронный журнал «Знание. Понимание. Умение». - 2010. - № 11.
2 См.: Рабочие материалы к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» (материалы Экспертного совета по экономике образования, февраль 2013 г.).
политике», статью 3 которого предлагается дополнить статьей 31 - о подготовке научных кадров в докторантуре, которую будут проводить в образовательных организациях высшего образования, образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях.
В отличие от образовательных программ, в рамках которых происходит обучение аспирантов для подготовки преподавателей высшей квалификации, программы подготовки научных кадров, как предлагается, будут направлены на проведение научных исследований, подготовку и защиту по их результатам диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в соответствии с номенклатурой научных специальностей.
Оценивая инициативы законодателя, можно констатировать его желание сохранить существующий двухстепенной порядок аттестации. При этом присвоение каждой из научных степеней будет регламентировано своим законом. Безусловно, такой подход сохранит российские научные традиции. При этом двухстепенная модель подготовки ученых должна строиться на разграничении научных исследований в области естественных и общественных наук. Так, например, в сфере общественных наук (история, право, политология) научный поиск осуществляется путем анализа уже проведенных исследований. Назрела необходимость детализации объема и порядка цитирования в области общественных наук.
Останавливаясь на вопросах закона, касающихся правового регулирования экономической деятельности в сфере образования, необходимо учитывать особенности уже существующего экономического механизма, сформированного за последние годы. Так, с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» изменилась система финансирования бюджетных учреждений. Финансовое обеспечение оказания образовательных услуг теперь осуществляется по прямым государственным заданиям (так называемое подушевое финансирование), а также по договорам с физическими и юридическими лицами на платной основе за счет заказчика.
В результате образуется двойной эффект - вузы получают внебюджетные средства за оказание платных образовательных услуг, а затем тратят полученные от этих источников средства на повышение качества оказываемых услуг, в том числе и на обучение студентов-бюджетников. Таким образом, дважды экономятся бюджетные средства. Как показывает практика, такое смешанное финансовое обеспечение порождает и негативные последствия: снижается средний уровень преподавания, ориентированного не на студента -бюджетника, принятого вузом на основе конкурса в зависимости от проходного балла, а на студента, принятого в вуз только потому, что он или его родители имели возможность заплатить за обучение. Проходной балл для таких абитуриентов, как правило, значительно ниже, чем проходной балл абитуриентов, прошедших конкурс.
Необходимо упомянуть и еще один набирающий популярность финансовый источник - поступление денежных средств в виде пожертвований от частных лиц (юридических и физических). Такие сделки соответствуют действующему законодательству (ст. 582 Гражданского кодекса РФ) и вполне от-
вечают давним российским традициям. При этом следует учитывать, что в качестве предмета пожертвования выступают вещи или права, а в силу статьи 128 Гражданского кодекса РФ «Виды объектов гражданских прав» к таким объектам отнесены вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права. Законом установлено, что пожертвования имеют строго целевое назначение. Образовательная организация, принимая пожертвования, должна вести обособленный учет всех операций по использованию пожертвованного имущества (в данном случае денег).
Принципиальные положения закона, касающиеся регламентации экономической деятельности в сфере образования, отражают, с одной стороны, глобальные изменения в механизме осуществления образовательной деятельности в условиях коммерциализации экономических отношений в сфере образования, а с другой - ограниченные финансовые возможности государства на ближайшие годы по обеспечению образовательных услуг населению. Можно выделить некоторые объективные факторы, которые оказывают влияние на осуществление экономической деятельности в сфере образования: происходит непрерывное развитие рыночных отношений в социальной сфере; совершенствуются подходы к решению задач модернизации экономики и ускорения инновационных процессов; углубляются процессы глобализации в сфере образования.
Экономическая деятельность в сфере образования происходит в противоречивых условиях, которые обусловлены рядом причин. Так, как показывает практика, работодатель заинтересован получить обученного работника при минимальных собственных затратах, напротив, государство не заинтересовано за счет своих средств обеспечивать работодателей (за исключением государственного сектора экономики). В условиях рынка государство не обязано готовить кадры для сферы частного капитала. Отсюда следует, что оплата оказания образовательных услуг осуществляется за счет непосредственных потребителей образовательных услуг, как правило, населения, реже - за счет работодателя (в отношении потенциального или реального работника).
Назрели проблемы поиска путей перехода имущества из государственной собственности в собственность вуза, оптимизации организационно-правовой формы образовательной организации. В настоящее время наряду с учреждениями, имущество которых принадлежит им на праве оперативного управления, существуют некоммерческие образовательные организации, которые являются собственниками своего имущества. В связи с этим возникает проблема перехода недвижимого имущества, приобретенного за счет своих доходов, в собственность самого образовательного учреждения, в том числе бюджетного, автономного или частного. Пока законодатель ограничивается указанием на то, что такое имущество поступает в самостоятельное распоряжение образовательной организации. При этом на это имущество по-прежнему распространяется право оперативного управления. Однако решение этой проблемы находится за пределами закона - это вопросы совершенствования Гражданского кодекса РФ, проект изменений в который проходит слушания в Государственной Думе.
Достоинство закона состоит в том, что он закрепляет права граждан на получение образования за счет бюджетных средств в образовательных органи-
зациях различных форм собственности и организационно-правовых форм. Впервые предусмотрена возможность финансового обеспечения на конкурсной основе за счет бюджетных средств образовательной деятельности негосударственных (частных) организаций, реализующих основные общеобразовательные программы, в том числе образовательные программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования в пределах соответствующих Федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС).
Совершенствуется учет и контроль за использованием объектов образовательной деятельности. Законом предложено вести единый государственный реестр таких объектов, который представляет собой государственную информационную систему, открытую для физических и юридических лиц.
Кроме того, закон устанавливает обязательное целевое назначение государственного и муниципального имущества, включенного в единый государственный реестр объектов образовательной деятельности - оно должно использоваться исключительно для целей образования. Любые изменения целевого назначения такого имущества возможны только после исключения соответствующего имущества из реестра объектов образовательной деятельности.
В процессе обсуждения моделей правового обеспечения экономической деятельности в сфере образования возникли дискуссии по ряду вопросов. Даже после принятия закона нельзя снимать со счетов разумные предложения отдельных депутатов. Так, в законопроекте «О народном образовании», подготовленном депутатской группой О. Н. Смолина, было предложено нормативно закрепить доли расходов федерального бюджета на высшее образование - не менее 7% от расходной части федерального бюджета. В принятом законе предельные значения расходов бюджета отсутствуют как не относящиеся к предмету ведения данного закона - эти пропорции устанавливаются бюджетным законодательством. Но эта позиция заслуживает внимания при формировании соответствующего бюджета.
Вместе с тем современная экономическая политика в сфере образования направлена не на получении заранее гарантированных долей бюджета, а на создание стимулов экономии и рационального расходования бюджетных средств с одновременным развитием иных внебюджетных источников финансирования на основе расширения самостоятельности образовательных организаций.
Безусловно, следует поддержать и предложение, высказанное депутатской группой О. Н. Смолина по вопросам финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений. Так, предлагается устанавливать порядок нормативного финансирования учреждений, при котором не менее 30% финансовых средств учреждение получает по смете, независимо от количества обучающихся, а остальные средства - по подушевому принципу. Такой подход позволил бы учреждениям заранее прогнозировать финансовые потоки, которые направляются для обеспечения образовательной деятельности, и значительно смягчить проблему подушевого финансирования, особенно в неблагоприятной демографической ситуации, в которой пребывает Россия с середины 1990-х гг.
Принятый закон устанавливает иной порядок: финансирование государственных (муниципальных) образовательных учреждений осуществляется на основе государственного задания в соответствии с нормативными затратами оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере образования. Исключение предусмотрено только для малокомплектных и сельских школ, для которых подушевой принцип не подлежит применению.
На этапе внедрения рыночных форм в образовательную деятельность представляется перспективным предложение депутата О. Н. Смолина в части освобождения от налоговой нагрузки доходов, направляемых в образовательный процесс (включая зарплату) в данном учреждении (в том числе негосударственном). Очевидно, сам механизм таких налоговых преференций может быть установлен только налоговым законодательством.
Закон содержит концептуальные положения. Во-первых, установлен единый подход к определению организационно-правовой формы и формы собственности образовательных организаций в зависимости от уровней образования, которые определяются их социальной значимостью. Так, в частности, преобладающей формой организации общего образования должно быть учреждение, имущество которого принадлежит учредителю-собственнику, т. е. государству, делегирующему соответствующие права по управлению государственной собственностью федеральным, региональным, муниципальным органам.
Во-вторых, закон предлагает рассматривать как основу экономической деятельности в сфере образования концентрацию образовательной деятельности в крупных образовательных организациях профессионального образования, но на основе не конкуренции, а использования государственных рычагов в виде лицензирования и аккредитации, что, в частности, позволит сохранить ядро государственных вузов в условиях недофинансирования из государственного бюджета.
В-третьих, снимаются ограничения со стороны государства по увеличению уровня заработной платы работников образовательных учреждений, что в свою очередь мотивирует работников (в частности, профессорско-преподавательский состав вуза, менеджеров в сфере образования) на повышение результативности своей работы.
Вместе с тем модель образовательного кредитования, предусмотренного статьей 104 закона, безусловно, должна совершенствоваться: по закону образовательные кредиты предоставляются гражданам, поступившим в организации, осуществляющие образовательную деятельность, для обучения по основным профессиональным образовательным программам; кредиты целевые - на оплату обучения в организации, осуществляющей образовательную деятельность, на оплату проживания, питания, приобретения учебной и научной литературы и других бытовых нужд в период обучения. Однако давно назрела необходимость расширения субъектного состава лиц, обратившихся за образовательным кредитом. Этим правом должны пользоваться не только граждане, необходимо предоставить возможность получать образовательный кредит для обучения своих работников также юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, что подтверждается мировым опытом решения указанных вопросов.
Образовательные кредиты могут предоставляться для полной или частичной оплаты обучения и не только по основным профессиональным программам. Образовательные организации должны получить возможность использовать образовательные кредиты как самостоятельный источник финансирования образовательной деятельности. Кроме того, образовательная организация должна принимать участие в определении конкретных кредитных организаций, которым предполагается государственная поддержка в части предоставления образовательных кредитов.
Безусловно, образовательные организации не должны брать на себя финансовые риски работодателя-заемщика, кредитной организации. Гарантии по образовательным кредитам должно предоставлять государство. Это потребует законодательной проработки соответствующих налоговых последствий (кредит целевой и социально ориентированный), которые должны быть предусмотрены в налоговом законодательстве, например, льготные ставки для работодателей - субъектов предпринимательской деятельности (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), которые за счет кредита осуществляют повышение квалификации или переподготовку своих работников. Очевидно, условия, размеры и порядок государственной поддержки предоставления образовательных кредитов должны определяться правительством Российской Федерации.
Вместе с тем работодатель несет риск досрочного прекращения трудового договора по инициативе работника. Так, в соответствии с трудовым законодательством (ст. 57 Трудового кодекса РФ) работодатель может заключить трудовой договор с работником на условиях отработки, если образование работник получает за счет работодателя. Казалось бы, затраты работодателя на обучение работника обеспечены дальнейшей отработкой. Однако статья 249 Трудового кодекса РФ предусматривает освобождение работника от материальной ответственности при расторжении трудового договора по его инициативе, если работник заявляет уважительные причины своего решения (как правило, это болезнь, семейное положение и др.). В этом случае работодатель теряет право истребовать с работника хотя бы часть средств, потраченных на его обучение.
Такое положение не обеспечивает заинтересованность работодателя в затратах на обучение работника. Работодатель нуждается в правовых гарантиях государства по снижению своих рисков по обучению работников. Подобные меры могут оказывать косвенное воздействие на мотивацию работодателя. В частности, государство может установить налоговые льготы кредитным организациям, которые предоставляют гражданам образовательные кредиты.
Список литературы
1. Лебедева Е. И. Вузовское образование: проблемы и перспективы // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. -2012. - № 12 (54).
2. Лебедева Е. И. Дополнительное образование: от перестройки к перезагрузке // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2010. - № 3 (31).
