CC BY
38
УДК 502.7+631.6+556.18+502(407)
Вестник СПбГУ. Сер. 7, 2003, вып. 1 (№7)
М. А. Невская, В. Л. Трушевский, В. А. Камбуров
ЗАДАЧИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В СЕВЕРО-ЗАПАДНОМ РЕГИОНЕ
Рыночная экономика не отрицает ведущей роли государства, особенно в сферах экономики, затрагивающих государственные интересы. Именно опыт экономически развитых стран (США, Япония, страны Европы) свидетельствует о значительной роли государства в областях, касающихся национальных интересов, включая экологическую безопасность и социальное обеспечение. В то же время существует опыт стран с «чистой рыночной экономикой» (некоторые страны Латинской Америки и Африки), находящихся далеко не на высоком уровне экономического и социального развития.
В табл.1, выполненной авторами [1] с использованием рентных оценок, представлены объемы национального богатства ряда стран, на долю которых приходится 70% мирового национального богатства.
Таблица 1. Объемы национального богатства ряда стран мира
Общий На душу Виды богатства, % к общему объему
Страны объем, населения, Челове- Природ- Воспроизводимый
трлн долл. тыс. долл. ческий ный (основной и
США США оборотный)
В мире в целом........ 550 90 ■- - -
США.................. 124 460 77 4 19
Россия................. 59 400 50 40 10
Япония ................ 54 420 68 1 31
Китай................. 35 28 77 7 16
Германия.............. 31 375 75 1 23
Франция............... 21 360 56 7 37
Италия................ 17 295 73 1 226
Индия ................. 12 20 58 20 22
Канада................ 6 300 69 11 20
Австралия............. 6 320 66 12 2.3
Саудовская Аравия ... 3,5 170 40 42 18
Венесуэла ............. 2,6 110 49 7 44
Чили.................. 2,3 150 79 10 12
Финляндия............ 1,6 320 56 7 37
Норвегия .............. 1,3 300 57 10 33
Новая Зеландия....... 1,0 280 59 18 23
Несложный анализ показывает, что у России самый высокий уровень природного богатства в расчете на душу населения (160 тыс. долл. США) и самая низкая доля в структуре национального богатства, основного и оборотного капитала. Согласно [2], этот уровень в России выше, чем в США, примерно в 2 раза, в 5-6 раз, —чем в Германии, и в 18—20 раз, — чем в Японии. Такая разница объясняется различием в применяемых методиках оценки, в целом отражая суть вопроса. Но следует отметить, что, к примеру, США, имея довольно значительные запасы различных видов минерально-сырьевых ресурсов, держит их на консервации, используя для своего развития интеллектуальный потенциал и дешевые ресурсы стран-экспортеров сырья.
© М. А. Невская, В. Л. Трушевский, В. А. Камбуров, 2003
В настоящее время народнохозяйственная прибыль России, отражающая превышение конечных результатов над полными издержками производства продукции, составляет 60-80 млрд долл., что в 3-4 раза больше общего объема бюджетных средств 1999 г. [2].
По данным [2], на долю ренты в России приходится 75% общего прироста совокупного дохода (вклад труда оценивается в'15%, а капитала—в 4 раза меньше). Такое положение отражается и в налоговой системе. Плата за пользование природными ресурсами в налоговых доходах Федерального бюджета РФ составляла в 1998-1999 гг. 1,5-2,3 %, прямые поступления в консолидированный бюджет от платежей за природопользование также незначительны и не превышали 3% от поступающих доходов [3, с. 104-111].
Основным объектом налогообложения в России является труд (70% от общего объема налоговых поступлений производится за счет налогообложения трудовых ресурсов и только 30% —за счет ренты и капитала) [2]. Если доля рентной составляющей 70-75%, то рентный доход составляет порядка 45-60 млрд долл. Именно на эту величину различаются официальная и расчетная оценки чистого дохода общества. Отсюда с большой долей вероятности можно предположить, что вся или значительная часть рентного дохода приватизируется узкой привилегированной частью общества (10-15% населения) [2]. Этой же точки зрения придерживаются В. Н. Зволинский [4, с. 18-25] и Г. Д. Титова [5, с. 154-165]. По данным [6, с. 3], приватизированная природная рента составляет 10-20 млрд долл. в год.
Другая сторона проблемы связана с тем, что Россия практически оставляет у себя все экологические издержки, вывозя первичный продукт за границу (доля сырья в экспорте России составляет 80% [6, с. 3]). В настоящее время по поручению Президента России разработан проект Экологической доктрины России, в которой вопрос о введении природной ренты будет ключевым [7]. Именно природная рента должна стать одним из источников решения экологических проблем, снижения налогового пресса на высокие технологии, развитие интеллектуального потенциала.
Следующий источник финансирования природоохранных программ может открыть реализация принципа «долги —за природу», означающий, что часть внешнего долга развивающейся страны можно переводить в экологические программы. По такому принципу работают 50 государств Латинской Америки (включая и Бразилию), Африки и Азии. В Европе к ним относится Польша (около 20% долга страны идет на выполнение экологических программ, что способствует развитию и экологического учета, и контроля состояния окружающей среды) [7].
Для экономики России, с ее превалирующим сырьевым сектором, государственное стратегическое управление особенно актуально. Органам, управляющим экономикой, необходимо предвидеть ход процессов развития приватизации и демонополизации, результаты становления многообразных форм собственности, последствия технологического обновления производства и т. д. Вместе с тем сегодня рынок снимает задачу жесткого директивного управления природопользованием на национальном и региональном уровнях, выдвигая вместо жестко фиксированных параметров управления хозяйствующими субъектами «мягкие» критерии и индикаторы, характеризующие развитие и результаты природопользования на территориальном уровне.
Параметр управления — количественно-качественная характеристика объекта управления, т.е. процесса природопользования в регионе. Природопользование рассматривается в двух аспектах: социально-экономическом и организационно-технологическом. Первый предполагает исследование в первую очередь отношений, возникающих в про-
цессе добычи, переработки, т. е. преобразования естественных ресурсов экономической системой. Второй касается технологической стороны таких преобразований. В настоящее время наблюдается некоторое противоречие между оценками природопользования в этих аспектах, что связано с естественной нестыковкой параметров природопользования. Организационно-технологическая сторона природопользования оперирует такими параметрами, как площади, территории, объемы, содержание, нормы расхода, т.е. характеризует временной фактор природопользования. Социально-экономический аспект природопользования на уровне региона использует понятия «доход», «затраты», «прибыль» и т. п.
Характеристика Северо-Западного Федерального округа. Федеральные округа (ФО) — новый уровень территориального устройства России: образованные согласно Указу Президента от 13 мая 2000 г. Северо-Западный ФО образован путем объединения Северо-Западного и Северного экономических регионов и включает в себя 11 субъектов Федерации, каждый из которых имеет превалирующий сектор промышленности. В Карелии около 55% объемов промышленного производства приходится на деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную промышленность; в Архангельской обл. 52,7% — на лесную, целлюлозно-бумажную и деревообрабатывающую; в Ленинградской обл. 26,8% —на топливно-энергетическую и 21% на целлюлозно-бумажную; в Республике Коми 63,5% составляет топливная (нефть, газ); в Вологодской обл. 65,6% —черная металлургия; в Мурманской обл. 38,5% занимает цветная металлургия [8].
В табл. 2 приведены результаты обработки данных официальной статистики [8, 9] о производственном потенциале Северо-Западного ФО (по доминирующим отраслям промышленности за 1999 г.). В табл. 3 и 4 дается структура промышленного производства по доминирующим отраслям.
Как показывает анализ, Северо-Западный ФО является довольно сбалансированным регионом в ресурсном, демографическом и экономическом отношениях (его площадь составляет 9,8% от площади РФ, население — 10% от численности населения РФ
М Р.! г~ ^т^'^г?^ тл^р «■» т-т* л^т'^Г'ГТ!.!« г лппглллгго^^ гтт-чгч* г *,тттт ттоит.тгчг»пг,тл -
1и , дилл А А 1% А ОА ААА >/1V.» АА А инОии/^и а. .!_» пу и О л. — * ...» ~ ~ — * л _ _.------
11,1% от общероссийского).
Все субъекты Федерации, входящие в состав Северо-Западного ФО, имеют развитую сырьевую или промышленную базу, за исключением Псковской обл.
Более половины объема промышленной продукции (51,1%) относится к производству сырьевых и ресурсоперерабатывающих отраслей. Следует отметить, что наибольший удельный вес приходится на Вологодскую обл. с ее развитым металлургическим производством. В структуре промышленного производства региона удельный вес Вологодской обл. составляет 16%, Ленинградской обл. — 11%, Санкт-Петербурга —29,8%. В 2000 г. объем промышленного производства возрос по региону на 1.6,6% (по России в среднем на 9,0%).
Таким образом, Северо-Западный ФО — стабильно развивающийся регион.
Характеристика Ленинградского региона. Ленинградская обл. является высокоиндустриальным регионом России. В ней сформирован многоотраслевой промышленный комплекс, который по объему продукции составляет около 1% от РФ в целом. На долю промышленности в валовом национальном продукте области в 1998 г. приходилось 33,6%. Она включает в себя отрасли общероссийского значения — цветную металлургию, целлюлозно-бумажную и химическую. В значительной степени промышленность области базируется на использовании природно-сырьевых ресурсов и тесно взаимосвязана с промышленным потенциалом Санкт-Петербурга. Важнейшими отраслями экономики являются также топливная, нефтеперерабатывающая, электроэнергетика, промышленность строительных материалов, лесная и деревообрабатывающая промышленность. Свыше 85% продукции, выпускаемой предприятиями области, приходится на продукцию производственно-технического назначения [11].
Таблица 2. Структура промышленного производства по отраслям промышленности, связанным с добычей и переработкой
природных ресурсов Северо-Западного ФО в 1999 г.
Объек ы Доминирующие отрасли промышленности
Субъекты промышленного
Федерации производства
млн руб. % Топливная, Лесная, Строитель- Химическая и Черная Цветная
% целлюлозно- ных матери- нефтехимиче- метал- метал-
бумажная и алов, % ская, % лургия, % лургия, %
деревообрабаты-
вающая, %
Карелия................ 18469 100 - 54,9 2,1 0,2 13,6 5,2
Республика Коми ....... 37 747 100 63,5 19,4 1,6 - - -
Архангельская обл...... 27 185 100 14,0 52,7 1,4 0,2 0,1 --
Ненецкий АО........... 3903 100 97,3 -- - - -
Вологодская обл........ 53 936 100 - 7,7 0,9 5,6 65,6 -
Мурманская обл........ 35 262 100 - 0,3 0,7 11,9 10,0 38,5
Ленинградская обл...... 36 895 100 26,2 20,9 3,2 6,5 0,2 8,3
Новгородская обл....... 14 151 100 0,1 14,0 2,5 34,2 5,5 -
Псковская обл........... 5946 100 - 5,6 3,9 0,6 1,5
Санкт-Петербург....... 99 182 100
Итого 332 676
Примечание. Жирным выделен превалирующий сектор промышленности (то же для табл.3).
Таблица 3. Структура промышленного производства по доминирующим отраслям промышленности
Северо-Западного ФО в 1999 г.
Объемы Доминирующие отрасли промышленности
Субъекты промышлен- Топливная Лесная, Строительных Химическая и Черная Цветная
Федерации ного произ- цел .-бум. и материалов нефтехими- метал- метал-
водства., деревообрабат. ческая лургия лургия
млн руб. % млн руб. % млн руб. % млн руб. % млн руб. % млн руб. % млн руб.
Карелия............... 18 469 - 54,9 10139,5 2,1 387,8 0,2 13,6 2511,8 5,2 960,4
Республика Коми..... 37 747 63,5 23 969,3 19,4 7322,9 1,6 60.3,9 - -
Архангельская обл. ... 27185 14,0 3805,9 52,7 14 326,5 1,4 380,6 0,2 ОД
Ненецкий АО.......... 3903 97,3 3797,6 - - - -
Вологодская обл....... 53 936 - - 7,7 4153,0 0,9 5,6 3020,4 65,6 44 854,9
Мурманская обл....... 35 262 - 0,3 - 0,7 11,9 4196,2 10,0 3526,2 38,5 13 575,9
Ленинградская обл.. . . 36 895 26,2 9666,5 20,9 7711.0 3,2 1180,6 6,5 2398,2 0,2 8,3 3062,3
Новгородская обл...... 14 151 0,1 - 14,0 1981,1 2,5 353,8 34,2 4825,5 5,5 778,3
Псковская обл......... 5946 - - 5,6 332,9 3,9 231,9 0,6 1,5 89,0
Санкт-Петербург...... 99182 -
Итого 332 676 37441,7 45 966,9 3138,6 14 440,3 51 760,2 17 598,6
Таблица 4- Структура промышленного производства Северо-Западного ФО по доминирующим отраслям промышленности в 1999 г.
Объект Объемы пром. производства %
млн руб.
Российская Федерация ..................... 2 995 200 100
Северо-Западный ФО...................... 332 676 11,1
В том числе: доминирующие отрасли...... 170 013,4 51,1
Среди них:топливная...................... 37 441,7 22,0
лесная, целлюлозно-бумажная и деревооб- 45 634 26,8
рабатывающая ..............................
строительных материалов.................. 3138,6 1,8
химическая и нефтехимическая............ 14 440,3 8.6
черная металлургия ........................ 51 760,2 30.4
цветная металлургия ....................... 17 598,6 10,4
Примечание. Без Санкт-Петербурга.
Ленинградская обл. достаточно богата полезными ископаемыми. Здесь разведаны и разрабатываются месторождения горючих сланцев, бокситов, фосфоритов, торфа и строительных материалов. На балансе в настоящее время насчитывается 139 месторождений, из которых разрабатываются от 60 до 90% всех включенных в баланс запасов [12].
Главными объектами эксплуатации являются горючие сланцы, фосфориты, а также облицовочные и строительные материалы. В области действуют около 150 карьеров и свыше 100 предприятий по производству строительных материалов и агроруд; в области разрабатываются 73 месторождения торфа и подготовлены к эксплуатации еще 114, эксплуатируются 18 месторождений пресных подземных вод и одно минеральных вод — Полюстровское [13].
Самыми крупными горнодобывающими и перерабатывающими предприятиями Ленинградской обл. являются: ОАО «Фосфорит» (г. Кингисепп), ОАО «Ленинградсланец», ОАО «Бокситогор-ский глинозем», ЗАО «Волховский алюминиевый завод», ЗАО «Завод Сланцы», предприятия кам-недобычи на Карельском перешейке — Каменногорское, Гавриловское и Выборгское ч9рьс;ч._ №«»• ления, «Гранит-Кузнечное». Нефтеперерабатывающая промышленность представлена предприятием « К ириш нефтеоргеинтез ».
Развитость промышленного производства, особенно в ресурсодобывающем и перерабатывающем секторах, связана со значительными экологическими проблемами в регионе. По мнению экспертов [14|, к приоритетным экологическим проблемам в Ленинградской обл. относятся загрязнение окружающей среды отходами производства и потребления, загрязнение поверхностных вод, сохранение и рациональное использование лесных ресурсов. В целом же экологическая ситуация в регионе характеризуется как неблагополучная.
В Ленинградской обл. объем отходов в отвалах и хвостохранилищах оценивается в 200-250 млн т, которые сейчас практически не используются в промышленности [15]. Основную массу (до 85%) отходов, накопленных в отвалах, терриконах и хранилищах, составляют: золошлаковые отходы ЗАО «Завод "Сланцы"» — 35%, фосфогипс ОАО «Фосфорит» и ЗАО «Волховский алюминиевый завод» — около 18%. кварцевые фосфоритосодержащие пески ОАО «Фосфорит» —около 17%, известняки — отходы обогащения горючих сланцев в ОАО «Ленинградсланец» — 12%, золошлаковые отходы ТЭЦ и ГРЭС —55%. Кроме полигонов и свалок, на территории предприятий области имеются 12 шламо-накопителей, хранилищ, отвалов и полей, 3 золоотвала, несколько золопрудов, гудронохранилище, фусохранилище, 5 хвостохранилищ и территонник.
В Ленинградской обл. ежегодно образуется (в млн т): отходов черных и цветных металлов — 1,3, древесины — 1.у, золы и шлаков — 2,2, минерального сырья —10,0, нефтепродуктов — 0,06. В отвалах и хвоешлршшлищах уже накоплено более 100 млн т кварцевого песка, 40 млн т известняка, 35 млн т фосфогипса, 20 млн т гранитных отсевов.
Экспертной комиссией в составе членов Объединенного научного совета «Экология и природные ресурсы», Научно-экспертного совета Государственного комитета по охране окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской обл., депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга и Ленинградской обл., специалистов Администрации Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской обл., а также руководителей специализированных государственных учреждений 2000 г. были определены приоритетные направления действий для решения экологических проблем региона: совершенствование экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды, развитие нормативно-правовой и законодательной базы, реорганизация управленческого механизма.
Состояние системы управления природопользованием. В Российской Федерации в настоящее время сложилась разветвленная система органов, призванных регулировать процесс природопользования и осуществлять мониторинг окружающей среды. Общее руководство указанными процессами осуществляют высшие органы государственной власти и управления: Федеральное собрание РФ, Президент РФ и Правительство РФ. Оно заключается в правовом обеспечении природоохранной деятельности, формировании стратегии и тактики экологической политики, обеспечении экологической безопасности страны, разработке и направлении функционирования экономического механизма в природопользовательской и природоохранной деятельности.
Задача природоресурсного ведомства вместе с включенным в него ведомством по охране природы (экологии) состоит в обеспечении наиболее рационального природопользования, объединяющего функции федеральных служб: геологии, лесных и водных ресурсов, а также поддержания баланса интересов между' тремя субъектами природопользования: хозяйствующий субъект, территория, Центр РФ. Деятельность Министерства природных ресурсов (МПР) в новом составе из четырех служб в течение 1.5 лет позволяет комплексно решать задачи рационального природопользования.
Этому соответствует и установленная новая структура центрального аппарата МПР РФ, в которой созданы и функциональные, и отраслевые органы управления природно-ресурсным потенциалом страны. Проблемы рационального управления природопользованием могут быть решены лишь в аспекте совершенствования системы управления, начиная с федерального уровня. Взаимодействие федеральных и региональных структур управления в этой сфере построено по трем уровням. Структура управления в, системе МПР РФ отличается от структуры других министерств и ведомств наличием дополнительных бассейновых органов, подчиняющихся непосредственно министерству. Соответственно должны быть дифференцированы, исходя из выполняемых задач, научно-исследовательские институты, госпредприятия и учреждения с выделением из их числа минимального количества подчиняющихся непосредственно министерству, а остальные можно замкнуть на органы управления федеральных округов и территориальных комитетов природных ресурсов.
С образованием МПР РФ р^-чо усилилось движение по созданию в каждом субъекте РФ единых (геология, недра, водные ресурсы) комитетов природных ресурсов и одновременно за счет бассейновых управлений значительно увеличилось число региональных структур. Теперь в МПР РФ при объединении управления ресурсами недр, воды и леса, а также экологической службы и на основании выделения федеральных округов можно определиться с правами и обязанностями между Центром и территориями.
Например, самая простая схема: Центр —ФО (с его представительствами в субъектах РФ), а также территориальный орган субъекта РФ и его представительства в административных районах (при необходимости — и в других муниципальных образованиях). При этом положения отдельных отраслевых законов требуют обязательного федерального присутствия на районном уровне, но это возможно либо путем делегирования полномочий органам управления субъектов РФ, либо путем замены управленческих структур соответствующими учреждениями, либо (как исключение) сохранение нынешних, но урезанных в численности и правах структур.
Если в отношении ресурсов недр, леса и экологии границы федеральных округов не имеют слишком уж принципиального значения, то применительно к водным ресурсам, управление которыми основано на бассейновом принципе, дело обстоит значительно сложнее. В частности, бассейн р. Волги располагается в четырех федеральных округах,
бассейны рек Оби. Лены. Амура. Дона—в двух и т.д. А без координирующей роли бассейновых служб управлять водными ресурсами крайне тяжело, если не невозможно.
Создание региональных департаментов МПР РФ имело целью разгрузить Министерство от решения большинства мелких и текущих вопросов и передать функции оперативного управления на региональный уровень. Однако это требует существенного развития федеральных органов управления на региональном уровне и принципиальной перестройки территориальных комитетов. Такая перестройка может идти по пути преобразования их в представительства департаментов федеральных округов. При этом требуются выделение и передача им в ведение от субъектов РФ служб, выполняющих сугубо территориальные задачи^
Территориальное представительство — Региональный Департамент МПР в системе федерального управления. При этом представительства в субъектах РФ должны быть полноценными и способными выполнять все отраслевые и координирующие функции.
Типовая структура Департамента природных ресурсов ФО должна базироваться на отраслевых управлениях: геологии и ресурсов недр, водных ресурсов, лесных ресурсов, экологии. В структуре Представительства (Комитета) в субъекте РФ целесообразно сохранить отраслевые направления, но в ранге отделов.
Опыт работы Департамента природных ресурсов Северо-Запада (СЗДПР) с центром в Санкт-Петербурге выявил ряд трудностей его функционирования в сложившихся условиях хозяйствования в регионе. Необходимо разработать концептуальные положения для его деятельности, а также сформирс ^ать основные принципы соответствующей стратегии поведения. Некоторые подходы к этим задачам были изложены ранее [16-19].
СЗДПР был создан летом 2000 г., так как в рамках компании «по укреплению вертикалей власти» сразу же после разделения России на семь округов многие ведомства стали организовывать свои региональные структуры. Одновременно с этим к МПР подключили «лесников» и «экологов», потому вместо двух служб стало четыре.
Руководству СЗДПР с самого начала деятельности основное внимание пришлось обратить на объединение разрозненных комитетов. К сожалению, деятельность самого СЗДПР как органа управления была брошена на самотек, и формирование его структуры и кадров осуществлялось путем механического объединения санкт-петербургских, ленинградских областных экологических служб с региональными лесными и геологическими. Водная служба СЗДПР представлена подразделением из пяти единиц. Таким образом, СЗДПР, состоящий из 300 человек, представляет в настоящее время разобщенную организацию с функциями территориального и регионального органов управления природными ресурсами.
В актив работы можно отнести идущий ремонт административного здания, где размещался ранее региональный геологический центр (ул. Одоевского, д. 24), в пассив — не сложившиеся отношения руководства СЗДПР с Представительством Президента России в Северо-Западном округе.
Практически все ресурсные службы продолжают работать самостоятельно, как и раньше, надеясь, что МПР ликвидируют и они вновь обретут самостоятельность. Особенно это относится к водной службе. Невско-Ладожское и Двинско-Печерское бассейновые водные управления (БВУ) работают относительно независимо от СЗДПР.
Важнейшим обстоятельством, воздействующим на возможности управления природопользованием в регионе, является отсутствие экономического механизма. Система финансирования территориальных органов осталась прежней, т.е. они получают средства из федерального бюджета из Москвы,' минуя СЗДПР. Так же финансируются
бассейновые водные управления, морские инспекции и др.
В 2000 г. из территориальных, региональных и бассейновых органов МПР были выведены многочисленные подразделения, выполнявшие хозяйственные и вспомогательные функции. На их основе были созданы Федеральные государственные учреждения и Государственные унитарные предприятия, основной функцией последних стало оказание платных услуг природопользователям. Это привело к резкому росту расходов предприятий за получение различных согласований, экспертизу документов, выполнение лабораторных анализов и т. д., а также увеличило сроки рассмотрения документов. Так, если раньше согласование проекта допустимых нормативов сбросов сточных вод в водные объекты в Не веко-Ладожское БВУ занимало неделю, то с созданием ФГУ «Балтводхоз» эта процедура может тянуться месяцами. В то же время при дефиците бюджетного финансирования осуществлять все функции управления за счет государства не представляется возможным, и, вероятно, это вынужденная мера — переносить расходы на природопользователей.
Рекомендации по совершенствованию системы управления природопользованием в Северо-Западном регионе РФ. Известно, что особенности существования региона определяются основными факторами производства, к которым можно прежде всего отнести трудовые, земельные и финансовые ресурсы. Последние являются объектами налогообложения и платежей в бюджеты местного, регионального и федерального уровней.
Основная цель налогообложения и платежей — устойчивое развитие региона путем вкладывания полученных средств на его экономическое развитие (пополнение бюджета Федерации для воспроизводства средств производства) и природно-ресурсные платежи на социальные нужды (воспроизводство ресурсов) и экологические нужды (поддержание качества среды). В настоящее время сложилась негативная практика, приводящая к тому, что значительная часть средств региона уходит в федеральный бюджет. Поэтому можно полагать, что назрела необходимость пересмотра финансовых отношений между федеральным, территориальным и местным бюджетами. Основными задачами исправления создавшейся ситуации являются справедливое распределение денежных средств между Центром и регионами, контроль за распределением полученных путем сбора налогов и платежей средств, адресность направления средств на воспроизводство природных ресурсов и экологические задачи и контроль за перераспределением средств между субъектами природопользования внутри региона.
Из анализа распределения финансовых средств в системе МПР видно (рис. 1), что оно характеризуется большой разветвленностью денежных потоков, идущих мимо СЗДПР, а это делает бессмысленным его существование и не позволяет выполнять возложенные на него функции.
Новые условия жизни и сложившаяся обстановка выдвигают и иные приоритетные направления политики природопользования в регионе:
• согласование природопользования с долгосрочными целями социально-демогра-фической, экономической, научно-технической и инвестиционной политикой;
• разработка и осуществление действенных мер по согласованию деятельности всех природопользователей на территории региона;
• регламентация режимов работы и ограничения лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в воздушный и водный бассейны, почвы и грунт, сбор и утилизация промышленных и бытовых отходов;
> Рис. 1. Существующая схема финансирования в системе МПР.
• координация природоохранных служб по осуществлению инвестиционной политики из бюджетов всех уровней, экологических фондов и других источников финансирования;
• создание социально-экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды с учетом постоянно обновляющихся нормативов и лимитов, штрафных санкций за нарушение нормативно-правовых актов, поощрительных мер за оздоровление территории, за внедрение ресурсосберегающих и малоотходных технологий;
• инфраструктурное обустройство территории, выделение особо охраняемых территорий.
С учетом основных функций СЗДПР [18] была разработана схема перераспределения основных финансовых потоков через СЗДПР (рис. 2).
Таким образом, одним из возможных путей улучшения финансирования природоохранной деятельности, на наш взгляд, может стать узаконенное перераспределение средств природоресурсных платежей на территориальном уровне. Предложенный [16] порядок движения и формирования природоресурсных платежей соответствует принципу целостности природно-ресурсного потенциала отдельной территории и позволит его системно оценить.
Однако с момента издания соответствующих докутментов о создании СЗДПР стало очевидным отсутствие соответствующей концептуальной, стратегической и тактической базы поведения департамента. Проведенные ранее исследования, выполненные по темам «Экономика природопользования» (по договору с РосНИИВХ, Государственный контракт №10 от 12 января 1998 г.), «Разработка структуры и функций регионального хозяйственно-финансового органа системы МПР. Пакет документов», «Разработка концепции хозяйственного механизма регионального природопользования» (грант Министерства образования РФ №42/99. п. 53), а также работы в этом направлении [16, 17, 19, 20] наметили принципы и основные подходы к решению задачи совершенствования структуры управления в регионе.
В результате можно сформулировать некоторые принципы стратегии поведения применительно к проблеме управления природопользованием:
1) идеология сохранения живых организмов и природных систем или использование их без вреда для будущих поколений;
2) концепция «устойчивого развития» и методология (способ исследования) должны разрабатываться в рамках единого системного подхода к исследованию природных, экономических, государственных и т. п. инфраструктур;
3) сохранение всех видов естественных ресурсов для будущих поколений;
4) соответствие законодательных, правовых, нормативных, финансовых и т. п. элементов управления природопользованием в регионе естественным условиям, согласованность этих элементов между собой (устранение противоречий между финансовыми и юридическими, экологическими и юридическими, фискальными и экологическими инструментами управления);
5) платежи за использование природных ресурсов (природоресурсные налоги) и экологические налоги (часть доходов от природно-ресурсного (природных ресурсов и ассимиляционного) потенциала региона) должны направляться как в доход национального бюджета (накопление), так и на воспроизводство природных ресурсов и «природных условий» самого региона.
По нашему мнению, СЗДПР должен выполнять все функции МПР в регионе, в том числе особое внимание необходимо направить на:
Рис. 2. Предлагаемая схема финансирования в системе МПР.
координацию деятельности всех специально уполномоченных органов управления ресурсных ведомств в регионе и субъектах Федерации;
контроль за целевым использованием средств отделениями Федерального казначейства и областными администрациями в части направления их на охрану и воспроизводство природных ресурсов;
разработку программ комплексного природопользования;
обоснование региональных дифференцированных ставок платы за использование природных ресурсов;
финансовое обеспечение всех ресурсных органов управления в регионе;
создание специальных фондов для восстановления и охраны особо важных природных объектов региона;
в будущем — на сбор платежей за природопользование (вместо органов Федерального казначейства).
В состав СЗДПР должны войти представительства территориальных, специально уполномоченных отраслевых органов природопользования (на первом этапе — геологические службы и службы водного хозяйства), за исключением научно-исследовательских институтов.
Кроме того, в соответствии с целевыми функциями СЗДПР РФ предлагается ввести в его состав Региональный фонд природопользования Северо-Запада и организовать Координационный комитет по научно-техническим вопросам природопользования в регионе. Первый организуется на основе самофинансирования и обеспечивает проведение государственной политики в области рационального и комплексного природопользования в регионе. Второй решает вопросы разработки комплексных программ по реализации средств фонда и привлекает для этого научный потенциал региона.
В целом структура и административные функции СЗДПР должны полностью соответствовать положениям МПР РФ, а сам Департамент должен являться его представительством в регионе. В то же время законы рыночной экономики и необходимость самофинансирования предполагают целый ряд прав и обязанностей Департамента, объем и содержание которых требуют согласования с МПР РФ в рабочем порядке.
Summary
Nevskaya M. A., Trushevsky V. L., Kamburov V. A. The problems of the improvement of resource management system in the North-Western region.
The paper analyzes the established system of resource management in the North-Western region, including the North-Western Department of Resource Management. The authors reach the conclusion that the present-day capabilities of the Departament to manage the local natural resources are limited, mostly due to the outdated faulty system of financing of local administrations. In the paper specific recommendations are given aimed at the improvement of the regional natural resources management system.
Литература
1. Нестеров Л. И., Аскерова Г. Г. Методологические проблемы совершенствования статистики национального богатства // Вопросы статистики. 2001. №10. 2. Львов Д. Экономика России, свободная от стереотипов монитаризма // Вопросы экономики. 2000. №2. 3. Шевчук А. В. О развитии работ по экономической оценке природных ресурсов // Природные ресурсы — национальное богатство России / Под ред. В.Н.Иванова. М., 1999. 4. Зволинский В. П. Рациональное природопользование — путь к спасению России // Там же. 5. Титова Г. Д. Теория ренты на службе национальной безопасности // Там же. 6. Россия проедает собственное будущее (по материалам Вашингтон Он-лайн и Северо-Западной экологической линии) // Невское время. 2000. 30 марта. 7. Черешнев В. России экология по карману // Век. 2001. №38. 8. Промышленность России. Офиц. изд. М., 2000. 9. Регионы России. Офиц. изд. М., 2000. Т. 2. 10. Рыбаков Ф. Ф., Сутырин С. Ф., Бойчук А. В. Северо-Западный Феде-
ральный округ — новое административно-территориальное образование современной России // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 5: Экономика. 2001. Вып. 3 (№21). 11. Разработка концепции экономического механизма регионального природопользования: Аннотир. отчет / Науч. рук. Е.А.Соловьева. СПб., 1999. 12. Путин В. В. Геополитическое положение, природно-сырьевой и производственно-экономический потенциал Санкт-Петербурга и Ленинградской области: Учеб. пособие. СПб., 1996. 13. Состояние окружающей среды Северо-Западного и Северного регионов России. СПб., 1995. 14. Единая политика обращения с отходами в Санкт-Петербурге и Ленинградской области / Ред. С. Г. Инге-Вечтомов, Ю.И.Скорик, Т. М. Флоринская. СПб., 2000. 15. О состоянии окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 1999 г. «Качество природной среды и состояние природных ресурсов»: Гос. докл. СПб., 2000. 16. Вершинин А. П., Невская М. А., Трушевский В. Л. и др. Экономические предпосылки оптимизации природопользования (на примере Северо-Западного региона РФ) // Науч. докл. 3-й Междунар. конференции «Экология и развитие Северо-Запада России», 5-9 июля 1998 г. СПб., 1998. 17. Невская М.А., Трушевский В. Л. Рациональное использование природных ресурсов надо стимулировать // Вода России. 1998. №2. 18. Разработка концепции экономического механизма регионального природопользования: Отчет / Науч. рук. Е.А.Соловьева. СПб., 2000. 19. Невская М.А.. Трушевский В. Л. Методология и концепция управления качеством природной среды // Труды 4-й Всерос. науч.-практ. конференции с международным участием «Новое в экологии и безопасности жизнедеятельности», 16-18 июля 1999 г.: В 3 т. СПб., 1999. Т. 2. 20. Невская М.А., Трушевский В. Л. О методологии экономической оценки природных ресурсов в условиях развития рыночных отношений /'/ Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 7: Геология, география. 2002. Вып. 1 (№7).
Статья поступила в редакцию 5 марта 2002 г.
