CC BY
182
уголовный процесс и криминалистика
удк 347.1 Т.А. Трифонова,
ББк 67.7. Восточно-Сибирский институт МВД России
Иркутск, Российская Федерация
юридические проблемы охранной деятельности
(на примере федеральной службы охраны)
ИНфОРМАЦИЯ Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2017. — № 4.
О СТАТЬЕ ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2017.4.6.
Дата поступления: 10.11.2017.
АННОТАЦИЯ На примере деятельности Федеральной службы охраны (далее —
ФСО) анализируются проблемы совершенствования взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества в обеспечении и защите прав человека в сфере охраны. Одной из главных проблем, проявляющейся на сегодня в той или иной мере при осуществлении фактически всех видов деятельности по охране, является несоответствие элементов правового режима охраны гуманистическим началам и соответствующему им ценностно-правовому ряду правовой системы РФ. Данное обстоятельство приводит к нарушению принципов законности, гарантированности прав и свобод личности, а также обоснованности охраны. Особенности режима осуществляемой ФСО государственной охраны автор усматривает в трех моментах: а) нестандартном правовом регулировании, б) особом правовом статусе данной службы, в) беспрецедентном объеме ее полномочий. Вывод, сделанный на основе анализа правового регулирования и деятельности государственной охраны и других видов охраны, заключается в том, что при создании законов, фиксирующих тот или иной правовой механизм охраны, одной из основных задач законодателя является поиск компромисса между двумя сторонами отношений охраны: с одной стороны — надежностью и эффективностью охраны, обеспечиваемой совокупностью принудительных правовых средств, а с другой — отсутствием нарушния прав и свобод, соблюдением правового статуса правопослушных граждан.
КЛюЧЕВЫЕ СЛОВА Режим охраны; государственная охрана; ограничение прав и сво-
бод граждан и организаций.
БИБЛИОГРАфИЧЕСКОЕ Трифонова Т.А. Юридические проблемы охранной деятельно-ОПИСАНИЕ сти (на примере федеральной службы охраны) // Пролог: жур-
нал о праве / Prologue: Law Journal. — 2017. — № 4.
T.A. Trifonova,
East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs
пролог
proloGUE:
legal problems of security activities (by the example of the federal security service)
PUBLICATION Data Prologue: Law Journal. -2017.-№ 4.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639 / 2313-6715.2017.4.6. Submission date: 10.11.2017.
ABSTRACT
The article examines the problems of improving the interaction of government bodies and civil society institutions in ensuring and protecting human rights in the sphere of security (by the example of the Federal Security Service). One of the main problems is the inconsistency of the elements of the legal regime for protection of humanistic principles and the corresponding legal values of the legal system of the Russian Federation. This circumstance leads to a violation of the principles of legality, the guarantee of the rights and freedoms of the individual, as well as the soundness of security. The author considers the peculiarities of the regime of state security carried out by the FSS to be the following ones: a) non-standard legal regulation, b) the special legal status of this service, c) the unprecedented scope of its powers. On the basis of the analysis of legal regulation and the activities of state security and other types of protection the author concludes that when creating laws that fix one or another legal protection mechanism, one of the main tasks of the legislator is to seek a compromise between the two sides of security relationship: on the one hand there must be reliability and effectiveness of security provided by a legal means combination, and on the other hand there must not be any violation of rights and freedoms, compliance with the legal status of law-abiding citizens.
KEYWORDS
Security regime; state security; restrictions of rights and freedoms of citizens.
BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Trifonova T.A. Legal problems of security activities (by the example of the federal security service) // Prologue: Law Journal. — 2017. — № 4.
Наиболее очевидно проблема несоответствия элементов правового режима охраны гуманистическим началам и соответствующему им ценностно-правовому ряду правовой системы РФ заявляет о себе в деятельности ФСО и в структуре соответствующих этой деятельности, установленных Федеральным законом «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ1 (далее — Закон о госохране) и другими актами законодательства о государственной охране, режимов охраны (а именно — в жестких режимных средствах и правилах). Режим осуществляемой ФСО государственной охраны проявляется, прежде всего, в нестандартном правовом регулировании, особом правовом статусе данной службы, беспрецедентном объеме ее полномочий.
1 СЗ РФ. - 1996. - № 22, ст. 2594.
Нестандартность правового регулирования проявляется в следующем. Согласно ст. 5 Закона о госохране, государственная охрана осуществляется органами государственной охраны, а в ст. 12 указано, что к органам государственной охраны относится федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, а также его подразделения и находящиеся в его ведении образовательные организации. Уже здесь заметен нестандартный подход — образовательные организации (т. е. учреждения) включены в структуру органов государственной охраны, хотя в теории государственного управления принята безусловная дифференциация органов и учреждений по признаку наличия-отсутствия властных полномочий. Другие государственные органы, входящие в систему обеспечения безопасности (МВД, ФСБ, вооруженные силы и т.
пролог
PROLOGUE:
д.) лишь эпизодично участвуют в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в той мере, насколько их непосредственные задачи и обязанности пересекаются с задачами государственной охраны, при координирующей роли ФСО. В соответствии с утвержденным указом Президента РФ Положением, ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны2. Таким образом, Закон о госохране полностью посвящен деятельности ФСО. Вероятно, наличие такого «персонального» закона вполне оправдано с учетом жесткости режима охраны, осуществляемой ФСО, всегда связанной с ограничением прав и свобод граждан и организаций. И с учетом этого же обстоятельства можно было бы ожидать, если не исчерпывающего, то достаточно детального правового регулирования данным законом всех вопросов деятельности ФСО, и прежде всего в части осуществляемых функций и полномочий по их осуществлению. За исключением, разумеется, аспектов этой деятельности, имеющих секретный характер. Однако на деле закон устанавливает лишь наиболее общие принципы и правила. Подробное же регулирование осуществлено на подзаконном уровне — упомянутым Положением. В частности, ФСО наделена 83 полномочиями, которые в значительной степени расширяют скромный (из 6 пунктов) перечень мер по осуществлению государственной охраны, содержащийся в ст. 4 Закона о госохране. Правда, в Законе о госохране имеется развернутый перечень прав органов государственной охраны. Однако он полностью продублирован в Положении в качестве прав ФСО России. Сам факт такого дублирования, подтверждения в подзаконном акте положений закона, показателен и позволяет утверждать о приоритете подзаконного нормативно-правового регулирования в деятельности ФСО. Не говоря уже о массиве секретных и предназначенных для служебного пользования правительственных и ведомственных актов, наличие которых в рассматриваемой сфере вполне понятно.
Особый характер правового статуса ФСО характеризуется следующим обстоятельством. В 2004 г. Президентом РФ были установлены система и структура федеральных органов исполнительной власти, при этом все органы — федеральные ведомства — были разделены на три категории с четко разграниченной компетенцией: федеральное министерство является феде-
2 Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы охраны РФ» от 7 авг. 2004 г. № 1013 // СЗ РФ. - 2004. - № 32, ст. 3314.
ральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности; федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом специально подчеркнуто, что федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, правда, сделана оговорка: кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ3. И в том же году Президент РФ реализовал исключительную норму, содержащуюся в этой нор-мотворческой оговорке, наделив ФСО, по сути, компетенцией и министерства, и федеральной службы, и федерального агентства. Согласно утвержденному указом Президента РФ Положению, ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, связи для нужд органов государственной власти (спецсвязи), а также функции по информационно-технологическому и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов4. Как уже указывалось, процитированным Положением о ФСО службе дано 83 полномочия, в том числе и по управлению государственным имуществом, которые имеют исключительный и абсолютный характер, во многом дублируют и замещают полномочия других федеральных ведомств всех трех видов, что позволяет назвать ФСО своего рода «суперведомством».
3 Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 // СЗ РФ. - 2004. - № 11, ст. 945.
4 Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы охраны РФ» от 7 авг. 2004 г. № 1013 // СЗ РФ. - 2004. - № 32, ст. 3314.
Пролог:
Трифонова Т.А. Юридические проблемы Trifonova T.A. Legal problems of security activities 29
охранной деятельности (на примере федеральной (by the example of the federal security service)
"KULUgUE:
Анализ установленных в ст. 15 Закона о госохране и в соответствующей норме Положения полномочий ФСО показывает, насколько существенно ее сотрудники могут ограничивать конституционные права и свободы граждан просто в рабочем порядке, в волюнтаристском режиме, по собственному усмотрению, не прибегая к дополнительному правовому регулированию (право на личную неприкосновенность, на свободу перемещения, на неприкосновенность жилища, право частной собственности и др.).
В последнее время наблюдается тенденция к расширению полномочий органов государственной охраны, по сути, к их абсолютизации. В частности, существенным образом они были дополнены в декабре 2011 г. с внесением изменений и дополнений в Закон о госохране5. Так, согласно прежней редакции закона, в компетенцию госохраны в подп. 3 ст. 14 входило: «... поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; устранять обстоятельства, препятствующие осуществлению государственной охраны». В новой редакции: «. поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны, принимать меры по устранению обстоятельств, препятствующих осуществлению государственной охраны». Буквальное толкование новой редакции данной нормы закона позволяет сделать вывод, что сотрудники ФСО теперь могут осуществлять свою активную деятельность на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны не только в период их временного пребывания там, но и постоянно. Соответственно, если ранее сотрудники ФСО могли организовывать и проводить на охраняемых объектах, а также в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны оперативно-технический, санитарно-гигиенический, экологический, радиационный и противоэпидемический контроль, то теперь, согласно подп. 7 ст. 14: «... организовывать и осуществлять на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны оперативно-технический, радиотехнический, химический, радиационный, экологический, противоэпидемический,
5 Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ "О государственной охране" и отдельные законодательные акты РФ» от 8 дек. 2011 г. № 424-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 50, ст. 7366.
санитарно-гигиенический контроль, а также контроль за обеспечением пожарной безопасности и государственный ветеринарный надзор». Количество видов контроля и надзора, полномочиями по осуществлению которых наделены сотрудники ФСО, возросло, по сравнению с начальной редакцией закона 1996 г., практически вдвое. По сути, можно констатировать беспрецедентное дублирование государственных функций в одном «гипероргане» с неограниченными полномочиями. При этом, органы государственной охраны являются субъектом оперативно-розыскной деятельности.
Надзор за исполнением органами государственной охраны законов осуществляют прокуроры, однако при этом, согласно п. 3 ст. 32: «Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны в предмет прокурорского надзора не входят».
При наличии более чем широких властных полномочий, ни о каких формах взаимодействия с гражданским обществом, тем более о возможностях общественного контроля, нет и речи. Наоборот, в п. 4 ст. 16 установлены не права, а обязанность общественности перед ФСО: «Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения обязаны оказывать содействие органам государственной охраны при решении возложенных на органы государственной охраны задач».
Как видно из сказанного, реализация специальных режимных полномочий, которыми наделены субъекты отношений охраны, осуществляющие охрану, зачастую связана с возможностью существенных изъятий и ограничений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. И если у других субъектов, осуществляющих охрану, они не настолько гипертрофированы, как у ФСО, все равно в той или иной степени присутствуют. Поэтому, исходя из смысла ст. 2 и ст. 55 Конституции РФ, конструирование механизма правового регулирования охраны, составляющего основу режима охраны, должно быть особо тщательным и взвешенным. Специальные, силовые, принудительные средства, ограничения и запреты здесь не должны быть чрезмерными, они обязаны быть полностью симметричны угрозам. То есть степень и интенсивность ограничений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций должны соответствовать степени, интенсивности и реальности угрозы охраняемым ценностям, а оценка этих ценностей должна быть адекватной, соответствующей той ценност-
ПРОЛОГ:
30 Трифонова Т.А. Юридические проблемы Trifonova T.A. Legal problems of security activities
охранной деятельности (на примере федеральной (by the example of the federal security service)
"KULUgUE:
ной иерархии, которая сложилась на данный момент в обществе (не в государстве, а именно в гражданском обществе).
К сожалению, как в частном случае с государственной охраной, так и вообще в вопросах аксиологических сопоставительных оценок представителями государственного аппарата общественных (общечеловеческих, нравственных, гуманитарных) и государственных (политических) ценностей, в настоящее время в России наблюдается явный перекос в сторону последних. А это ведет к системным изъянам в законодательстве, к отсутствию надежных законодательных гарантий реализации правового статуса личности. Так, С.Я. Нелю-бин совершенно обоснованно утверждает, что «... режимы, спонтанно устанавливаемые органами управления в собственных интересах, как правило, влекут за собой негативные последствия, с точки зрения достижения целей и задач, достижению и решению которых должно служить управление» [1, с. 101].
По сути, в данном случае обнаруживается выход на более масштабную, концептуальную проблему понимания права представителями органов государственной власти и обслуживающими их представителями юридической науки. Правовая сущность в данном случае зачастую подменяется соображениями острой общественной необходимости, во-
просами государственной значимости, экономической и политической целесообразности и подобными внеправовыми факторами, с учетом которых, к сожалению, формируется и законодательство. Как образно прокомментировал сложившуюся ситуацию В.Н. Синюков: «Правовой уклад постепенно замещается продуктами научного творчества - юристов-натуралистов, философов-естествоиспытателей, политиков-экспериментаторов. В этой какофонии позитивных норм, которую мы сейчас наблюдаем, . право совершенно потерялось» [2, с. 250]. В результате нарастает политическое отчуждение в обществе и права человека «. превращаются . в сознании политической элиты и технократов различных рангов, в своеобразный идеологический фетиш, которому все вроде бы отдают дань, но не берут в расчет в качестве серьезного фактора при принятии конкретных решений» [2, с. 285]. А правовой статус личности, по выражению автора, приобретает теневой характер, и основным системообразующим элементом в нем являются не истинные права и свободы, а обличенный в различные юридические формы административный приказ с избытком запретов и дефицитом социально-правовой ответственности. Реальные гарантии правового статуса отсутствуют, права граждан не защищены.
список ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нелюбин С.Я. Режим лицензирования в Российской Федерации: административно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / С. Я. Нелюбин. — М., 2004. — 183 с.
2. Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. — М., 2010. — 672 с.
REFERENCE
1. Nelyubin S.Ya. Licensing regime in the Russian Federation: is administrative-legal aspect: Candidate of juridical science dissertation [Rezhim licenzirovaniya v Rossijskoj Federacii: administrativno-pravovoj aspekt: dissertaciya kandidata yuridicheskih nauk]. Moscow, 2004. 183 p. (In Russ.).
2. Sinyukov V.N. The Russian legal system. Introduction to the General theory [Rossijskaya pravovaya sistema. Vvedenie vobshchuyu teoriyu]. Moscow, 2010. 672 p. (In Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Трифонова Татьяна Алексеевна (Иркутск) — старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Восточно-Сибирского института МВД России (664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 110, e-mail: [email protected]).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Trifonova, Tatyana Alekseevna — Senior Lecturer, Department of Civil Disciplines, East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs (Lermontov st., 110, Irkutsk, 664074, e-mail: [email protected]).
ПРОЛОГ
PROLOGUE:
