CC BY
121Е. В. Колесников, E. V. Kolesnikov,
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права имени профессора И.Е. Фарбера Саратовской государственной юридической академии
Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber of the Saratov State Law Academy k_kmp@ssla.ru
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА
ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ
Аннотация: в статье рассмотрена социально-правовая природа федеральных конституционных законов как самостоятельных законодательных актов, появившихся в российской правовой системе только в 1994 г. Отмечается, что они обладают
высокой юридической силой и призваны развивать основополагающие (фундамен- 5
тальные) нормы и принципы. Обосновывается необходимость совершенствования §
федеральных конституционных законов. I
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционная реформа 2020 г., законо- g
дательство, федеральные и федеральные конституционные законы, верховенство ^ Конституции и законов, парламентская законодательная процедура.
в
Legal nature federal constitutional laws .g.
I
Abstract: in the article considered the socio-legal nature of federal constitutional laws g
as independent legislative acts that appeared in the Russian legal system only in 1994. It is ^
noted that they have high legal force and are designed to develop Fundamental (fundamental) |
norms and principles. The need to improve federal constitutional laws is justified. К
о
Keywords: Constitution of the Russian Federation, constitutional reform of 2020, ^
legislation, federal and federal constitutional laws, supremacy of the Constitution and laws, parliamentary legislative procedure.
Конституция РФ принята всенародным голосованием ^
12 декабря 1993 г. и действует с изменениями, одобренными в ходе |
общероссийского голосования 1 июля 2020 г. [1]. Она образует фунда- о
03
мент отечественной политической, социально-экономической и правовой системы. Это самостоятельный, обособленный, системообра- 61 зующий и кодифицированный акт, находящийся на иерархической ^ вершине всех национальных форм (источников) права, который об- ш ладает верховенством, прямым действием (ч. 1 ст. 15 Конституции 0 РФ), имеет собственный предмет регулирования и является уникаль- |
„I
ным источником конституционного и всех других отраслей россий- |
ского права. Конституционный (учредительный) акт выступает как § незыблемый нормативный фундамент функционирования и развития общественных отношений политического характера, значимых
для граждан и правящих классов. Он определяет тенденции развития общества и государственности на длительную перспективу, исходя из образа желанного политического будущего.
Среди источников конституционного и других отраслей права достойное место принадлежит федеральным и федеральным конституционным законам. Федеральный конституционный закон - это нормативный акт (документ), принятый на основе установленной и усложненной парламентской законодательной процедуры, обладающий высокой юридической силой и регулирующий политически важные, типичные и устойчивые общественные отношения, связанные с содержанием Конституции РФ. Конституционный законодатель выделил и прямо обозначил данные законы, призванные обеспечить полную и развернутую регламентацию соответствующих отношений
ЗС и связей в рамках конституционной модели 1993 г. Принципиально о
§ важно, что по юридической силе эти законы находятся на втором ^ месте - сразу после Конституции РФ. Как самостоятельные акты они ^ появились в 1994 г. и имеют собственную юридическую характери-§ стику [2, с. 79-80; 3, с. 275-290; 4, с. 22-41; 5, с. 126-140]. ® В указанных законах развиваются многие важные конституци-^ онные нормы и принципы. Все они посвящены: а) государственным 5- и правовым институтам; б) политико-правовым режимам; в) развитию ^ федеративных отношений; г) принятию в состав Российской Федерации § иностранного государства (части государственной территории);
д) официальной государственной символике и ее использованию. С5 Теоретически можно установить некоторое сходство конституционных ^ и особых органических законов, действующих в ряде зарубежных государств (Франции, Италии, Испании, Португалии). Однако последних § как самостоятельных и обособленных источников права не было ни ^ в Союзе ССР, ни в РСФСР; отсутствуют они и в современной России. С; Одна из самых значимых проблем законотворчества, имеющих политическое и практическое значение, - определение Федеральным 62 Собранием типа и формы конкретного законодательного акта. Так, в Российской Федерации выборы главы государства, статус и функции прокуратуры регулируются федеральными законами (ч. 4 ст. 81, ч. 1 ® ст. 129 Конституции РФ), а в Республике Казахстан выборы президента - конституционным законом, порядок деятельности и полномочия прокуратуры - обычным республиканским законом (ч. 1 ст. 41, ч. 4 ст. 49 Казахской Конституции) [6, с. 25, 47]. В Азербайджанской Республике процедура опубликования нормативных-правовых актов устанавливается конституционным законом (ч. VIII ст. 149 Конституции
Азербайджана), во многих других странах - обычным парламентским законом [7]. Эта проблема требует обстоятельного научного анализа.
Анализируемые акты характеризуются следующим:
1) развивают конституционные положения;
2) принимаются только в случаях, указанных основными нормами. Их номенклатура (императивный перечень) установлена Конституцией РФ и не может быть расширена;
3) в иерархии источников права занимают второе место после конституционного (учредительного) акта и обладают большей юридической силой, чем обычные законы (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ);
4) подготавливаются в более усложненном и длительном порядке, чем обычные законы. Для их принятия необходима активная позиция обеих палат Федерального Собрания - голосованием «за» 5 3/4 от общего числа сенаторов Российской Федерации и 2/3 общего | числа депутатов Государственной Думы; ¡в
5) эти законы не могут быть отклонены Президентом РФ и воз- | вращены на новое рассмотрение. Глава государства обязан подпи- 5 сать их в течение 14 дней и обнародовать. Однако если он в течение § указанного срока обратился в Конституционный Суд РФ с запросом § о проверке федерального конституционного закона, срок для под- § писания такого закона приостанавливается на время рассмотрения 5 запроса. Если Конституционный Суд подтверждает конституцион- ^ ность федерального конституционного закона, то глава государства ^ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения органом § конституционного правосудия соответствующего решения. В случаях, ц когда этот высокий Суд не подтверждает конституционность закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписа- § ния (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). |
Базовые (учредительные) нормы определенно и четко свидетель- 3 ствуют о необходимости подготовки федеральных конституционных § законов о референдуме (п. «в» ст. 84), об условиях и порядке введения § чрезвычайного положения на территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях (ч. 1, 2 ст. 56, 88), о режиме военного положения 63 (ч. 3 ст. 87), о порядке созыва Конституционного Собрания (ст. 13), ^ о порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее со- ш ставе нового субъекта Федерации (ч. 2 ст. 65), о порядке изменения § статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66), о Государственном флаге, | Государственном гербе, Государственном гимне Российской Федерации | и порядке их официального использования (ч. 1 ст. 70), о месте пребы- § вания отдельных федеральных органов государственной власти в других городах - помимо Москвы (ч. 2 ст. 70), о статусе Уполномоченного
по правам человека (п. «е» ст. 103), о статусе и порядке деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), о судебной системе РФ (ч. 3 ст. 118), о Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 128), о Верховном Суде РФ (ч. 3 ст. 128), об иных федеральных судах (ч. 3 ст. 128), о порядке прекращения полномочий председателей Конституционного Суда, Верховного Суда, их заместителей, судей этих высших судов, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов (п. «л» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Большинство данных законов уже действуют. С 2004 г. начали приниматься федеральные конституционные законы об образовании в составе России нового субъекта. Так, вначале был принят Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения ;0 Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» [8]. Затем подобные законы были подготовлены для объединения ряда сибирских ^ и дальневосточных краев и областей с входящими в них автономными 0; округами.
§ В результате объединения в 2004-2006 гг. двух формально равных § субъектов появился новый член Федерации с более развитой соци-5 ально-экономической базой, что способствует его развитию и росту благосостояния граждан (например, Забайкальский и Камчатский ^ край). Всего было принято 5 подобных «объединительных» законов. § Конституционная реформа 2020 г. подтвердила исчерпывающий, строго определенный перечень федеральных конституционных за-с- конов, которых должно быть около 20.
^ Приняты далеко не все подобные законы. Так, отсутствуют акты о- повышенной юридической силы о порядке изменения статуса россий-^^ ского субъекта, о порядке созыва Конституционного (Учредительного) О Собрания, о статусе некоторых судов. Законом Российской Федерации ¡^ о поправке к Конституции от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 70) С предусматривается принятие подобного закона о месте пребывания отдельных федеральных органов государственной власти в других 64 городах (помимо столицы - Москвы); данный законопроект уже разрабатывается Государственной Думой. СЧ Назначение и функции рассматриваемых законов проявляются ® в том, что в отечественной правовой системе они рассматриваются ^ как самостоятельные нормативные акты, обладающие высокой юридической силой и призванные развивать основополагающие (базовые) нормы и принципы. Федеральное Собрание России не может самостоятельно, по собственной инициативе подготавливать новые конституционные законы, помимо тех, которые прямо поименованы
законодателем. В то же время легитимным является принятие конституционных законов об изменении и дополнении действующих вышеназванных актов. Так, в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (с изм. от 9 ноября 2020 г. № 5-ФКЗ) «О Конституционном Суде Российской Федерации» неоднократно вносились многочисленные изменения, наиболее крупные - в связи с последней конституционной реформой, изменившей и уточнившей ряд его полномочий [9]. Значительная часть из них была обусловлена политической целесообразностью, переосмыслением его роли в системе сдержек и противовесов.
Еще четверть века назад формально-юридически было оформлено появление законов о поправках к Конституции (поправки к гл. 3-8). Его форма, не закрепленная в основных нормах, установлена 5 в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. | № 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ [10]. Этот закон «5 носит временный характер и прекращает действие после его инкор- | порации в конституционный текст. Следует отметить, что данный акт 5 официально именуется так, как его обозначил федеральный орган кон- § ституционного правосудия - закон Российской Федерации о поправке § к Конституции РФ, а не федеральный закон, как это иногда встречается § в литературе [11, с. 32]. Он принимается в порядке, предусмотренном 5 для подготовки федерального конституционного закона, однако всту- ^ пает в силу после одобрения органами представительной (законода- ^ тельной) власти не менее чем 2/3 российских субъектов. Например, § новое и более точное наименование главы 7 «Судебная власть и проку- ц ратура» было установлено Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ [12]. В Конституции § РСФСР 1978 г. раздел IX назывался «Правосудие, арбитраж и про- | курорский надзор» [13, с. 57-60], что полностью соответствовало 3 политико-правовым реалиям позднесоветского времени. Юридическая § сила Закона о конституционной поправке близка к федеральному §
03
конституционному закону, но таковым не является.
В соответствии с новыми конституционными нормами под- 65
готовлен Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. ^
№ 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [14], заменивший ш
аналогичный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. В нем отражены §
изменения в порядке формирования и некоторые современные полно- 55
I
мочия данного органа исполнительной власти в свете конституцион- | ной реформы. Среди базовых начал его деятельности на первое место § поставлен политически значимый принцип приоритета Конституции России, федеральных конституционных и федеральных органов (ст. 3),
что укрепляет его нормативную основу и способствует утверждению правового порядка.
Отметим, что первоначально действовал Федеральный конституционный закон о референдуме от 10 ноября 1995 г., а затем, 28 июня 2004 г., был принят новый аналогичный закон о важнейшей непосредственной форме демократии [15], усложнивший назначение и проведение всероссийского референдума.
9 ноября 2009 г. форсированно и без широкого обсуждения издан Федеральный конституционный закон о Дисциплинарном судебном присутствии - специальном суде для судей за совершение серьезных дисциплинарных проступков [16]. Он действовал с 12 марта 2010 г. по 6 августа 2014 г. Дисциплинарное судебное присутствие не показало должной эффективности и было упразднено. Ныне вопросы осуществления правосудия, отнесенные ранее к Дисциплинарному судебному присутствию, входят в юрисдикцию самого Верховного ^ Суда РФ в лице одной из коллегий.
0; В действующие федеральные конституционные законы не-§ оправданно часто вносятся поправки и дополнения. Типичный § пример - Федеральный конституционный закон от 12 марта 2014 г. ^ № 5-ФКЗ [17]. Он внес изменения в 9 федеральных конституци-^ онных законов и принял решение об утрате юридической силы 55 Федерального конституционного закона от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ § «О Дисциплинарном судебном присутствии». Многочисленные поправки также вносились в другие подобные акты, что подрывает с- их стабильность и приводит к законодательной «инфляции». ^ В настоящее время необходимо повышать роль и авторитет данных ц- законов, в которых конкретизируются базовые (конституционные) § положения; они наполняются новым и вполне определенным содер-О жанием. Отметим, что в системе законодательства приоритет, высшая ^ юридическая сила остается за Конституцией РФ. С
Список литературы:
66 1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. с изменениями, внесенными Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта I" 2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2020. - № 11, О ст. 1426; № 27, ст. 4196.
2. Авакьян, С.А. Конституционное право России: учебный курс : учеб. пособие: в 2-х т. / С.А. Авакьян. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - Т. 1. - 864 с.
3. Берлявский, Л. Г. Классификация источников конституционного права: вопросы теории и практики / Л.Г. Берлявский, С.Н. Данихно; под ред. Е.В. Колесникова. - М.: Юрлитинформ, 2019. - 460 с.
4. Колесников, Е.В. Источники российского конституционного права / Е.В. Колесников. - Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 1998. - 196 с.
5. Овсепян, Ж.И. Источники (формы) российского права в период международной глобализации (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование) / Ж.И. Овсепян. - М.: Проспект, 2016. - 464 с.
6. Конституция Республики Казахстан. - Астана: Елорда, 2018. - 48 с.
7. Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. // Собр. законодательства Азербайджанской Республики от 31 июля. - 1997. - № 1.
8. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2004. - № 13, ст. 1110; 2006. № 16, ст. 1644.
9. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный 5 Конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодатель- 1! ства Рос. Федерации. - 1994. - № 13, ст. 1447; 2020. - № 46, ст. 7196. §
10. О толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации: о Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П // § Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 45, ст. 4408. 5
11. Щеголев, И. Б. Конституционные законы в системе законодательства § и системе источников конституционного права / И.Б. Щеголев. - Краснодар: § Изд-во Кубанского ун-та, 2007. - 64 с. §
12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 5 фев- § раля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. § - 2014. - № 9, ст. 851. §
13. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной § Социалистической Республики. - М.: Сов. Россия, 1978. - 64 с. «
14. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос.
§
Федерации. - 2020. - № 45, ст. 7061. §
15. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституци- ^ онный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (с посл. изм. и доп.) // Собр. зако- § нодательства Рос. Федерации. - 2004. - №2 27, ст. 2710; 2017.- №2 25, ст. 3589. §
16. О Дисциплинарном судебном присутствии: Федеральный конститу- § ционный закон от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2009. - № 45, ст. 5261. Прекратил действие в связи с принятием 67 Федерального конституционного закона от 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ.
17. О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» и признании утратившим силу Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии»: Федеральный конституционный закон от 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ (с посл. изм.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. -№ 11, ст. 1088; 2020. - № 45, ст. 7061.
ш ш
!
§
§
