CC BY
140
Юридическая конструкция кадастрового учета и организация кадастровой деятельности
ВАЩЕНКО Юрий Сергеевич,
заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волжского университета им. В. Н. Татищева, кандидат юридических наук, доцент
Следует согласиться с положением о том, что государственный кадастр учета, описи объектов движимого и недвижимого имущества имеет правоустанавливающее значение как для гражданского оборота, так и для его участников. Существовавшие (и имеющиеся) кадастры и реестры породили множество смысловых значений терминов, входящих в их общее правовое поле, что существенно ограничивало и тормозило развитие оборота имущества. Это, в свою очередь, вызвало затруднения не только в частноправовой сфере, но и в сфере публичных правоотношений, что дало импульс началу работ по созданию на территории Российской Федерации единой системы государственного учета и организации кадастровой деятельности. В ходе законотворчества, в процессе реформирования устаревших норм и правил возникает множество проблем. В этом плане интерес представляет природоресурсный блок законов, содержащих термины, которые дают повод для неоднозначной их оценки и восприятия.
В статье 70 «Государственный кадастровый учет земельных участков» ЗК РФ речь идет о систематизированном своде документированной информации о земельных участках, а ст. 91 «Государственный лесной реестр» ЛК РФ фактически имеет тот же смысл, что и ст. 70 ЗК РФ, только вместо земельных участков объектом выступает лес. В статье 92 «Государственный кадастровый учет лесных участков» ЛК РФ (такой
учет осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости») речь идет о земле как о природном ресурсе. Что касается лесных участков как недвижимого имущества, то согласно ст. 8 ЛК РФ формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии со ст. 15—19 ЗК РФ. По сути, это земли лесного фонда, где расположены эти леса. При этом законодатель не уточняет, что может относиться к данной категории.
В статье 31 «Государственный водный реестр» ВдК РФ говорится о систематизированном своде документированных сведений о водных объектах. В свою очередь, в ст. 2 Федерального закона от 3 августа 1995 г. № 123-Ф3 «О племенном животноводстве» под сводом данных о племенных стадах понимается «Государственный племенной регистр». Непонятно, из каких критериев исходит в своем выборе законодатель, но в различных нормативных актах можно встретить такие варианты наименований свода данных (сведений), как реестр изобретений, регистр гидротехнических сооружений, регистр жилых домов, строящихся в субъектах Федерации, реестр кадастровых инженеров, реестр оценщиков, реестр целителей и др.
Стремясь конкретизировать юридическое понятие, законодатель вводит в нормативный акты новые термины, которые должны расширить диспозицию правовой нормы, сделать ее более понятной и доступной. Так, в упомянутом Федеральном законе «О племенном животноводстве» имеется гл. V «Признание племенной продукции (материала) и ее бонитировка». Однако термины «материал»
и «бонитировка» — это скорее технические названия, поэтому в языке закона следует избегать их немотивированного употребления,так как смысл подобных терминов понятен весьма ограниченному кругу лиц. Хотя в ст. 2 данного Закона содержится глоссарий применяемых ключевых понятий, но они поясняют общий, а не конкретный смысл терминов, в котором последние используются в данном нормативном акте.
Статья 13 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» имеет название «Государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ». Здесь речь идет о полученных данных регистрации, которые затем будут включены в соответствующий перечень. Возникает вопрос: почему тогда не примерный реестр или кадастр потенциально опасных веществ, а просто их регистрация?
Статья 17 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» имеет наименование «Экономическая паспортизация хозяйственных объектов на Байкальской природной территории». Термин «паспортизация» встречаем и в заголовке ст. 20 «Паспортизация мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений» Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель». В данном случае паспорту отводится роль регистрационного свидетельства.
В Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» п. 1 ст. 20 «Государственный кадастр отходов» включает еще и «классификационный каталог отходов». Статья 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» названа как «Российский регистр гидротехнических сооружений», который вносится в «Российский реестр гидротехнических сооружений». В этом же Законе содержится ст. 10 «Декларация безо-
пасности гидротехнического сооружения». Под декларацией понимается основной документ, содержащий сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Слово «декларация» имеет разные значения, но ни одно из них не соответствует тому смыслу, который вкладывает законодатель в это слово1.
Нередко законодатель сам потворствует отходу от единообразия использования понятий. Так, в п. 4 ст. 248 АПК РФ говорится о спорах о признании недействительными записей в государственном реестре (регистре, кадастре), где «регистр и кадастр» выступают в качестве уточняющих синонимов, что зачастую и приводит к многозначности выражений самой нормы. Подтверждением сказанному могут служить следующие правовые дефиниции. В статье 28 «Государственный учет и государственная регистрация» Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-Е «О недрах» речь идет о государственном учете и включении в государственный реестр работ по изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых. На основании данного реестра проводится государственная экспертиза запасов полезных ископаемых и согласно ст. 30 названного Закона создается государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, включающий сведения по каждому месторождению, а затем с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых, который согласно ст. 31 Закона должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям. Понять логику законодателя можно: на основе проведенных работ по изучению недр и полученной в ре-
1 См.: Универсальный словарь иностран-
ных слов русского языка / под ред. Т. Вол-
ковой. М., 2001. С. 138.
зультате их геологической информации составляется государственный кадастр месторождений, а по мере их разработки и добычи, а также в связи с необходимостью учета происходит списание с государственного баланса. Исходя из сказанного следует признать, что существующих языковых средств с точки зрения их рационального и общепринятого использования для точного выражения правовых взаимоотношений в обществе явно недостаточно. Отсюда проблема тождества слова и мысли, несогласованность между отправителем текста — законодателем и его адресатом — гражданином, связанными регулируемом пра-воотношением2. Следует согласиться с точкой зрения Ю. К. Толстого, что Концепция развития гражданского законодательства «предполагает широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов»3. Введение в часть первую ГК РФ таких терминов (пусть и пришедших из римского права), как «узуфрукт», «супер-фиция», «эмфитевзис», едва ли оправдано, поскольку они еще долгое время будут восприниматься нами как иноязычные.
Обратимся теперь к тем базовым понятиям, которые составляют юридическую конструкцию кадастрового учета. Для начала рассмотрим основополагающий термин «кадастр» (от фр. cadastre — лист, реестр), который используется почти во всех зарубежных нормативных актах, за исключением законодательства Скандинавских стран, где вместо него в качестве синонима используется термин «реестр». Они
2 См.: Ващенко Ю. С. О коммуникативной точности законодательного текста в правотворчестве // Российская юстиция. 2006. № 4. С. 60.
3 Толстой Ю. К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 32.
настолько близки по значению, что их правильное употребление в тексте закона «требует точного знания различающих их семантических оттенков и стилистических свойств»4. В словаре иностранных слов слово «реестр» означает «опись, письменный перечень» (от лат. registrum — внесенное, записанное)5. Этимологию слова «кадастр» языковеды объясняют по-разному. Так, французский лингвист Блондхейм считал, что этот термин происходит от греческого слова «катастикон» или «ка-тастрихон», что буквально означает «тетрадь для записей, записная книжка». Лингвист Добнер связывал это понятие со средневековым латинским словом «капитаструм» или «каптаструм», что является слиянием двух слов «капитум» и «реги-струм» и в переводе означает «реестр единиц оценки территорий», т. е. в современном прочтении — это реестр налоговых территориальных единиц6.
Понятие «кадастр» получило закрепление в русском языке ранее. В 1881 г. В. Даль писал, что кадастр — это «оценка сельских имений по их различию». Отсюда появление таких слов, как «кадастровый» (расценочный), «кадастровать» (расце-нять), «кадастрованье» или «кадаст-ровка» (проведение необходимых записей), «кадастровщик» (расценщик имущества)7. В принципе в описании слов уже были заложены направления сферы кадастровой деятельности, потому что любое государство ведет кадастр земли как средства производства для налогообложения. Еще при феодализме в России
4 Ахманова О. С. Словарь лингвистических терминов. М., 1966. С. 407.
5 См.: Универсальный словарь иностранных слов русского языка. С. 490.
6 См.: Баденко В. Л., Гарманов В. В., Осипов Г. К. Государственный земельный кадастр / под ред. Н. В. Арефьева. СПб., 2003. С. 14.
чДаль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1981. Т. 2. С. 71.
в системе земельного кадастра возникает земельная регистрация, легитимирующая право частной собственности на землю8.
История становления государственного кадастрового учета недвижимости завершилась в нашей стране сравнительно недавно — с принятием сначала Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», который позднее утратил силу (далее — Закон о земельном кадастре), затем — Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре недвижимости). Если первый Закон регулировал правовые отношения, возникающие при создании и ведении Государственного земельного кадастра, то второй был направлен на решение вопросов регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимости.
С принятием новой нормативной базы произошли значительные изменения не только в сфере ведения кадастра, в частности земельных отношений, но и недвижимости в целом. Так, Закон о кадастре недвижимости, вступивший в силу с 1 марта 2008 г., установил новую систему терминов и понятий. В принятом акте появились понятия «кадастровый паспорт земельного участка» вместо «кадастровой карты земельного участка», «государственный земельный кадастр» вместо «государственный кадастр недвижимости», «проект границ» вместо «схемы расположения земельного участка» и «кадастровая карта территории», «проведение работ по формированию земельного участка» вместо «выполнение кадастровых работ», исключено понятие «технический
8 См.: Варламов А. А, Гальченко С. А. Земельный кадастр: в 6 т. Т. 3: Государственная регистрация и учет земли. М., 2007. С. 26.
учет (инвентаризация)»; внесены изменения в правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним ЕГРП. Данные изменения нашли отражение и в Федеральном законе от 21 июля 1977 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В частности, уточнен порядок внесения изменений в сведения о зарегистрированном объекте недвижимости, включая земельный участок, о его площади, дополнительные данные по которому могут быть внесены в ЕГРП без повторной регистрации на основе заявления правообладателя объекта недвижимости. По сути, Законом о кадастре недвижимости категория земельного кадастра расширена до категории кадастра недвижимого имущества, что, несомненно, отразилось на юридической конструкции данного нормативного акта.
Заслуживают внимания и новеллы, которые нашли правовое закрепление в Законе о кадастре недвижимости. Так, работы по описанию недвижимости и подготовке документов возложены на кадастровых инженеров. До вступления Закона в силу технический учет и техническую инвентаризацию осуществляли органы БТИ, теперь же эти функции возложены на Росреестр. Из сферы действия Закона исключены такие объекты, как леса, многолетние насаждения и водные объекты, участки недр, морские и воздушные суда, суда внутреннего плавания и космические объекты, предприятия как имущественные комплексы. Законом значительно упрощен порядок оформления объектов капитального строительства, постановки их на кадастровый учет при условии, что было получено разрешение на ввод их в эксплуатацию.
Однако не все аспекты кадастровой деятельности урегулированы Законом. К примеру, Закон недостаточно подробно регулирует процедуры приема документов и осуще-
ствления кадастрового учета. Для восполнения имеющихся пробелов в Законе были разработаны и приняты подзаконные акты. Один из них — приказ Минэкономразвития России от 13 июля 2006 г. № 186 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра».
Изменения, внесенные в законодательство о кадастровой деятельности, обусловили необходимость модернизации системы органов управления. Так, с 1 марта 2009 г. вступил в силу Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации кадастра и картографии», согласно которому Федеральная регистрационная служба переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). На Росреестр возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Одновременно с этим упразднено Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. При этом Росреестр находится в ведении Минэкономразвития России.
Остановимся на вопросах правоприменения Закона о кадастре недвижимости, положения которого направлены на достижение результатов кадастровой деятельности. Согласно ст. 37 кадастровые инженеры в результате выполнения кадастровых работ подготавливают следующие документы: межевой план — документ, предоставляемый в орган кадастрового учета (ОКУ) для постановки на учет земельного участка, для учета изменения границ земельного участка; технический план — документ, предоставляемый в ОКУ для постановки на учет, для учета
изменения здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства; акт обследования — документ, составляемый кадастровым инженером в результате осмотра местонахождения здания, сооружения, помещения, объекта незавершенного строительства, которым подтверждается прекращение существования объекта недвижимости.
Помимо документального оформления недвижимости интерес представляют особенности осуществления кадастрового учета отдельных объектов недвижимого имущества. В частности, устанавливается упрощенный порядок снятия с учета помещения, находящегося в здании, право собственности на которое зарегистрировано собственником. Он подает заявление о снятии с учета и прилагает к нему необходимые документы, и одновременно со зданием с учета снимаются и все находящиеся в нем помещения. Необходимо также представить акт обследования, подтверждающий прекращение существования здания в целом. Снятие с учета комнат в квартире возможно после регистрации права собственности на квартиру в целом. Основанием для снятия с учета будет документ, который поступит в орган кадастрового учета от регистрирующего органа9.
Упрощен порядок постановки на учет объекта недвижимости для строительства, когда не требуется выдача самого разрешения на строительство. Для этого в ОКУ представляется копия декларации об объекте недвижимости, и после постановки его на учет в регистрирующий орган направляется готовый кадастровый паспорт. Также в п. 1 ст. 24 Закона о кадастре недвижимости устанавливаются правила о разделе объекта недвижимо-
9 См.: Зверева Е. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственном кадастре недвижимости». М., 2008. С. 263.
сти. Для того чтобы разделить объект недвижимости либо объединить объекты или выделить доли в натуре из общей долевой собственности (например, в случае раздела имущества ранее существовавших колхозов) с одновременной постановкой их на учет, достаточно представить одно заявление о кадастровом учете и одно описание земельных участков, содержащее сведения обо всех выделяемых (объединяемых) земельных участках.
Поставленный на учет объект недвижимости будет иметь статус «временного». Если в течение года (а для земельных участков в течение двух лет) со дня внесения в государственный кадастр недвижимости в отношении объекта недвижимости не будут зарегистрированы права на него, то сведения о нем будут аннулированы и исключены из указанного кадастра»10.
За рамками правового регулирования остались вопросы, касающиеся межевого плана на земельные участки, образуемые в результате раздела (объединения, преобразования) на кадастровом плане территории. Достаточно ли для постановки на кадастровый учет одного межевого плана с целью раздела на основании кадастровой выписки на разделяемый участок или их надо предоставлять на каждый участок в отдельности? Неясность возникала и при прочтении ст. 19 Закона о кадастре недвижимости, которая предусматривала уплату госпошлины за постановку на кадастровый учет. Дело в том, что в НК РФ такая ситуация не была предусмотрена. Это порождало правовую неопределенность в ситуации, когда кадастровый учет проходил без уплаты госпошлины. Следовательно, надо было либо внести соответствующие изменения в НК РФ, либо исключить данную статью из рассматриваемого Закона. В ре-
10 Зверева Е. А. Указ. соч. С. 265.
зультате с 1 марта 2010 г. ст. 19 утратила силу.
Пунктом 2 ст. 20 названного Закона устанавливается, что с заявлением о постановке на учет объектов недвижимости вправе обратиться помимо собственников любые заинтересованные лица. Но законодатель не определяет, кто к таковым относится, поэтому на практике осуществляется прием любых лиц. Определение критерия заинтересованности остается за рамками процедуры приема заявлений, что может привести к нарушению субъективного права добросовестного приобретателя. Следовательно, данный пробел также необходимо устранить.
Одним из ключевых моментов Закона о кадастре недвижимости стало упразднение таких функций государственных органов в сфере кадастровой деятельности, как согласование и утверждение материалов межевания, карт (планов) объектов землеустройства, контроль за их проведением, согласование и проведение экспертизы землеустроительной документации. Согласно этому Закону вся ответственность теперь лежит на кадастровом инженере, а государство лишь отслеживает правильность описания объектов недвижимости для целей кадастрового учета с соблюдением самой процедуры согласования местоположения границ земельных участков. В статьях 26 и 27 названного Закона устанавливаются основания для приостановок и отказов в проведении кадастрового учета. Подобные статьи были и в ранее действовавшем Законе о земельном кадастре. Однако существенным различием этих двух нормативных правовых актов является то, что согласно Закону о земельном кадастре срок осуществления кадастрового учета после приостановления возобновлялся (после отказа заявление подавалось заново — и срок процедуры был равен одному месяцу), а п. 9 ст. 26 Закона о кадастре недвижимости устанав-
ливает, что после снятия приостановления срок принятия решения начинает течь заново. Согласно информационным письмам ФГУ «Земельная кадастровая палата» при снятии приостановлений заявители могут не предоставлять новый пакет документов, а подавать лишь те из них, которые явились основанием для принятия решения о приостановлении. Если приостановление в предусмотренный срок не снимается, то готовится решение об отказе в проведении кадастрового учета. При подаче повторного заявления заявитель вправе предоставить только те документы, которые стали причиной принятия решения об отказе, сославшись в заявлении на номер ранее поданной заявки. Однако непонятно, для чего законодатель предусмотрел возможность принятия решения и о приостановлении, и об отказе, так как ни по срокам, ни по составу предоставляемых документов разницы между этими процедурами нет. Целесообразнее было бы сократить срок рассмотрения документов после снятия приостановлений, либо объединить приостановления и отказы в один подын-ститут, что упростило бы понимание законодательства и не перегружало бы закон лишними статьями.
Рациональным, на наш взгляд, решением представляется деление Закона о кадастре недвижимости на два регламента: 1) технический — в части структуры кадастра и технических требований к его результатам; 2) административный — в части процедур ведения кадастра органом кадастрового учета. Необходимо также установить в данном Законе порядок обязательного контроля качества за результатами кадастровых работ со стороны органа кадастрового учета, включая меры ответственности в отношении кадастровых инженеров
за результаты их работы и качества подготовленных ими документов.
Изменения, внесенные Законом о кадастре недвижимости в системе учета и организации кадастровой деятельности, а именно переход государства к единому учету земельных участков и объектов капитального строительства, — это важный шаг к реализации принципа единства судьбы земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, продекларированного в ЗК РФ.
В завершение отметим, что термины, включающие понятия, которые создают конструкцию нормативного акта и лежат в основе интерпретации законодательного текста, должны способствовать прояснению его смысла, упорядочивать возникшие правоотношения, являться правовым посылом для законодательного регулирования кадастрового учета и организации его деятельности.
Библиографический список
Ахманова О. С. Словарь лингвистических терминов. М., 1966.
Баденко В. Л., Гарманов В. В., Осипов Г. К. Государственный земельный кадастр / под ред. Н. В. Арефьева. СПб., 2003.
Варламов А. А., Гальченко С. А. Земельный кадастр: в 6 т. Т. 3: Государственная регистрация и учет земли. М., 2007.
Ващенко Ю. С. О коммуникативной точности законодательного текста в правотворчестве // Российская юстиция. 2006. № 4.
Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1981. Т. 2.
Зверева Е. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственном кадастре недвижимости». М., 2008.
Толстой Ю. К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1.
Универсальный словарь иностранных слов русского языка / под ред. Т. Волковой. М., 2001.
