CC BY
57
УДК 342 ББК 67.301
юридическая характеристика отдельных составов правонарушений в сфере игорной деятельности
сергей николаевич бочаров,
начальник кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, профессор;
дмитрий юрьевич гапеенко,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета
МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке нииОн
Аннотация. Представлена авторская позиция относительно юридической характеристики составов правонарушений, предусмотренных в ст. 14.1.1 КоАП РФ «Незаконные организация и проведение азартных игр», по которым в теории административного права и современной юрисдикционной практике нет единого мнения.
Ключевые слова: азартные игры, букмекерские конторы, тотализатор, административная ответственность.
Annotation. The article presents the author's position on the legal characteristics of offenses referred to in article 14.1.1 of the Administrative Code "illegal organization and conduct of gambling", which in theory of administrative law and modern jurisdictional practice there is no consensus.
Keywords: gambling, bookmakers, betting, administrative responsibility.
Федеральным законом от 20 июля 2011 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) введена статья 14.1.1: «Незаконные организация и проведение азартных игр»1.
Данное решение законодателя является логическим продолжением комплекса системных мероприятий, направленных на регулирование общественных отношений и противодействие общественно-опасным деяниям в сфере игорной деятельности.
В рамках указанной статьи КоАП РФ предпринята попытка охватить весь перечень противоправных проявлений в «игорной» сфере, получивших достаточное распространение в обществе и требующих соответствующего государственного реагирования.
Разноплановость таких проявлений обусловила структурное построение статьи 14.1.1 КоАП РФ, состоящей из трех частей. Основанием подобной дифференциации на наш взгляд выступают объективные признаки состава административного правонарушения, а именно, степень общественной опасности, место совершения (в игорной зоне, вне игорной зоны, в букмекерских конторах и тотализаторах) и способ его совершения.
Определенную сложность в применении правовых норм, расположенных в рассматриваемой статье, составляет то, что по характеру содержащихся в них диспозиций они являются бланкетными и, в данной связи, полагаем, что некоторые категории, использованные при конструировании таких норм права, требуют дополнительного уяснения посредством анализа положений законодательства, регулирующего «игорную» сферу.
В частности, правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации2, предусматривают, что организация и проведение азартных игр разрешаются в специально выделенных для этих целей игорных зонах.
При этом закон разъясняет, что под игорной зоной понимается часть территории России, предназначенная для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, границы которой обозначены в п. 7 ст. 4 указанного Федерального закона. Игорные зоны создаются в порядке, определенном ст. 9 ФЗ-№ 244 и специальным Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18.06.2007 г. № 376 (в ред. от 16.10.2012 г.)3. Полагаем, что соблюдение этого порядка надлежит расценивать как отдельные формы организации азартных
игр, что обязывает правоохранительные органы четко ориентироваться в данных вопросах.
Законодателем определено понятие азартной игры4, как основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками такого соглашения между собой либо с организатором азартной игры по правилам, установленным организатором азартной игры. Можно сказать, что данное определение содержит существенные признаки такой игры: договор, случайность, выигрыш (имущественный характер), правила игры и другие. Отсутствие хотя бы одного из этих признаков свидетельствует о наличии иного явления действительности, к которому рассматриваемое нами в данном случае законодательство относится индифферентно.
Деятельность по организации и проведению азартных игр представляет собой объединенную общей целью совокупность мероприятий, направленных на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) организацию заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры (п. 6 ст. 4 ФЗ № 244). Данное законодательное определение по нашему мнению, не полностью отражает сущность и содержание рассматриваемых понятий, имеющих существенное значение для правоохранительной практики.
Следует поддержать позицию Т.Д. Устиновой, которая под организацией азартных игр понимает действия, направленные на оборудование помещений необходимым инвентарем для проведения игорной деятельности, создание штата сотрудников, привлечение лиц, желающих принять участие в азартной игре, а также иные действия, обеспечивающие возможность функционирования игорного заведения5. По нашему мнению, к действиям по организации азартных игр следует также отнести: приобретение игрового оборудования, его установку, наладку и ремонт.
В свою очередь, проведение азартных игр — это осуществление действий по заключению и исполнению условий основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр по установленным правилам. Под такими действиями понимается получение денежных средств за участие в игре; предоставление в пользование участникам игрового оборудования; выплата денежных средств (в случае выигрыша) и т.д.
Родовым объектом рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения, в сфере предпринимательской деятельности. Непосредственный объект посягательств, упомянутых в данной статье — это общественные отношения, связанные с организацией и проведением азартных игр. Вместе с тем, наряду с указанным основным объектом, следует иметь в виду возможность наличия у оцениваемых деяний и факультативных (дополнительных) объектов, таких как
общественный порядок, собственность и другие, чтобы обеспечить полноту правового преследования нарушителей и восстановление нарушенных правоотношений.
Организация и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи, образует объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.14.1.1 КоАП РФ.
Объективную сторону правонарушения может составлять как каждое из перечисленных в диспозиции статьи действий в отдельности, так и одновременное либо последовательное их осуществление.
В целях безошибочной квалификации по объективной стороне состава рассматриваемого административного правонарушения, необходимо определить все его объективные признаки, закрепленные в диспозиции данной нормы.
Так, понятие «игровое оборудование» закреплено в ФЗ № 244. Это устройства или приспособления, используемые для проведения азартных игр. Однако следует иметь в виду, что к игровому оборудованию законодатель относит только игровой стол и игровой автомат, которые в соответствии с п.1 ст. 366 Налогового кодекса РФ являются объектами налогообложения6. Полагаем, что такой узкий подход к толкованию рассматриваемой категории недопустим.
Судебная практика свидетельствует, что по некоторым делам мировые судьи допускают своеобразное толкование понятия игрового оборудования. Так, мировой судья судебного участка № 9 Калининского района г. Челябинска Кравец А.В. в резолютивной части постановления по делу указала, что вещественные доказательства в виде терминала, 14 системных блоков, денежных средств по вступлении в законную силу судебного решения необходимо вернуть законному владельцу в течении трех лет, а при его не установлении — передать в собственность государству. Таким образом, конфискация в отношении системных блоков не была применена, так как судья не рассматривал их в качестве игрового оборудования. Похожие аргументы использовала мировой судья судебного участка № 6 г. Златоуста Челябинской области Кумина Ю.С., возвратив владельцу ИП Папину О.В. мониторы, системные блоки, видеорегистратор, изъятые при производстве по делу, посчитав, что данное оборудование допустимо в гражданском обороте без ограничений.
На наш взгляд, системные блоки, нетбуки, ноутбуки, мониторы полностью подпадают под понятие игрового оборудования. Такое же мнение высказал административный состав гражданской коллегии Челябинского областного суда, заявив, что под игровым оборудованием следует понимать любые устройства
или приспособления, используемые для проведения азартных игр, в том числе и упомянутые выше.
Следующим обязательным признаком рассматриваемых правонарушений являются средства их совершения в виде информационно-телекоммуникационных сетей, средств связи и подвижной связи, относительно которых надо представлять, что на территории России использование информационно-телекоммуникационных сетей должно осуществляться с соблюдением требований Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»7 и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области связи.
Что же касается непосредственно информационно-телекоммуникационной сети, то следует заметить, что это технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники (п.4 ст. 2 ФЗ-№ 244). Однако окончательной ясности в том, какие конкретно источники можно отнести к информационно-телекоммуникационным сетям, до настоящего времени нет. Министерство Финансов Российской Федерации в письме от 19 ноября 2012 г. № 03-03-06/1/591, разъяснило содержание понятия «информационно-телекоммуникационная сеть», сославшись на Федеральный закон от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) «О рекламе»8, где понятие «информационно-телекоммуникационной сети» ассоциируется с сетью интернет.
Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи», в ст.2 раскрывает понятие «средств связи» как технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи или обеспечении функционирования сетей связи, включая технические системы и устройства с измерительными функциями9. Таким образом, при организации и (или) проведении азартных игр, средствами связи могут выступать: мобильный и стационарный телефон, пейджинговая связь, модем, компьютерная телефония, сеть Wi-Fi, спутниковая связь и др.
О понятии подвижной связи упоминается в Постановлении Правительства РФ от 25.05.2005 г. № 328 «Об утверждении Правил оказания услуг подвижной связи»10.
Организация и (или) проведение азартных игр без полученного в установленном порядке разрешения на их осуществление в игорной зоне, а равно осуществление такой деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии образуют объективную сторону правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. 2 ст. 14.1.1 КоАП РФ.
Государственное регулирование рассматриваемой деятельности осуществляется, в том числе, путем выдачи разрешений на ее осуществление в игорных зонах, а также посредством выдачи лицензий на осуществление такой деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах, которые представляют собой две самостоятельные формы реализации разрешительного метода в административном праве.
Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет именно организатору право на ее осуществление при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании конкретной игорной зоны11, которое выдается юридическому лицу, если оно соответствует требованиям ст. 6 ФЗ № 244.
Орган управления игорной зоной субъекта России в своем решении о ее создании, указывает перечень требований и ограничений, необходимых для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр. При этом разрешения на осуществление игорной деятельности такой орган выдает без ограничения срока действия, которые действуют до момента ликвидации соответствующей игорной зоны либо отказа от такой деятельности. В разрешении указывается дата, с которой организатор азартных игр имеет право приступить к их организации и проведению, наименование игорной зоны, в которой такая деятельность может осуществляться, а также другие требования и ограничения.
Лицензия на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах — документ, предоставляющий организатору азартных игр право осуществлять такую деятельность в букмекерских конторах и (или) тотализаторах вне игорных зон, с обязательным указанием вида оказываемых услуг (заключение с участниками азартных игр основанных на риске соглашений о выигрыше и (или) организация заключения основанных на риске соглашений о выигрыше между двумя или несколькими участниками азартной игры), места нахождения процессингового центра букмекерской конторы или тотализатора, количества и места нахождения филиалов, пунктов приема ставок букмекерских контор или тотализаторов (ч. 9 ст. 4-ФЗ № 244)12.
Статьями 6, 6.1 и 15 ФЗ № 244, а также пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.12.2011 г. № 1130, установлены требования к соискателю лицензии (лицензи-ату)13. Лицензирующим органом при этом выступает Федеральная налоговая служба.
На основании изложенного можно сделать вывод, что основными отличиями рассмотренных разрешений и лицензий являются: 1) территориальные и временные
пределы их деятельности; 2) органы, их выдающие; 3) юридические акты, устанавливающие требования и ограничения в деятельности их правообладателей.
Нарушение условий, предусмотренных разрешением на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, а равно условий, предусмотренных лицензией на осуществление такой деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах образуют объективную сторону правонарушения по ч. 3 ст. 14.1.1 КоАП РФ.
Субъектами указанных правонарушений являются:
• физические лица, достигшие 16-летнего возраста, которые совершили действия по незаконной организации и проведению азартных игр;
• должностные лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (в том числе индивидуальные предприниматели), совершившие действия по незаконной организации и проведению азартных игр;
• юридические лица, совершившие действия по незаконной организации и проведению азартных игр.
Субъективную сторону правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 14.1.1 КоАП РФ составляет вина в форме прямого либо косвенного умысла. В то же время для деяний, указанных в части 3 статьи 14.1.1 КоАП РФ, наряду с прямым либо косвенным умыслом, допустима и неосторожная форма вины в виде самонадеянности либо небрежности. Мотивы и цели законодатель не выделяет в качестве обязательных признаков субъективной стороны правонарушений, предусмотренных ст. 14.1.1 КоАП РФ, однако, полагаем, правоприменители должны учитывать данные обстоятельства при назначении административных наказаний, а следовательно — и при оформлении материалов о выявленных правонарушениях.
На наш взгляд, высказанные выше оценки, комментарии, предложения и рекомендации могут способствовать совершенствованию нормотворческой и правоприменительной практике в сфере игорной деятельности.
1 Российская газета, № 161, 26.07.2011.
2 Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (ред. от 22.07.2014 г.) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ-№ 244). СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 7.
3 СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3181; 2011. № 5. Ст. 749; 2012. № 43. Ст. 5781.
4 Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 244-ФЗ (ред. от 22.07.2014) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, № 297, 31.12.2006.
5 Уголовное право. Особенная часть: учебник для бакалавров / под ред. А.И. Чучаева. М.: Проспект, 2012. С. 156.
6 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
7 Парламентская газета, № 126-127, 03.08.2006.
8 Российская газета, № 51, 15.03.2006.
9 Парламентская газета, № 127-128, 12.07.2003.
10 СЗ РФ, 30.05.2005, № 22, ст. 2133.
11 Российская газета, № 297, 31.12.2006.
12 Российская газета, № 297, 31.12.2006.
13 Российская газета, №5675, 11.01.2012.
Литература
1. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. 24.11.2014) // Российская газета, N 256, 31.12.2001.
2. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. 24.11.2014) // Парламентская газета, N 151-152, 10.08.2000.
3. Федеральный закон от 29.12.2006 N 244-ФЗ (ред. от 22.07.2014) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, N 297, 31.12.2006.
4. Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О рекламе» // «Российская газета», N 51, 15.03.2006.
5. Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О связи» // «Российская газета», N 135, 10.07.2003.
6. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // «Российская газета», N 165, 29.07.2006.
7. Постановлением Правительства РФ от 18.06.2007 N 376 (в ред. от 16.10.2012) «Об утверждении Положения о создании и ликвидации игорных зон» // «Российская газета», N 132, 22.06.2007.
8. Постановление Правительства РФ от 25.05.2005 N 328 (ред. от 04.04.2014) «Об утверждении Правил оказания услуг подвижной связи» // «Российская газета», N 115, 01.06.2005.
9. Постановление Правительства РФ от 26.12.2011 N 1130 (ред. от 23.11.2013) «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» (вместе с «Положением о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах») // «Российская газета», N 2, 11.01.2012.
10. Уголовное право. Особенная часть: учебник для бакалавров / под ред. А.И. Чучаева. М.: Проспект, 2012. С. 156.
