CC BY
198
Стрельцов Д.В.*
ЯПОНСКАЯ ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Пенсионная система складывалась в Японии на протяжении всего послевоенного периода, однако процесс ее реформирования не прекращается и по сей день. Предполагается, что с будущего года вопросы социального, и в первую очередь пенсионного и медицинского обеспечения выйдут на первый план парламентской повестки дня.
Главной причиной актуализации пенсионной проблемы является крайне неблагоприятная демографическая ситуация, в которой Япония оказалась в начале 2000-х гг. На протяжении уже нескольких десятков лет в стране происходит неуклонное сокращение уровня рождаемости, показатель которого был в 2004 г. за весь послевоенный период, составив 1,29 условных ребенка на женщину детородного возраста. (А ведь сразу после войны, во время т.н. «беби-бума», рождалось по 4,54 условных ребенка). Меньше стало и абсолютное число новорожденных - 1,1 млн. чел. в 2004 г. против 2,7 млн. чел. в период «беби-бума»1. При этом происходит значительное повышение возраста матери, рожающей первого ребенка, увеличивается число женщин, отказывающихся иметь детей и отнюдь не по причинам медицинского и социального характера. Одновременно продолжается существенное повышение доли средних и старших возрастов в демографической структуре японского общества. Еще в 70-е гг. Япония вошла в официальный список ООН, регистрирующий так называемые старые общества, где доля лиц старше 65 лет в структуре населения превышает 7%. С 2007 г. в стране ожидается начало процесса снижения абсолютной численности населения2. К 2030 г. прогнозируется снижение абсолютной численности населения на 10 млн. чел3, к 2050 г. - более чем на 20 млн.4.
Преобладание старших возрастов в демографической структуре японского общества, означающее уменьшение доли самодеятельного населения, является в долгосрочной перспективе крайне негативным макроэкономическим фактором. С учетом того обстоятельства, что при примерно равной для основных развитых стран Запада производительности труда демографические показатели Японии являются наихудшими, действие демографического фактора, как предполагается, будет проявляться в виде относительного снижения темпов экономического роста, а также общего ослабления конкурентоспособности японской экономики. Следует учесть, что уменьшение доли занятых в народном хозяйстве не покрывается даже за счет наблюдаемого в последние годы увеличения занятости женщин, в том числе после их замужества и рождения детей, а также притока иностранной рабочей силы в связи с либерализацией иммиграционного законодательства. Негативную тенденцию не удается ослабить даже с помощью научно-технического прогресса и связанного с ним повышения производительности труда. По некоторым оценкам, с 2009 г. показатели экономического роста в стране станут
* Стрельцов Дмитрий Викторович - доктор исторических наук, эксперт торгового представительства РФ в Японии.
1 Асахи симбун 01.06.05
2 Daily Yomiuri 06.07.04
3 Daily Yomiuri 10.05.05
4 Нихон кэйдзай15.10.04
отрицательными, а в 2030 г. реальный национальный доход будет на 15% меньше уровня 2000 г.5
На этом фоне ожидается существенное увеличение расходов на выплату пенсий и осуществление социальных и медицинских программ. Так, бюджетные расходы на социальные нужды, как ожидается, вырастут к 2010 г. на 30%. Структура социальных расходов постоянно изменяется в пользу пенсий, которые по общей сумме ассигнований еще в 80-е гг. перегнали медицинские расходы. Важным следствием подобной ситуации является исключительно высокий уровень налоговой нагрузки на население, представляющей собой отношение суммы налогов и социальных страховых взносов к общей сумме национального дохода. В настоящее время он составляет 45,1%, а к 2020 г. в связи с ростом расходов на социальные программы, по некоторым оценкам, ожидается его повышение до 56%6. При этом примечательно, что основная часть социальной политики традиционно направлена на обеспечение старости, а не на поощрение рождаемости. Так, в бюджете за 2002 фин.г. из 83,6 трлн иен - 58,4 трлн - шло на старость, а на адресную помощь семьям с детьми - лишь 3,2 трлн иен7. Нечеткость ориентиров социальной политики, неспособность ясно видеть демографическую перспективы, демонстрируемые нынешним японским руководством, вызывают критику со стороны общественности.
Правительство оказалось фактически поставленным перед дилеммой: повышение налогов, даже во имя спасения национальной системы социального обеспечения, может вызвать недовольство избирателей и иметь неприятные для нынешней администрации политические последствия, в то время как отказ от жестких фискальных мер чреват финансовым крахом пенсионных фондов. Ясно, однако, что увеличение налогового бремени возможно лишь до определенных пределов, особенно в Японии, где с 50-х гг. в обществе господствует убеждение, что низкий уровень налоговых ставок является меньшим злом по отношению к неразвитости социальной инфраструктуры.
В Японии действует две системы пенсионного обеспечения - общественная и индивидуальная. Что касается индивидуальной системы, то основными ее субъектами являются компании по страхованию жизни, а число пользователей достаточно ограничено. При этом предлагаемые схемы, как правило, не предполагают пожизненного пенсионного обеспечения, ограничиваясь оговоренном в контракте сроком. Кроме того, в случае смерти застрахованного выплаты полностью прекращаются, так что семья покойного не получает прав даже на возвращение вложенных в пенсионную схему средств. Поэтому в дальнейшем ограничимся рассмотрением общественной системы пенсионного обслуживания.
За пределами настоящего исследования находится и так называемая «пенсия предприятия», выплачиваемая работникам частных компаний в виде выходного пособия в соответствии с выслугой лет. Этот вид пенсии, в строгом смысле этого слова, нельзя считать частью национальной пенсионной системы. Кроме того, в нынешних реалиях «пенсия предприятия» утратила свою универсальность даже для частных компаний, каждая из которых индивидуально решает вопрос о том, придерживаться ли практики выплаты выходных пособий вообще, а если да, то в каких объемах и на каких принципах.
Подавляющее число граждан являются пользователями одной из схем общественного пенсионного обеспечения. Общим принципом его строительства является «налогооблагаемый» характер наполнения финансовых источников. Иными словами, чтобы
5см. напр. оценки профессора Т. Мацутани из университета Сэйсаку кэнкю дайгакуин в: Нихон кэйдзай 3.08.04
6Нихон кэйдзай 10.08.04
7Нихон кэйдзай 15.10.04
обрести статус «бенефициара» (пользователя), подписчики пенсионных схем обязаны регулярно, в течение длительного и оговоренного контрактом срока, выплачивать пенсионные страховые взносы, что делает саму систему наполнения пенсионных фондом средств похожей на систему налогообложения.
В реальности пенсионная система Японии строится на перераспределении финансового бремени между поколениями. Иными словами, нынешнее поколение своим трудом оплачивает действующих пенсионеров. Средства же из «накопительной части», которые действуют в некоторых пенсионных схемах (о них речь пойдет ниже), хотя формально служат для аккумулирования средств на индивидуальном счету, в реальности не инвестируются в ценные бумаги (как это предполагается сделать, например, в России), а сразу же уходят на выплату пенсий тех, кто по возрасту или иным критериям (например, члены семьи умершего пенсионера) уже получил статус бенефициара данной пенсионной схемы. Иными словами, страховые взносы трансформируются не в действующий капитал, а в оформленное соответствующими законами право получать вознаграждение при выполнении определенных условий. Данная особенность пенсионного строительства предполагает долгосрочность и преемственность государственной политики в социальной сфере, а также высокий уровень общественного доверия в отношении власти, обеспечивающей контроль деятельности пенсионных фондов. В определенном смысле это откладывает свой отпечаток и на политическую систему страны, для которой характерно долгосрочное господство одной политической силы консервативной ориентации.
С учетом того обстоятельства, что подписчиками базовой пенсионной схемы (обеспечивающей социально гарантированную «базовую» пенсию) являются практически все граждане Японии от 20 до 60 лет, в то время как ее бенефициарами могут быть лица старше 65 лет, а средний период получения пенсии составляет 21 год, финансовая стабильность подобной системы зависит от так называемого «коэффициента иждивенческой нагрузки», представляющего собой соотношении численности самодеятельного населения трудоспособных возрастов и численности бенефициаров. В Японии в настоящее время этот коэффициент равен 1,9. Он означает, что при неизменной средней продолжительности жизни общая сумма выплаченных одному подписчику пенсий в 1,9 раза превышает общую сумму пенсионных отчислений. В то же время с учетом ухудшающейся демографической ситуации данный показатель имеет тенденцию к постоянному снижению: в одном из прогнозов на 2020 г. при «средних» демографических показателях он составит 1,3, при «низких» (т.е. наихудших) - 1,08.
В рамках японской пенсионной системы в настоящее время не практикуется предварительная фиксация абсолютного уровня пенсии для подписчиков отдельных схем. Первоначально, на первом этапе ее становления, конкретная сумма пенсии действительно фигурировала при оформлении подписки. При этом сумма страховых взносов определялась после подсчета сумм, требуемых для обеспечения ранее заявленного размера пенсий. По мере нарастания неблагоприятных демографических тенденций порядок изменился: сначала определяется абсолютный (в денежном выражении) и относительный (как процент от дохода) потолок пенсионных взносов, затем, в зависимости от собираемых фондов, и размер пенсии.
Следует учесть, что, несмотря на указанные негативные тенденции, Япония имеет пока определенный запас «прочности» по сравнению с другими странами в вопросе проведения пенсионной реформы. Если взять усредненные данные пенсионных выплат по разным
8 Нихон Кэйдзай 15.10.04
странам, Япония оказывается в выигрышном положении. В приводимой ниже таблице указан средний размер пенсий в некоторых странах (цифра отражает уровень покупательной способности, который учитывает более высокий уровень потребительских цен). Обращает на себя внимание также более ранний возраст выхода на пенсию в Японии - 60 лет (с 2025 г. планируется повысить его до 65 лет).
Усредненные суммы ежемесячных пенсий, в японских иенах9
Япония Швеция Великобритания США
Уровень покупательной способности 242 000 171 000 125 000 184 000
Категория бенефициара Неработающие супруги Неработающие супруги (с правом на дополнительную пенсию) Неработающие супруги (с правом на дополнительную пенсию) Неработающие супруги
Пенсионный возраст 60 65 Мужчины: 65, Женщины: 60 65
Министерство здравоохранения, труда и социального обеспечения Японии провело в 2005 г. масштабное исследование финансовых перспектив общественных пенсионных фондов. Прогноз оказался пессимистическим в отношении всех рассмотренных сценариев. По «оптимистическому» сценарию стабилизация финансового положения пенсионных фондов произойдет в 2019 г., когда ситуация с рождаемостью существенно улучшится (до 1,63 -условных ребенка на женщину). Снижение суммы средней пенсии во всем видах пенсионных схем составит при этом 13-14%. Что касается «пессимистического» сценария, снижение рождаемости будет снижаться до 2033 г., когда произойдет ее стабилизация на отметке 1,11 условных ребенка на женщину, а средняя пенсия упадет на 25%. Вместе с тем эксперты сошлись во мнении, что по причине намечающейся инфляции нынешнее поколение бенефициаров останется в накладе даже при «сверхоптимистическом» варианте, предполагающем неизменность уровня пенсии в обозримой перспективе10.
Японская концепция пенсионного строительства зиждется на постулатах универсальности (охвата всех граждан страны), социальной защиты (двухступенчатый характер), учета личного вклада каждого (принцип виртуального накопления средств на индивидуальном счете, выплата при определенных условиях пенсии членам семьи умершего бенефициара и т.д.). Ее современный облик, и в первую очередь организационные принципы, сформировались в основном в ходе пенсионной реформы 1984 года.
Двухступенчатый характер системы начисления пенсий предполагает, что всем гражданам, подписавшихся на любую из действующих пенсионных схем, при выполнении оговоренных условий гарантируется некий минимальный и единый по всей стране уровень базовой пенсии. При этом бенефициары некоторых привилегированных пенсионных схем (их
9Чтобы учесть уровень покупательной способности, пенсии рассчитаны по следующим валютным курсам: 1 шведская крона = 13,19 яп. иен, 1 британский фунт ст. = 259,94 яп.иен, 1 долл. США = 170,0 иен - см.: The Nikkei Weekly, August 9, 2004.
10 См. Асахи 5.06.05
можно назвать «пенсионными фондами второй ступени») получают дополнительную, т.н. «накопительную пенсию», величина которой определяется условиями страхования по данной схеме, а также кумулятивной суммой страховых платежей, которые находятся в пропорциональной зависимости от дохода застрахованного лица.
Общественная пенсионная система включает в себя три основных схемы: «пенсионная система обществ взаимопомощи» (кёсай нэнкин), «пенсионная система социального благосостояния» (косэй нэнкин) и «национальная пенсионная система» (кокумин нэнкин).
Созданная ранее других схема «пенсионная система обществ взаимопомощи» охватывает работников одной профессии, например, учителей частных учебных заведений, моряков, чиновников местных органов самоуправления или центральных органов власти. Ее ориентированность на узкую профессиональную группу связана с тем обстоятельством, что данная система явилась результатом профсоюзного движения Японии на раннем этапе его становления, когда в Японии еще не сложилось разделения профсоюзов по отдельным предприятиям. Кроме того, ее появление связано с большим влиянием левых политических сил в среде хорошо организованных наемных работников. Контингенты, охваченные страхованием в этих обществах (около 6 млн. участников) составляют элиту слоя наемных работников, способную выразить и отстоять свои права в законодательном порядке.
Данная пенсионная система выделяется среди других частей системы социального обеспечения сравнительно благоприятными условиями страхования и получения медицинских пособий и пенсий, а также более высоким уровнем выплат (требуется двадцатилетний трудовой стаж, а также 5 5-летний возраст, как для женщин, так и для мужчин). Следует учесть, что каждое «общество» устанавливает собственную регламентную базу, ставки страховых выплат, размеры пенсионного обеспечения и так далее, которые различны даже для разных категорий государственных служащих. Вместе с тем общими особенностями данной схемы является относительно низкий уровень участия государства в ее финансовом обеспечении, автономность финансирования, а также высокая степень участия рядовых членов системы в ее управлении.
«Пенсионная система социального благосостояния» (косэй нэнкин) представляет собой систему пенсионного страхования наемных работников. торгово-промышленных предприятий с числом занятых более 5 человек (более 30 млн. участников). В отличие от системы «обществ взаимопомощи», данная система с момента своего возникновения попала под более жесткий контроль со стороны законодательства и сразу начала рассматриваться общественным мнением как государственная система с более жесткими условиями страхования. Так, пенсионный возраст здесь равен шестидесяти годам. В исчислении пенсий участвует не только прежний заработок пенсионера, но и некий коэффициент, понижающий уровень возмещения в пенсии прежних доходов и относительный уровень самих пенсий.
Наполнение пенсионных фондов «пенсионной системы социального благосостояния» происходит на основе единой ставки обложения, которая составляет в настоящее время 13,934% годового дохода работника. При этом половину этой суммы выплачивает сам работник, половину - его работодатель11. Средний уровень «пенсии социального благосостояния, по данным японской статистики, составлял в 2004 г. 167091 иену в месяц12.
Последняя из рассматриваемых схем «национальная пенсионная система» (кокумин нэнкин) формируется при деятельном участии бюджетных средств (треть суммы фондов). Она сформировалась в 1961г., значительно позже других. Как правило, ее пользователями
11 Нихон Кэйдзай 4.05.05
12 Асахи 24.07.05
являются лица свободных профессий, индивидуальные предприниматели, студенты, домохозяйки и иные категории населения, не охваченные двумя вышеуказанными системами. Для нее характерны наиболее жесткие условия страхования: пенсии предоставляются лишь в 65-летнем возрасте при условии как минимум двадцатипятилетнего срока страховых выплат.
В отличие от предыдущих двух схем, платежи «национальной пенсионной системы» фиксированы и не зависят от дохода работника; жестко оговаривается и размер самой пенсии, который зависит от срока выплат. Так, ежемесячные страховые взносы, вносимые работником вплоть до 60-летнего возраста, составляют 13 580 иен. При своевременном вступлении в данную схему страхования работник получает определенную материальную выгоду. Так, мужчина, который платил пенсионные страховые взносы в возрасте от 25 до 60 лет, получит ежемесячную пенсию в 74 тыс. иен, которая позволит ему, при условии достижения им среднего уровня продолжительности жизни для мужчин (сейчас он равен 79 лет) получить на 4,36 млн. иен больше, чем было выплачено им в виде страховых взносов13. Кроме того, с помощью дополнительной платежной ставки, работник может получить максимальный предел пенсии по данной схеме, составляющей 84 тыс. иен в месяц, что позволит ему достичь еще большей эффективности вложенных средств. Подсчитано, что кумулятивный объем пенсионных выплат при максимальном использовании предоставленных данной схемой возможностей14, окажется в 1,7 раза больше общей суммы страховых платежей15.
При этом данная схема не закрыта и для тех категорий работников, которые вступают в нее в более позднем возрасте. Просто размер самой пенсии в этом случае становится меньше. Так, вступивший в 35-летнем возрасте может рассчитывать лишь на пенсию в 47 тыс. иен. Установленный в настоящее время возрастной предел составляет 45 лет, однако для таких категорий возможность оправдать вложенные средства появляется только при условии доживания до более поздних по отношению к средней продолжительности жизни возрастов. Предусматривает схема и существенные скидки (50 и 100%) в отношении малоимущих, и прежде всего студентов и молодых людей в возрасте до 30 лет16.
Как уже подчеркивалось выше, универсальным принципом строительства всех трех пенсионных схем явился принцип «двухступенчатости», предполагающей сочетания гарантированной базовой пенсии и негарантированной накопительной, размер которой находится в прямой зависимости от дохода работника. Базовая пенсия, являющаяся условной величиной и составляющая в настоящее время 66 208 иен.
Важным показателем, свидетельствующим о базовых демографических тенденциях, а также об эффективности системы сбора пенсионных взносов, является «уровень финансовой нагрузки на работающее поколение». Для его определения сначала подсчитывается кумулятивный объем денежного фонда, необходимого для месячной выплаты «базовой пенсии», для чего ежемесячная сумма этой пенсии умножается на общее число пенсионеров. Из полученного результата вычитается треть, которая по закону приходится на бюджетные средства, а остальное делится на количество работников, выплачивающих пенсионные страховые взносы. Примечательно, что этот показатель постоянно возрастает: в 2002
13 Асахи 10.07.05
14 Если в пенсионной схеме участвуют с 20-летнего возраста оба супруга, платят взносы до 60-него возраста и живут до 87 лет.
15 Асахи 12.06.05
16 См.: Асахи 10.07.05
финансовом году он составлял 14 300 иен17 на человека, в 2003 - 14800, в 2004 - превысил отметку в 15 тыс. иен18. Иными словами, показатель финансовой нагрузки оказывается более чем на 1 тыс. иен больше, чем платежи по схеме «национальной пенсионной системы». Недостача покрывается за счет накопительного фонда «национальной пенсионной системы», что, в конечном счете, означает дополнительную нагрузку на нынешнее поколение самодеятельных возрастов, которое в результате лишается дополнительных источников своих пенсий.
Основной причиной ужесточения финансовой нагрузки является, помимо уже указанного увеличения доли пожилых возрастов в демографической структуре общества, еще и тот факт, что многие подписчики «национальной пенсионной системы» не оплачивают свои страховые взносы. Уровень неплатежей, согласно статистическим данным, доходит в последние годы до 40%19. Например, в 2004 ф.г. из 22,4 млн участников «национальной пенсионной системы» 4,4 млн не платили вообще20. При этом проблема невыплат обостряется еще и в связи с тем обстоятельством, что доля граждан - участников «национальной пенсионной системы», постоянно возрастает относительно прочих пенсионных схем. Дело в том, что в связи с рационализацией производства многие компании решают свои проблемы во многом за счет увеличения доли временного найма и отказа от постоянных контрактов, что автоматически повышает и пропорцию подписчиков «национальной пенсионной системы». Кроме того, структурные изменения в экономики влекут за собой рост числа так называемых «лиц свободных профессий» («фритеров»), число которых уже превысило 4 млн. чел21 и которые также не могут пользоваться иными схемами, кроме «национальной». В этих условиях проблема ненаполняемости фондов «национальной пенсионной системы» приобретает в Японии угрожающие очертания.
Эта проблема была бы еще более острой, если бы в формировании общего пула «базовой пенсии» не принимали участие другие пенсионные фонды, и потому не выходит на поверхность. Например, в 2002 г., когда уровень неплатежей был самым высоким за последние годы (процент «вносимости» составлял 62,8%), недостача составила 1,8 трлн иен. Однако с учетом того обстоятельства, что прочие пенсионные фонды («общества взаимопомощи» и фонды «Пенсионной системы социального благосостояния») полностью внесли в пул «базовой пенсии» всю положенную сумму страховых взносов в объеме 26,36 трлн. иен, общий уровень недостачи в «национальной системе», обслуживающей только «базовую пенсию», составил лишь порядка 4% 22. Иными словами, организационно-финансовые трудности этой схемы перекладываются на других участников национальной пенсионной системы, которые имеют стабильное финансовое положение (например, только фонды «системы социального благосостояния» получили в 2003 фин.г. чистую прибыль в размере 3,8 трлн. иен) 23. Хотя это и спасает положение, у многих граждан страны, подписавшихся на альтернативные «национальной» схемы пенсионного обеспечения, такая ситуация вызывает чувство несправедливости.
Общий вывод из сказанного заключается в том, что в рамках национальной пенсионной системы происходит постоянный процесс перераспределения средств, формы которого
17Нихон Кэйдзай 31.08.05
18 Нихон Кэйдзай 1.07.05
19 Нихон Кэйдзай 4.05.05
20 АсНихон кэйдзайахи 10.07.05
21 Нихон Кэйдзай 4.05.05
22 Асахи 10.07.05
23 Нихон Кэйдзай 1.07.05
различаются при рассмотрении с конъюнктурных (сиюминутных) и долгосрочных (перспективных) позиций. Соответственно, различаются и широкие возрастные и социальные группы, выигрывающие от этого процесса. Так, с конъюнктурных позиций выигрывают пенсионеры «национальной пенсионной системы», получающие «помощь» от других пенсионных схем за счет вышеуказанных механизмов. Кроме того, среди нынешнего поколения в выигрыше окажутся долгоживущие категории пенсионеров, и в первую очередь женщины, которые, по данным статистики, примерно на пять лет живут дольше мужчин.
С долгосрочных позиций перераспределительный процесс происходит между поколениями: при сохранении нынешних тенденций выигрывает нынешнее поколение пенсионеров и проигрывает - современное поколение плательщиками пенсионных взносов. При постоянном увеличении «коэффициента иждивенческой нагрузки» абсолютные и относительные размеры страховых выплат неизбежно достигнут своего потолка и, соответственно, для сведения баланса речь может пойти лишь о сокращении пенсий. Кроме того, выгоду получают социальные группы с низкими доходами, поскольку при относительно малой ставке пенсионных взносов и, соответственно, более низким уровнем вносимых в пенсионные фонды средств эти категории имеют возможность претендовать на «базовую пенсию», значительная часть которой покрывается государственными бюджетными средствами.
Оценка данного процесса с позиций оправданности, социальной справедливости и общественного вреда может быть различной. Так, вышеуказанное перераспределение средств от подписчиков системы «Обществ взаимопомощи» и «Пенсионной системы социального благосостояния» в пользу «национальной пенсионной системы» можно представить и как форму «налога» на финансово более состоятельные слои общества, и как недопустимый процесс увеличения безответственности и иждивенческих настроений среди определенных категорий граждан. Вместе с тем ясно, что каждый неплательщик рискует своим правом бенефициара пенсионного фонда и, таким образом, обеспечить свою старость (в «национальной системе» максимально допустимый срок задолженности составляет два года). Вместе с тем общество заинтересовано в стабильности долгосрочной основы национальных пенсионных систем.
***
Обозначенные выше проблемные точки японской пенсионной системы позволяют глубже понять и тот факт, что пенсионная реформа стала для нынешней Японии категорическим императивом. От того, каким образом будет обеспечено решение стоящих перед ней задач, во многом зависеть и будущее страны.
Существенную проблему представляет неуверенность подавляющего числа японцев в надежности и устойчивости пенсионной системы на долгосрочную перспективу. Согласно данным опросов общественного мнения, японцев беспокоит тенденция в сторону бесконтрольного увеличения страховых выплат в пенсионные фонды, а также возможность банкротства пенсионных фондов в связи их тяжелым финансовым положением. Это побуждает их в большей степени откладывать сбережения на старость и замедляет рост потребительского спроса, что является нежелательным макроэкономическим фактором, особенно в свете поставленной японским правительством задачи переориентации источников экономического роста в сторону имеющих внутренний характер.
Важно и то обстоятельство, что неурегулированность проблем пенсионной системы негативно сказывается на системе найма. Известно, что в формировании пенсионных фондов постоянных работников участвуют их работодатели. Неизбежное повышение корпоративных
ставок пенсионных отчислений приводит к тому, что компании стремятся к сокращению постоянного найма и к увеличению доли контрактных работников. Это приводит к еще большей напряженности на рынке труда, особенно среди молодых возрастов, неуверенности в завтрашнем дне и, как следствие, - к увеличению объемов денежных накоплений «на черный день» (по уровню которых Япония занимает первое место в мире), а также снижению покупательной активности населения.
Наконец, нельзя упускать из виду также интернациональный аспект данной проблемы. Дело в том, что ставки социальных налогов в Японии значительно выше, чем в других азиатских странах, являющихся ее основными экономическими конкурентами. Многие эксперты опасаются, что дальнейшее повышение этих ставок, связанное с потребностями пенсионной системы, может нанести существенный удар по конкурентоспособности японских предприятий в АТР и, таким образом, лишить японскую экономику внешних резервов экономического роста.
Все вышесказанное ставит на повестку дня такой вариант реформы системы национального обеспечения, который бы обеспечил доверие к ней со стороны нынешнего поколение работников, и прежде всего молодежи. Помимо чисто социальной функции, которую несет дееспособная и эффективная пенсионная система, она выполняет важную макроэкономическую миссию. Вселяя в работающее поколение чувство психологического комфорта и уверенности в завтрашнем дне, она служит важным фактором стимулирования внутреннего спроса, который все активнее выступает в качестве локомотива развития японской экономики.
По каким же направлениям предполагается проводить пенсионную реформу?
В целом все политические силы Японии едины в мнении о том, что нынешняя сложная в понимании, многоступенчатая и малоперспективная система пенсионного обеспечения уже изжила себя. В то же время в отношении методологии реформаторского процесса наблюдается существенное различие позиций. Основные противоречия касаются таких ключевых вопросов реформы, как унификация различных пенсионных схем, объединение принципов их строительства и организационных основ, создание единой общенациональной системы пенсионного обеспечения. Говоря точнее, различия в подходах касаются в основном методов и сроков объединения, финансовых источников пенсионных фондов, индивидуальных накопительных пенсионных счетов и т. д.
Можно назвать ряд причин, по которым проблема унификации пенсионной системы встала перед Японией с особой остротой. Во-первых, это кризис традиционной системы «пожизненного найма», при которой работник, проработав всю жизнь на одном предприятии, придерживается только одной пенсионной схемы. В реальности человек в своей жизни оказывается в разные периоды своей жизни подписывается на различные пенсионные схемы в зависимости от социального статуса и места работы, что усложняет подсчет пенсии и затрудняет видение конечной цели пенсионного обеспечения.
Женщина-преподаватель средней школы из префектуры Акита приводит следующий пример. «Я имею опыт работы как постоянного, так и не постоянного преподавателя. В результате я столкнулась с тем, что система пенсионного обеспечения непомерно сложна для понимания. После окончания университета я стала непостоянным преподавателем, вступив в «национальную пенсионную систему». Затем я подписала постоянный контракт и стала членом пенсионной системы «обществ взаимопомощи», после чего, вновь перейдя на статус временного работника, вернулась в «национальную систему». Выйдя замуж, я получила статус «застрахованного лица третьей категории» в рамках той же «национальной
системы»24. Сейчас, находясь на контракте временного найма, я имею неплохие доходы и вновь плачу пенсионные взносы. Каждый раз приходится выполнять сложные процедуры переоформления пенсионной схемы, которые отличаются в зависимости от контракта, профессии и семейного положения. Эта запутанность является существенной причиной того, что народ испытывает чувство недоверия к пенсионной системе как таковой»25.
Важно обеспечить унификацию пенсионных фондов, согласно широко распространенной точки зрения, и с позиций принципа социальной справедливости. Единая пенсионная система позволила бы избежать бесконтрольного перетекания денежных средств между различными пенсионными фондами, вызывающего нарекания со стороны «проигрывающих» фондов. Кроме того, унификация механизмов накопления средств на индивидуальном пенсионном счете, пусть даже имеющего виртуальный характер, позволила бы отойти от обезличивания и упростить подписчикам понимание собственных пенсионных перспектив.
Вместе с тем унификационный процесс, продолжающийся в Японии на протяжении более чем двух десятков лет, сталкивается с большими трудностями.
Во-первых, существенную проблему с точки зрения унификации представляет уже отмеченное явление неплатежей в «национальную пенсионную систему». Ее механическое объединение с прочими схемами, демонстрирующими солидную балансовую прибыль, по понятным причинам вызывало бы массовое недовольство их подписчиков.
Во-вторых, большие затруднения унификация вызывают с организационных, правовых и финансовых позиций. Говоря конкретнее, речь идет о кардинальных различиях между фондами в самих принципах взимания пенсионных взносов (фиксированная и пропорциональная ставки, система платежных привилегий и освобождений и т. д.), юридико-правовых формах и статусах управляющих субъектов (частные, государственные и муниципальные организации), наконец, накопленных на счетах суммах.
В-третьих, унификации противостоят несколько мощных и хорошо организованных социальных группировок, в числе которых - более чем миллионный отряд государственных и более чем трехмиллионный отряд муниципальных служащих.
Дело в том, что государственные и муниципальные служащие, создавшие свою пенсионную систему («общества взаимопомощи») исторически раньше других профессиональных категорий, закрепили за собой существенные привилегии. Особый порядок начисления пенсий был оформлен еще в довоенный период в виде системы т. н. «благодарности за службу» (онкю). Привилегированность и преференциальность этой пенсионной системы не претерпела существенных изменений и в начале 60-х гг., когда произошло окончательное формирование пенсионной системы «обществ взаимопомощи».
Можно назвать сразу несколько привилегий в вопросах социального обеспечения, которыми государственные и муниципальные служащие пользуются и по сей день. Их наличие обосновывается тем, что госслужащие, в отличие от других категорий работающих, по закону лишены прав на забастовку, имеют ограничения на повторное трудоустройство (в рамках борьбы с т. н. «практикой схождения с небес»), обязаны хранить государственную тайну. Так, например, пенсионный фонд государственных служащих, помимо взносов рядовых подписчиков, использует огромный спецфонд объемом около 2 трлн. иен (т.н. «фонд дополнительных расходов»), который полностью покрывается за счет бюджетных
24 За имеющих данный статус домохозяек пенсионные взносы переводит их работающий муж. Объектом страхования в этом случае выступают сразу оба супруга.
25 Асахи 17.07.05
средств. Право на пенсию, в отличие от других пенсионных схем, наследуют после смерти застрахованного лица не только супруг (супруга), но и прочие категории прямых родственников - родители, дети до 18-летнего возраста, а в случае их отсутствия - и третье поколение (внуки или дедушки-бабушки)26. Кроме того, с 1986 г. в пенсионном обеспечении «слуг народа» существует т.н. «доплата за профессию», существующая в значительной своей части за счет бюджетных/ муниципальных средств27. Ее применение делает ежемесячную пенсию на 20 тыс. иен больше, чем размер пенсии «социального благосостояния», при одинаковом размере ежемесячных страховых выплат. Так, государственные и муниципальные служащие имеют пенсию размером в среднем 236 тыс. иен, в то время как служащие частных компаний - около 212 тыс. иен28
Указанные различия выступают труднопреодолимым препятствием при решении задачи унификации системы «обществ взаимопомощи» не только с «национальной пенсионной системой», но и с системой «социального благосостояния», хотя эти две схемы наиболее близки друг другу, поскольку отказ от столь весомых привилегий вызвал бы массовое недовольство государственных и муниципальных служащих. Задача унифицировать две схемы пенсионного обеспечения к 1995 г. была поставлена правительством еще в 1984 году, однако к настоящему моменту не удалось объединить даже «общества взаимопомощи» государственных и муниципальных служащих, действующие в рамках одной схемы. В настоящее время правительством провозглашена более реалистичная цель объединить указанные виды «обществ» к 2009г., в связи с чем в 2004 г. была начата соответствующая подготовительная работа.
В практической плоскости рассматриваются и возможности сближения, а в перспективе - и объединения систем «обществ взаимопомощи» и «социального благосостояния». Один из важных шагов на этом пути - перевод 270 тыс. почтовых служащих, которые в рамках проводимой ныне почтовой реформы теряют статус государственных служащих, из системы «обществ взаимопомощи» в систему ««социального благосостояния». Столь масштабная операция, как предполагается, позволит станет ценным опытом на пути к унификации общественной пенсионной системы.
Что же касается «национальной пенсионной системы», то в качестве важнейшего направления по подготовке условий для объединения с другими схемами рассматриваются меры по снижению уровня неплатежей. Правительство занимает в этом вопросе реалистичную позицию, которая заключается в том, что речь на данном этапе о сокращении масштабов этого явления. Так, Управление социального обеспечения ставит в настоящее время задачу увеличения процента собираемости взносов до 80% к 2008 г.
Для достижения этой цели в настоящее время активно рассматривается вопрос о введении индивидуального номера налогоплательщика (ИНН), который бы позволил с большей эффективностью отслеживать доходы «фритеров» и лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью, и, соответственно, ликвидировать различия со служащими государственных и частных компаний, доходы которых прослеживаются очень хорошо. Прозрачность налогооблагаемой базы всех категорий
26 Асахи 22.12.04
27 До 1986г. пенсия госслужащих начислялась по наивысшей за всю карьеру ставке заработной платы, в то время как у служащих частных компаний - по средней ставке. «Доплата за профессию» была введена после частичной унификации формул начисления пенсий, проведенной в 1986 г. в ходе прошедшей тогда пенсионной реформы - см.: Асахи 17.07.05
28 Асахи 17.07.05
подписчиков общественной пенсионной системы является важным условием для унификации различных ее составляющих. В то же время следует учитывать и тот факт, что данный вопрос имеет политическую окраску. Против введения ИНН резко выступают японские фермеры, составляющие важную социальную базу поддержки правящей Либерально-демократической партии, которые крайне не заинтересованы в полном раскрытии своих доходов.
В рамках курса на унификацию рассматриваются также шаги по объединению в одном ведомстве функций сбора налогов и пенсионных страховых взносов. В настоящее время за первую несет ответственность Налоговое управления Министерства финансов, за второе -Управление социального обеспечения Министерства здравоохранения, труда и социального обеспечения. Предполагается, что объединение информационных баз налогоплательщиков и подписчиков пенсионных схем и организационное слияние структур, занимающихся сбором денежных средств, позволит с большей эффективностью собирать пенсионные страховые взносы, которые представляют собой по сути форму социального налога. Конкретных решений по данному вопросу пока не принято.
Что касается финансовых источников пенсионных фондов, то наиболее вероятное направление реформы - увеличение доли базовой пенсии, покрываемой за счет потребительского налога. В настоящее время, как отмечалось, эта доля составляет треть. Повысив налоговые ставки, теоретически можно покрывать базовую часть пенсии полностью за счет рутинного налогообложения процесса потребления, что автоматически сняло бы вопрос о неплатежах, а также освободило бы предприятия от значительной части социальной ответственности. Именно в этом заключается предложение Конфедерации экономических
29
единомышленников Кэйдзай доюкай. Эта влиятельная организация японских деловых кругов предлагает оставить в системе общественного пенсионного обеспечения только «базовую» пенсию размером в 70 тыс. иен, покрывая ее полностью за счет потребительского налога, который предполагается постепенно увеличивать до необходимого уровня (к 2020 году до 19%, из которых на пенсионные отчисления будет приходиться 12%).
В этой же плоскости составлен и проект пенсионной реформы наиболее крупной партии оппозиции - Демократической партия Японии (ДНЯ). В отличие от предложений Кэйдзай доюкай, ДПЯ предлагает все же оставить в публичной сфере определенную часть пенсий помимо базовой (т.н. «социальной пенсии», гарантированной всем без исключения гражданам страны), также покрываемой за счет потребительского налога. Вместе с тем у многих критиков данного проекта сомнения вызывает сам принцип сочетания двух взаимоисключающих принципов пенсионного строительства - принцип наполнения фондов за счет всего общества («социальная пенсия») и принцип индивидуального трудового накопления (накопительные виды пенсий). Специалисты указывают, что в случае возникновения альтернативы у многих граждан, особенно представителей «свободных профессий», возникнет соблазн специально занижать свою налогооблагаемую базу, чтобы претендовать в дальнейшем на «социальную пенсию».
Партии правящего блока демонстрируют более умеренные позиции по вопросу о пенсионной реформе. Их подход получил свое воплощение в пакете законов о пенсионной реформе, принятом японским парламентом в июне 2004 г.30
Основным принципом новой системы является то, что сумма пенсий должна составить 50% от заработной платы работника. С этой целью предполагается повысить до соответствующего уровня ставки пенсионных отчислений самих работников, а также их
29 Асахи 24.07.05
30 Подр. см.: Асахи 04.07.04
работодателей. Кроме того, поставлена задача довести к 2009 г. до 50% долю государственных бюджетных средств в фондах «национальной пенсионной системы» (сейчас она составляет одну треть), для чего предполагается провести соответствующее повышение ставки потребительских налогов.
Вместе с тем принятое законодательство предусматривает существенное (на 30%) повышение ставок и объема пенсионных взносов и одновременно поэтапное снижение уровня базовой пенсии. Например, в фондах сисемы «социального благосостояния» процент
31
пенсионных отчислений должен увеличиться с нынешних 13,58% до 18,3% в 2007 . Существенно (на 16%) были повышены и корпоративные отчисления в пенсионные фонды, что в условиях нестабильности экономической конъюнктуры является весьма болезненной мерой для большинства компаний.
Законопроект вызвал резкую критику со стороны широких слоев японской общественности еще на стадии его обсуждения. Большие сомнения у независимых экспертов вызвали базовые цифры, на основании которых проводились расчеты ставок пенсионных отчислений. Так, например, расчеты проводились исходя из предположения, что уровень рождаемости в обозримом будущем не будет опускаться ниже отметки 1,3 условных ребенка на женщину, в то время как уже через месяц после принятия закона он составил 1,29. В этой связи большой скептицизм у большинства граждан вызвало то, что правящая администрация представляла данный законопроект в парламенте под маркой «закона на столетний период». Наконец, принятое законодательство привело к существенному ухудшению положения лиц пожилого возраста (свыше 60 лет). Так, по новой системе возрастные границы обязанности платить взносы в Национальный пенсионный фонд были расширены с 60 до 69 лет. Новшеством явилось и введение в закон нормы, в соответствии с которой человек должен продолжать платить взносы и после 70-летнего возраста в случае продолжения им работы.
31 Асахи 24.07.05 © ФГУ 2005
