CC BY
36
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
ВЗАИМОПРОНИКНОВЕНИЕ ЧАСТНОГО И ПУБЛИЧНОГО ПРАВА В АСПЕКТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Н.М. КОРШУНОВ,
доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, профессор;
А.Т. БИКЧИНТАЕВ,
соискатель кафедры1 гражданского права и процесса Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право E-mail: [email protected]
Аннотация. Конвергенция частного и публичного права проявляется в разных областях государственного регулирования предпринимательства. Одним из актуальных вопросов современности становится развитие малого и среднего предпринимательства и выбор наиболее подходящей внешней правовой формы для его государственной поддержки. Наиболее подходящей отраслью права, регулирующей отношения в этой сфере, является предпринимательское право.
Ключевые слова: государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, гражданское право, предпринимательское право, административное право.
INTERPENETRATION CIVIL AND PUBLIC LAW IN ASPECT OF THE STATE SUPPORT OF SMALL AND MEDIUM BUSINESS
N.M. KORSHUNOV,
the doctor of the jurisprudence, the deserved lawyer of the Russian Federation, the professor;
A.T. BIKCHINTAEV,
the competitor of chair of civil law and process of the Moscow university
of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. Convergation of civil and public law is revealed in various fields of business state regulating. Development of small and medium business and selection of the most proper law form for their state support are becoming actual. In this article arguments are advanced that the most proper law branch for regulating relations in this sphere is business law.
Keywords: state support of small-scale business and middle-scale business; civil law; business law; administrative law.
Избрание подходящей правовой формы является условием эффективности функционирования тех или иных общественных институтов. В настоящее время является спорным понимание правовой природы государственной поддержки малого и среднего предпринимательства (далее — ГПМСП). Правоотношения ГПМСП носят регулятивный характер, участниками их является государство и лица частного права (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отвечающие установленным законом требованиям возможными отраслями, регулирующими эту сферу, т.е. гражданское и административное право. Инте-
рес представляет концепция предпринимательского права, опирающаяся на серьезную научную и фактическую основу. Перед нами стоит несколько возможных вариантов: отнесение ГПМСП к одной отрасли права, придание межотраслевого характера ГПМСП, формирование новой отрасли права. Последний вариант маловероятен, так как ГПМСП не обладает присущими отрасли права характеристиками: самостоятельным предметом и методом правового регулирования, сфера отношений предпринимателей и государства урегулирована в вышеуказанных отраслях в своих разных ипостасях.
Актуальные проблемы гражданского права
Участие государства в экономической жизни общества выражается двумя часто противоречивыми концепциями: управления и регулирования. Их экономическая суть заключается в разных соотношениях этих категорий в общественной жизни, при этом в экономической литературе они могут рассматриваться как составные части один другого или форма существования одного в другом, но никогда не тождественно, иногда противоположно. Современное понимание этих категорий отражено в концепциях кейнсианства (Д. Кейнс) и монетаризма (М. Фридман). Кейнс апеллировал к суждению о том, что государственное вмешательство способно обеспечить экономический рост и занятость населения, т.е. призывал к использованию государства в качестве средства преодоления негативных последствий рынка. Основной мыслью работ Фридмана является утверждение, что свобода в экономике немыслима без личной свободы и что независимые индивиды, вступающие в отношения добровольного обмена товарами и услугами, управляют экономикой более эффективно, нежели государственные чиновники1.
Экономисты подразумевают под государственным регулированием воздействие на объект регулирования косвенными методами, а государственное управление предполагает широкое применение методов прямого воздействия2. В юридической литературе эти понятия имеют сходный смысл или смешиваются3. Так, одно из определений правового регулирования предпринимательской деятельности сформулировано следующим образом: упорядочение общественных отношений, складывающихся между государством в лице государственных органов, органов местного самоуправления, с одной стороны, и индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами — с другой, в процессе осуществления (возникновения, изменения и прекращения) предпринимательской деятельности путем государственно-властных предписаний4.
Государственное регулирование в смысле, придаваемом ему юридической наукой, осуществляется посредством прямых (так называемых административных) и косвенных (экономических) методов. Фактически эти методы реализуются в двух направлениях: косвенные методы — преимущественно в области частного права, прежде всего
гражданского, административные — преимущественно в сфере публичного права, как правило, административного. Суть административных методов состоит в обязательности требований государства, экономических — в создании рамок деятельности, воздействующих на интересы предпринимателей, в которых их деятельность может быть выгодной или невыгодной. Первая группа методов ограничивает свободу экономического выбора, а вторая ее не затрагивает. Подлинно рыночная экономика базируется на господстве косвенных методов.
Хотя сферы публичного и частного права разграничиваются, они не противопоставляются друг другу. Так, по мнению В.Ф. Яковлева, без установления оптимального соотношения между частным и публичным правом сколько-нибудь совершенного механизма регулирования экономических отношений нет и быть не может5. В настоящее время оптимальное соотношение проявляется в отходе от роли государства — «ночного сторожа», по неолиберальной модели М. Фридмана6. От избранной правовой формы будет зависеть эффективность государственной поддержки: поскольку форма опирается на сущность, будем отталкиваться от последнего.
Сущностью ГПМСП является ее осуществление на основе баланса интересов. Для определения отрасли права это является решающим условием, так как иные сущностные характеристики (обеспечение ресурсами для полноценной экономической деятельности и т.д.) реализуются и в адми-
1 ЯдгаровЯ.С. История экономических учений. М.: ИНФРА-М, 2009.
2 Мистюкова И.Н. Формы и методы государственного регулирования и поддержки предпринимательской деятельности (на материалах АПК Ставропольского края): автореф ... канд. экон. наук. Ставрополь, 2008. С. 9.
3 Некоторые исследователи это регулирование называют управленческой системой (КарягинН.Е., Михайлов А.В., Че-лышев М.Ю. Комментарий к федеральному законодательству о государственном регулировании предпринимательской деятельности: науч.-практ. СПб., 2003. С. 58.
4 Новокшонов К.А. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности и административная деятельность ОВД: соотношение и совершенствование форм, методов, компетенции, функций, взаимодействия: на материалах исследования БППР и ИАЗ: автореф. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004, С. 10.
5 Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 136.
6 Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском законодательстве // Рос. юстиция. 2000. № 4. С. 24.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
нистративном праве, и в гражданском праве достаточно полноценно. Именно по соотношению публичных и частных интересов можно отнести норму права, институт и отрасль к публичному и частному праву. Если отвлечься от юридической стороны частного и публичного права, то соотношение между ними отражает уровень взаимосвязи между регулированием и саморегулированием7.
Классически предметом административного права являются управленческие отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры; управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления; отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований8. Метод административного права — императивный, который в качестве средства регулирования в этой отрасли использует предписание, т.е. возложение на лиц прямой юридической обязанности совершать те или иные действия, в условиях, предусмотренных правовой нормой, что предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения9.
Итак, утверждать о полноценной реализации интересов всех участников правоотношений не приходится, так как неравенство призвано обеспечивать публично-правовые интересы, мотивация субъектов малого и среднего предпринимательства в реализации чуждых им интересов, естественно, будет низкой. Исторически наиболее полно это было осуществлено в нашей стране с функционированием плановой экономики, когда публичный интерес распространялся на имущественную и организационную самостоятельность предприятия. Интерес государства в ГПМСП преобразуется в цели государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, указанные в ст. 6 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства», так как ГПМСП является важнейшим инструментом этой политике:
♦ развитие субъектов малого и среднего пред-
принимательства в целях формирования конкурентной среды в экономике России;
♦ обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
♦ обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства;
♦ оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок России и рынки иностранных государства;
♦ увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства;
♦ обеспечение занятости населения и развития самозанятости;
♦ увеличение доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме ВВП;
♦ увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов России и местных бюджетов.
Эти цели вряд ли можно назвать частными, они преследуют публичный интерес. Они носят общий характер, на их реализацию и должны быть направлены программы ГПМСП, но при этом цели должны быть конкретизированы применительно к государственной поддержке, а не государственной политике для полноценного воплощения в жизни этих программ.
Эти цели преследует практически любое нормально развивающееся государство с рыночной экономикой. В СССР господствовали цели увеличения промышленного производства за счет полного огосударствления экономики, и естественно, что успешнее всего эти цели достигались посредством функционирования административных методов и внедрения планов, на основе которых работали предприятия. Поскольку все предприя-
7 Пикуров Н.И. Определение пределов уголовно-правового «вмешательства» в экономику с учетом межотраслевых связей // Предпринимательство: пределы государственно-правового вмешательства: мат-лы конф. М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2001.С. 41.
8 Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М.: Юрист, 2005. С. 49—50.
9 Давыдова М.Л. Нормативно-правовые предписания в российском законодательстве: автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2002. С. 10.
Актуальные проблемы гражданского права
тия были национализированы, подобную политику с оговорками можно признать эффективной.
С учетом перевода экономики на рыночные рельсы и продолжающегося развития рынка, например, указания в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. положений о приватизации промышленности, развития частной инициативы и т.д. ставится логичный вопрос с изменением экономической структуры общества, изменение принципов регулирования экономики и нового явления — предпринимательства. Прогнозирование и программирование социально-экономического развития наряду с ГПМСП являются важнейшими мерами государственного регулирования, что отмечается многими специали-стами10. Вторжение с диктатом показателей для малого и среднего предпринимательства на основе планов, которые должны быть достигнуты, является не чем иным, как вмешательство в деятельность хозяйствующего субъекта и нарушением принципа недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, установленного ст. 1 ГК. Вмешательство в отличие от регулирования во-первых, предполагает действие извне, как если бы предпринимательство существовало где-нибудь в стороне от государства; во-вторых, это слово несет в себе негативную оценку, поэтому вмешательство не может иметь какие-то допустимые пределы, оно неприемлемо в принципе11.
В случае добровольного принятия на себя обязательств со стороны государства нарушения прав хозяйствующих субъектов не будет, поскольку они приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Но добровольность принятия на себя обязательств основывается на учете интересов всех субъектов, что снова ставит перед нами вопрос о балансе интересов. Поскольку в отношениях, регулируемых административным правом, не приходится говорить о балансе, скорее о дисбалансе в сторону публично-правовых интересов, эта отрасль права не отвечает сущности ГПМСП. Возможно, наиболее точным будет термин, пока также недостаточно исследованный в теории права, как «государственное содействие»12. Применительно к регулированию сферы малого и среднего предпринимательства «государственное содействие» предлагалось в профильном законопроекте, подготовленном сотрудниками группы
правовых проблем малого предпринимательства Института государства и права РАН. При ближайшем рассмотрении законопроекта становится понятной тождественность ГПМСП предлагаемой вместо нее дефиниции13.
Отношения между предпринимателями, с одной стороны, и государственными органами — с другой, возникающие в связи с осуществлением предпринимателями предпринимательской деятельности, не относятся к предмету административного права, поскольку в условиях рыночной экономики эти отношения лишены той степени подчинения, которая необходима для государственного руководства и управления предпринимательской деятельностью коммерческих организаций14.
Какова возможность функционирования ГПМСП в сфере гражданского права? Гражданское законодательство регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов в соответствии с ч. 1 ст. 2. Допустимо также участие в регулируемых гражданским законодательством отношений России и субъектов Федерации, муниципальных образований. Статья 124 устанавливает, что эти участники выступают на равных началах с иными участниками этих отношений. Государство участвует в гражданских правоотношениях с целью удовлетворения собственных потребностей в гражданском обороте, т.е. преследует, по сути, частный интерес, как и остальные участники регулируемых гражданским законодательством отношений. ГК, включая в общее понятия разнородные явления, например, определяя юридические признаки самостоятельности, не свойственные имущественным отношениям, создает многочисленные отсылки, касающиеся предприни-
10 Лаптев В.В. Субъекты предпринимательского права: учеб. пособие. М.: Юристъ, 2003. С. 11.
11 Борзенков Н.Г. Пределы уголовно-правового регулирования предпринимательской деятельности // Предпринимательство: пределы государственно-правового вмешательства: мат-лы конф. С. 63.
12 Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. СПБ.: Лань, СПб. ун-т МВД России, 2000. С. 283.
13 Супатаев М.А. О проекте Федерального закона «О малом и среднем предпринимательстве» // Гос-во и право. 2006. № 11. С. 14—21.
14 Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты (предпринимательское и коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических наук и учебных дисциплин). СПб.: Пресс, 2002. С. 179.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
мательской деятельности, в частности регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование, конкуренцию15.
Нормы ГК охватывают лишь горизонтальные отношения, в которые предприниматели и остальные субъекты вступают между собой, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 3 к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом. Отношения по вертикали, складывающиеся между субъектами предпринимательской деятельности и государственными органами, этим законом не охватываются. Поскольку государство преследует публичные цели, осуществляя ГПМСП, а не реализует свои потребности в гражданском обороте, регулирование ГПМСП в сфере гражданского права проблематично.
Ни гражданско-правовая, ни административно-правовая формы не отвечают сущности ГПМСП. Но поскольку «государство .исполняет свои общественные задачи в большей части посредством применения частного права»16, поиск подходящей формы находится на стыке частного и публичного права. М.Ю. Челышев отмечает, что в ключе оптимального соотношения гражданско-правовых и административно-правовых начал в экономике не все отношения в экономике регулируются гражданским и административным правом. «Поведение предпринимателя складывается одновременно под влиянием как частного, так и публичного права, что, в свою очередь, отражается на отношениях, в которые данный субъект вступает или не всту-пает»17. Исследователь приходит к интересному выводу о двух формах установления отраслевого приоритета: 1) в виде правила о прямом применении гражданско-правовых норм, но с возможными ограничениями, установленными в другой правовой отрасли; 2) в форме предписания о субсидиарном применении норм гражданского права, в том числе по аналогии18, т.е. о возможности применения прежде всего норм договорного права.
Основной проблемой в определении предпринимательского права является выработка научно обоснованной концепции, для чего следует выявить своеобразие предмета и определить социальную
ценность предпринимательского права для обще-ства19. Существует много позиций относительно самостоятельности предпринимательского права как отрасли. Так, Е.А. Суханова утверждает, что предпринимательство входит в предмет гражданского права20. В.В. Лаптев отмечает, что предпринимательское право имеет свой предмет и метод правового регулирования, чем утверждает его в качестве отрасли права21. Однако предпринимательское право — комплексное правовое регулирование устойчивой группы общественных отношений, которую следовало бы называть законодательством о предпринимательстве и предпринимательской деятель-ности22. Здесь налицо признание отдельной отрасли законодательства, но при этом выделение комплексной отрасли права — предпринимательского. Эта точка зрения основана на подходе к комплексному регулированию предпринимательской деятельности с позиции гражданского, административного и финансового законодательства23.
Важно уяснить, какого рода отношения регулируются ГПМСП: собственно предпринимательские (горизонтальные) или отношения по государственному регулированию (вертикальные). Необходимость разграничения обусловлена разбиением отрасли права на составляющие ее элементы посредством разграничения регулируемых отношений по предметным критериям.
Поскольку субъектами собственно предпринимательских отношений могут являться юридические лица и индивидуальные предприниматели, иные субъекты — потребители производимой
15 Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности в РФ: автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2004, С. 121.
16 Книпер Р. Государство в гражданском праве // Гос-во и право. 2009. № 9. С. 103.
17 Челышев М.Ю. Взаимодействие гражданского и налогового права в регулировании отношений с участием предпринимателей: автореф. ... канд. юрид. наук. Казань, 1998. С. 49, 58.
18 Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: автореф. ... канд. юрид. наук. Казань, 2008. С. 17.
19 Амвросова О.Н. Становление и развитие отечественной науки хозяйственного (предпринимательского) права: исто-рико-правовой аспект. Краснодар, 2007. С. 133.
20 Суханов Е.А. Правовые основы предпринимательства. М.: БЕК, 1993. С. 37.
21 Лаптев В.В. Предпринимательское право: Понятие, субъекты. М.: Юрист, 1997. С. 22.
22 Предпринимательское право: учебник / под ред. Н.М. Коршунова, Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 35.
23 Предпринимательское право: курс лекций / под ред. Н.И. Клейн. М.: Юрид. лит., 1993. С. 4.
Актуальные проблемы гражданского права
субъектами предпринимательской деятельности продукции, государство, преследуя цели, связанные с гражданским оборотом, т.е. исключительно удовлетворение собственных потребностей в материальном производстве, участвует в этих отношениях наравне со всеми остальными. ГПМСП направлена на достижение иных целей. Следовательно, отношения, регулируемые ГПМСП, не относятся к собственно предпринимательским, так как ни предметно, ни субъектно не соотносятся.
Отнесение ГПМСП к отношениям по государственному регулированию наиболее предпочтительно. На заре формирования подлинно малого предпринимательства многими учеными меры по его государственной поддержке рассматривались именно как инструмент регулирования наравне с лицензированием, налогообложением, антимонопольным инструментарием24. По сути, это мнение аналогично позиции Е.В. Юрченко с той разницей, что эти категории рассматриваются в рамках предпринимательского, а не административного права. Правовой режим имеет другое выражение в сравнении от налогообложения и лицензирования. Примером иного правового режима является указание в п. 4 постановления Правительства РФ от 13 ноября 2000 г. № 785 «О порядке расходования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000—2001 годы» на гражданско-правовой характер отношений Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, являвшегося на тот момент распорядителем бюджетных средств по программе, и Федерального фонда поддержки малого предпринимательства.
Если в сфере налогов присутствует жесткая вертикаль и преимущественно публично-правовой порядок, то потенциал ГПМСП реализуется преимущественно на конкурсно-договорной основе, что соответствует экономическому назначению этой категории. Примером договорного характера ГПМСП является практика софинансирования проектов, претендующих на получение финансовой поддержки, или ее предоставление в рамках поддержки начинающих субъектов малого и среднего предпринима-тельства25. Публичность в данном случае носит по большей мере субъектный характер, нежели регулятивный. Разделение права на частное и публичное
«все же не исключает определенного проникновения норм частного права в отношения, которые являются по своему характеру публично-правовыми»26. Это характерная тенденция современной правовой действительности — взаимопроникновение частного и публичного права, что при всей близости понятий соответствующих им отраслей, прежде всего гражданского и административного, препятствует установлению между ними полного тождества.
В литературе приводятся примеры, когда с точки зрения деления права на частное и публичное или интересов регулируются соответственно частные или публичные отношения, но по методу правового регулирования эти отношения являют полную противоположность (учитывая, конечно, условность разделения публичного и частного права): публичные договоры (ст. 426 ГК), заключение договоров залога или поручительства в обеспечение исполнения налоговых обязательств налогоплательщика (ст. 73 и 74 НК) и т.д.27. Складывается интересная ситуация: предметно ГПМСП относится к отношениям по государственному регулированию, но правовой режим регулирования ближе к первой группе отношений. В соответствии с приоритетом предмета регулирования ГПМСП относится к группе отношений по государственному регулированию, что хотя и является дискуссионным, поскольку метод регулирования отличается от иных методов этой группы отношений, урегулированных нормами предпринимательского права, но соответствует критериям разграничения отраслей права и регулируемых ими отношений по группам для выделения соответствующих структурных элементов отрасли: подотраслей, институтов, субинститутов28. Таким образом, наиболее подходящей формой для ГПМСП является предпринима-тельско-правовая, поскольку она в большей мере отражает все ее особенности публично-правового и частноправового характера.
24 Там же. С. 207—272.
25 Специальная программа «Гранты начинающим субъектам малого предпринимательства на создание собственного бизнеса» в г. Санкт-Петербурга и Положение «О проведении отбора проектов субъектов малого предпринимательства в городе Москве для предоставления субсидий начинающим предпринимателям» в г. Москва.
26 Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное — право частное». Избранное. М., 2008. С. 821.
27 Кийко А.Ю. Частноправовые и публичные начала в регулировании сферы предпринимательства: учеб. пособие. Уфа: ОН и РИО УЮИ МВД РФ, 2005. С. 44—45.
28 Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник; 2-е изд. М.: Проспект, 2010. С. 408.
