CC BY
58
УДК 94.351
А.В. Крылова ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СУБЪЕКТОВ ПАРТИЙНОГО И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕОРГАНИЗАЦИИ: ОПЫТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НИЖЕГОРОДСКОГО ГУБКОМА В 1918-1921 ГГ.
НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМ. Р.Е. АЛЕКСЕЕВА
В статье представлен исторический анализ динамики взаимодействия ЦК РКП(б) и Нижегородского губкома в период становления советской власти, выявлены механизмы возникновения противоречий по вопросам городского управления и экономического районирования. Делается акцент на малоизученных аспектах кадровой ротации центра и регионов в первые годы советской власти, динамике и внутренней структуре их политических противостояний. Выявлены механизмы перераспределения властных полномочий между различными уровнями, объективные и субъективные составляющие территориально-политических противоречий. Результаты данного исследования могут быть востребованы в современных проектах оптимизации управления регионами.
Ключевые слова: государственное управление, партийное управление, властные структуры, переходный период, политическая реорганизация, управленческий механизм.
В современной России всё более ярко обозначается процесс восстановления централизованной системы государственного управления [1-5]. Перспективы её развития в настоящее время во многих аспектах актуализируют обращение к опыту управленческих механизмов советского периода, работавших подчас в условиях чрезвычайных ситуаций, перед лицом социально-экономической нестабильности и неопределённости политической власти. Становление партийной номенклатуры, сопровождавшее формирование новых механизмов государственного управления, было явлением во многом неожиданным и непредсказуемым, его можно считать одним из первых опытов реализации технократического мышления, осуществлённых в период радикальной социальной трансформации. Вплоть до настоящего времени остаются малоизученными, например, механизмы кадровой ротации центра и периферии, во многом предопределившие структуру политических конфликтов в первые годы Советской России. Исследования данного периода позволяют, на наш взгляд, сделать ряд обобщений и выводов, которые могут быть востребованы в современных проектах оптимизации управления регионами.
Предметом настоящей статьи является историческая реконструкция и анализ взаимоотношений субъектов партийной и государственной власти и управления на примере их взаимодействия в Нижегородской губернии в 1918-1921 гг. Структурно в послеоктябрьской политической практике можно обозначить два направления, соответствующие определённым «линиям напряжения» во взаимодействии между различными властными уровнями: горизонтальное (Нижгубком - Нижгубисполком) и вертикальное (ЦК - Нижгубком - Горком - райкомы). Оба они представляют собой сложные комплексы не только политико-управленческих, хозяйственно-экономических, но и социально-психологических факторов, в которых ярко обозначается личностная составляющая. Их природа, структура и основные тенденции не являются, на наш взгляд, специфичными для Нижегородской губернии и могут рассматриваться в качестве модели политического противостояния центра и регионов, свойственных данному историческому периоду в целом.
В середине марта 1917 г. был сформирован Нижегородский губернский Совет крестьянских депутатов. Однако в конце октября 1917 г. власть в Н. Новгороде оказалась в руках большевистского ВРК [6]. В этом немалую заслугу Москва усмотрела в деятельности при-
сланного ЦК И.Р. Романова. 2 ноября 1917 г. обновленный состав Совета провозгласил полновластие. И.Р.Романов избирается первым председателем Нижегородского губисполкома и предлагает более «вопрос о власти не обсуждать.. .рабочим органом власти в губернии считать исполком совета» [7, с. 17]. После губернского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов 25-30 ноября 1917 г. началось бурное советское строительство по всей губернии. На повестке дня стояли вопросы военный, продовольственный, финансовый, ликвидации земского самоуправления (завершено в 1918 г.) и др.
Для решения этих вопросов с течением времени в ГИКе формируются следующие структурные звенья: бюро-архивное; отделы-агитационный, административный, внутренней торговли; здравоохранения, коммунального хозяйства, местного транспорта, народного образования (до окт.1918 комиссариат), народной связи, организационный, по национальным делам, по отделению церкви от государства (до 01.10.1918 комиссариат), социального обеспечения; статистический (до 23.05.1927 бюро), труда, труда и социального обеспечения, управления (до 12.10.1918 гражданского управления), финансовый, юстиции (до 19.12.1918 комиссариат); комиссии: плановая; управления-земельное (до нояб.1923 отдел), строительного контроля (до 09.07.1928 губернского инженера) [8]. Возвращаясь к событиям апреля
1918 г., заметим, что когда Москва отзывает профессионального революционера Н.М. Федоровского, возглавлявшего с момента основания (т.е. с 30 сентября (13 октября) 1917 г.) Ниж-губком, И.Р. Романов становится и председателем губкома. Губерния в основном стала управляться советами (правда, в июне 1918 г. И.Р. Романов признал, что «мы взяли только Советы, но не власть») [7, с.19].
Итак, с этого момента и в нескольких случаях после него в Нижегородской губернии председатели губисполкома являлись одновременно и председателями (секретарями) губко-ма (Каганович Л.М., Таганов А.И.). Функции советских органов и губкома были практически слиты воедино, полномочия и авторитет первых до 1920 г. были несоизмеримо больше. В связи с этим конфликт «губком-губисполком» целесообразно рассматривать параллельно с конфликтом внутри самого губкома. Весной-летом 1918 г. ЦК РКП(б) направил в Нижний группу партийных работников для борьбы с контрреволюционными выступлениями, придавая огромное значение этому промышленному центру, как форпосту борьбы с мятежниками и интервентами. В мае отозванного Центральным комитетом партии в Москву И.Р. Романова на посту председателя губкома сменил находившийся ранее на военной работе Л.М. Каганович, а в июле во главе губисполкома был поставлен бывший член Петроградского ВРК Г.Ф. Федоров (который возглавил и Нижегородский ВРК). По предложению секретаря губкома С.М. Сергушева (он в 1917 г. возглавлял промышленный Сормовский райком партии) на IV губпартконференции, проходившей в середине июня 1918 г., было принято решение о подчинении Губисполкома Губкому партии [9]. После отъезда в Москву Г.Ф. Федорова в сентябре 1918 г. во главе губисполкома встал А.И. Таганов, также присланный из Москвы, поскольку знал дореволюционные кадры нижегородских партийцев (он с 1910 по 1916 гг. находился здесь под надзором полиции). Однако он выступил против «диктата отдельных лиц» в губкоме. Характерна в этом отношении переписка между губкомом и губисполкомом по поводу деятельности агитотдела. 23 ноября 1918 г. Л.М. Каганович сообщает А.И. Тага-нову, что «полный финансовый отчет за весь период деятельности Агитационного отдела Президиум губкома партии затребовал от отдела и таковой будет готов к январю, каковой и будет представлен в губисполком. Раньше как через месяц агитационный отдел финансовый отчет не в состоянии изготовить» [10, л. 198]. В ответ на это 29 ноября А.И. Таганов «настоящим доводит до сведения губкома, что отдел агитационный юридически существует при губисполкоме, а не при губкоме, а потому все исходящие бумаги Отдела должны идти под заголовком губисполкома, а не так, как это наблюдается в последнее время» [10, л.200]. Ранее говорилось, что губком нашел убедительный довод, чтобы осуществить «перенос» - сокращение расходов губисполкома [11, л.4]. Из переписки явствует, что А.И. Таганов настаи-
вает на подчинённом положении губкома (а Л.М. Каганович фактически признаёт это), и мало того, претендует на юридическое руководство агитационной работой, которой, по логике вещей, предпочтительнее заниматься общественной организации (партии), но никак не государству. Всё это не совсем корреспондирует с выводом Л.П. Гордеевой о том, что Каганович стремился превратить губком в «верховный орган губернии» и жестко проводил политику центра [12].
В условиях Гражданской войны местничество расценивалось как предательство. На помощь Кагановичу в Нижний Новгород в конце декабря 1918 г. выехал секретарь ЦК РКП(б) Я.М.Свердлов, который на объединенном заседании партактива Нижегородской губернской парторганизации требовал в кратчайший срок изжить эту опасную тенденцию и подчеркнул, что распределением ответственных партийных работников в общероссийском масштабе ведает ЦК [13, с. 101]. Перемещения кадров применялось для слабых партколлек-тивов или имеющих государственное значение. Еще до Октября В.И. Ленин рекомендовал, чтобы партработник «переменял место своей деятельности, ибо иначе он не выработает большей опытности, не расширит своего кругозора» [14, с.133]. В 1918 г. определились пути формирования кадров партийных работников, принципы их подбора, расстановки и воспитания. Однако кадровая проблема еще несколько лет не имела решения. Во многом это было отражением продолжавшегося весь 1918 год процесса «перетягивания канатов» между губ-комом и губисполкомом. В 1918 г. советские органы ещё ощущали себя реальной властью на местах (в том числе и потому, что, как будет отмечено далее, советские органы на уездном и подуездном уровнях создавались раньше, чем партийные). Выступление Свердлова послужило поводом к «верхушечному перевороту: в январе 1919 г. Л.М. Каганович, будучи председателем губкома, возглавил и Нижегородский губисполком. В марте 1919 г. А. И. Таганов на VI Нижегородской губернской партконференции от имени группы «мирной оппозиции» выразил недовольство деятельностью Нижгубкома и ЦК партии: диктатом верхов, коллегиальностью при принятии решений, против мобилизации членов партии по разверстке ЦК и переброске их в другие губернии страны, указывая на собственные трудности региона, против выполнения указаний Центра об отправке продовольствия в Москву и Петроград. В июле 1919 г. Л.М. Каганович был отозван ЦК в Воронеж, пост председателя губкома возглавил его друг С.М. Сергушев, который в сентябре 1919 г. уехал за Кагановичем в Воронеж. Мобилизация на Южный фронт других членов губкома привела к тому, что во главе его в сентябре
1919 г. встал оппозиционный ЦК РКП(б) А.И. Таганов, который одновременно являлся и руководителем отдела народного образования губисполкома. В начале ноября 1919 г. в Нижнем появляется В.М. Молотов, который назначается председателем губисполкома. Вероятнее всего, ЦК партии инструктировал его вести борьбу с представителями «децистов» («мирной оппозиции») в губкоме и исполкоме. В.А. Никонов пишет, что назначение на пост председателя губисполкома В.М. Молотова не вызвало восторга у нижегородской элиты: «Сперва к нему присматривались в надежде, что он превратится в «своего человека». Когда почувствовали с первых же шагов его работы, что это напрасные надежды, началась глухая упорная борьба» [15, с.478]. Объясняется причина негостеприимности не обидой на В.М. Молотова за то, что он не стал собутыльником местных партийцев, как полагает В.А. Никонов, а несколько иначе - незнанием назначенных из Центра руководителей особенностей местной жизни, кадров.
Итак, мы видим, что в 1917-1919 годах ЦК РКП (б) в целях усиления управленческой вертикали назначал на места ответственных руководителей - председателей губисполкомов и губкомов партии, при этом зачастую посты эти объединялись одним и тем же лицом. Этот вынужденный в экстремальной обстановке шаг был оправдан только условиями гражданской войны, объективной задачей концентрации власти в одних руках. В период с января 1920 года по июль 1920 развернулся конфликт губкома и губисполкома по вопросам городского управления. Хотя В.М. Молотов был назначен только председателем ГИКа, именно он, а не председатель губкома, делал в январе 1920 г. доклад на VIII губпартконференции о принятом
в декабре 1919 г. Уставе РКП(б) и задачах Нижегородской парторганизации. В качестве основных организационных задач, поставленных Молотовым перед губкомом, был перевод советских учреждений на «боевую ногу»: сокращение коллегиальности, штатов, усиление ответственности, работа в соответствии с намеченными сроками. Ставя во главу угла восстановление народного хозяйства, Молотов предложил следующие меры: создать специальные бюро субботников при партийных комитетах, намного усилить продразверстку, обязать всех партийцев состоять в отряде особого назначения, укрепить дисциплину. Сама формулировка этих задач, а также источник, из которого они исходили (представителя «центра»), были восприняты рядом членов губкома как стремление ущемить «его» интересы. Комитет раскололся на две части. Конфликт втянул в свою орбиту и другие органы. Интересы местной элиты распределились следующим образом.
Первая группировка: местное партийное начальство, в основном местные «старые большевики» во главе с секретарем губкома С.М. Кузнецовым. Вторая группировка имела более широкую «социальную базу»: члены губкома, губисполкома, губпрофсовета, представители прессы: В.М. Молотов, Модзалевский (редактор газеты «Нижегородская коммуна», секретарь губкома), Н.И. Иконников, Рябинин, Охлопков. Затем в эту группу «влился»
А.И. Микоян (председатель губкома, назначенный вместо С.М. Кузнецова) - в основном назначенцы ЦК (за исключением коренного нижегородца Иконникова). Но при этом остается неизвестным, отказался ли Молотов сам от поста председателя губкома (он входил в состав Президиума ГК), или ему не дали его занять. Новый состав губкома в январе 1920 г. возглавил председатель (с августа 1919 г.) Горсовета и заместитель председателя губисполкома С.М. Кузнецов. Это был первый не назначенный сверху руководитель губкома, исконный нижегородец, возглавлявший до этого Сормовскую партийную организацию, т.е. именно пролетарскую партийную ячейку. Кузнецов вместе с Молотовым добился выполнения трудовой и гужевой повинности, организовывал субботники и воскресники, а ведь именно это и вызывало раздражение у многих партийцев, так как явка на «свободный труд» обеспечивалась насильственными методами. Одним из первых действий нового президиума губкома было снятие военного положения в Нижнем 24 января 1920 г.
Заметной чертой территориального управления была конкуренция между губернскими и городскими властями, вызванная особым весом и значением Нижнего Новгорода в губернии. Так как четкого разграничения компетенции губернского и городского Советов и партийных комитетов не было, конфликты были потенциально возможны. Более того, горком обладал большим политическим весом. Это явление можно назвать типичным: в связи с ориентацией на промышленные центры в дооктябрьский период, горкомы повсеместно уже имели довольно четкую структуру, вели масштабную организационно-партийную работу, зачастую выполняя функции губкомов, готовили и проводили партийные конференции и составляли ядро формирующихся губкомов. Зоной конфликта стал вопрос об организации исполнительных органов советской власти и параллельных ей партийных комитетов. По идее, руководство деятельностью горсовета должно было принадлежать губернскому совету и гу-бисполкому. Однако персонально горком управлялся председателем губкома (Кузнецовым). Более того, городской совет стал формировать свой исполком, организовывать отделы, которые вели по отношению к губисполкому самостоятельную политику. Масло в огонь подлило решение президиума губкома от 16 апреля 1920 г.: «В виду необходимости объединения деятельности всех Райкомов . предложить Губкому организовать Общегородской Комитет» [16, л.52]. В тот же день на заседании губкома Кузнецов «указывает на назревшую необходимость объединить всю деятельность райкомов, руководить Горсоветом, так как контакта до сих пор не достигалось . все организации, находящиеся на этой территории, будут ему подчинены» [17, л.69-69об]. 24 апреля 1920 г. Президиум губкома поручает члену губкома (и представителю «рабочей оппозиции») М.И. Челышеву «созвать общегородскую конференцию и правление организационного комитета персонально желательно составить из сле-
дующих т.т. Кутузова, Гусева, Архарова, Шаблыгина, Челышева, Данилова, Левит» [16, л.44об] (т.е. без Молотова). На заседании президиума 25 апреля 1920 г. Челышев «указывает, что для разграничения функций между Губкомом и Общегородским Комитетом, необходимо выработать по всем областям работы специальные положения, причем в таковых должно указать: 1) что Горком должен находиться в полном подчинении Губкому и все решаемые им вопросы должны санкционироваться Губкомом, после чего могут проводиться в жизнь, 2) Горком должен вести учет партийных сил по всей городской территории и назначать работников только в отделы Горсовета, он будет являться источником, из которого Губком будет черпать силы для укрепления и углубления внутри губернии партийной работы, 3) . под его (Г убкома) наблюдением находится городская партшкола, 4) .агитаппарата при Горкоме не будет, 5) Издательский отдел при Горкоме быть не должен, 6) Для работы в Красной Армии Горком должен создать Военный отдел., 7) Отдел по работе среди женщин существовать должен» [16, л. 56-57].
Какова же позиция Молотова? Он не против организации общегородского комитета, но «указывает на ошибки при организации Горкома это: 1) не дано самостоятельности Сормову, 2) сорганизован очень большой, что его усиливает. Необходимо уменьшить инстанции - увеличить подрайоны и упразднить районы» [16, л. 56-57]. Во главе Объединенного (объединял Сормово, Канавино, Береговой и городской районы) горкома встал А.В. Попов. Конфликт еще не разгорелся, более того, когда на заседании Нижгубкома 13 мая 1920 г. Молотов проинформировал, что «состоялось постановление ЦК партии о назначении его представителем ЦК при Башкирской республике, наметив кандидатом на пост председателя Губиспол-кома т. Милютина со своей стороны им было указано что он не желает и не может быть отозванным», было постановлено «ходатайствовать перед ЦК партии и настаивать на оставлении тов. Молотова в Нижнем, мотивировку поручается выработать президиуму» [17, л.81]. В качестве мотива Президиум губисполкома на следующий день ввел в Нижнем Новгороде военное положение. Однако именно развернувшаяся деятельность Обгоркома напугала Молотова и вызвала его неадекватную реакцию. Сначала Обгорком создал непредусмотренный Уставом партии Организационный отдел, который наладил учет ячеек, учет членов партии, разграничил территорию между различными районами Нижнего. Во-вторых, Обгорком заявил, что именно он руководит деятельностью городского совета и фракцией профсоюзов. В-третьих, горисполком был объединен с уездным исполкомом, хотя вскоре разъединен. Назначенный ЦК партии Молотов решил, что все конфликтные вопросы должны сниматься административными методами, мелочной опекой.
Конфликт между губернским и городским исполкомом еще более накалил обстановку. На президиуме губкома 21 мая 1920 г. В. Молотов «указывает, что за последнее время взаимоотношения приняли неправильные формы. Губисполком имеет право вмешиваться в дела Угорисполкома, т.к. на территории губернии должен быть один высший орган, который и ведёт контроль работы всех советов данной территории и никаких исключений быть не должно. Двойственность здесь так же неприемлема, как и в партийной работе: губком является высшим партийным органом в губернии, а губисполком - высшим советским органом тоже по всей территории губернии» [18, л.18об].
Молотов предложил принять написанную им резолюцию: «Признавая, во-первых, что в целях единства действий и воли на определенной территории должен быть один руководящий советский орган - исполком (в губернии - губисполком), во-вторых, что 62-й п. конституции, гласящий, что «съездам советов и их исполнительным комитетам (губисполкомам) принадлежит право контроля . над всеми советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных советов», отменён основными постановлениями 7-го съезда Советов по советскому строительству (см. первый абзац и пункт А главы 3-й и ст. 1-й 5-й главы Положения по советскому строительству), Нижегородский губернский комитет РКП признаёт, что Нижегородский губисполком распространяет своё право контроля над деятельностью местных Советов не только на все Уездисполкомы, но и как на все городские советы в уездах
(контролируемых на месте уездным съездом советов и уездисполкомом), так равно и на городской Совет и его Исполком (Угорисполком) в Нижнем Новгороде.
Вместе с тем Нижгубком признаёт, что городской совет в Нижнем Новгороде должен сохранить и развить своё значение, как политического центра губернии, а потому городской совет должен не только контролировать работу угорисполкома, который ему непосредственно подчинён в промежутке между съездами советов, но перед Нижегородским горсоветом должен давать систематический отчёт о своей работе и очередных задачах и Нижгубиспол-ком, для чего президиум и отделы губисполкома делают доклады по важнейшим вопросам своей работы на пленуме горсовета» [18, л. 19]. Описывая ретроспективно истоки конфликта между руководством губисполкома (Молотовым) и обгоркомом и горсоветом с другой стороны, председатель Обгоркома говорил в июле 1920 г. на 10-й губпартконференции: «Губис-полком, в силу своих соображений, может быть, военного характера, был вполне уверен в том, что Горсовет, несмотря на то, что имеются инструкции и циркуляры, не может самостоятельно жить, а может только под руководством и контролем Губисполкома. Это совершенно верно, это мы признавали. Должен быть и контроль и руководство, но мы не могли согласиться, чтобы было вмешательство в технические распоряжения Городского Совета, которое, если смотреть в смысле укрепления политического состояния Совета, влияет не на укрепление, а на разрушение. Если смотреть на Горисполком, как на уездный, то работа и Горисполкома и Горсовета не будет продуктивна и Обгорком согласился с выдвинутым положением, что необходимо объединить Губ. и Гор. Исполкомы и тогда может под общим руководством Губкома, Обгоркома и Исполкома работать Городской Совет, и работа его может быть поднимется на высоту и мы изживем разноречия между Отделами губернским и городским» [19].
Стоит отметить, что президиум губкома на этом этапе предпочел согласиться с Молотовым и принял предложенную им резолюцию в неизменном виде. При всех колебаниях некоторых членов президиума (возникали суждения о необходимости отделения города от уезда, о том, что не чувствовалось принципиальной линии губисполкома), в целом президиум все-таки согласился признать верховенство губисполкома в отношениях со всеми исполнительными комитетами губернии. 21 июня 1920 г. состоялся Пленум Нижгубкома, на котором рассматривался вопрос о деятельности общегородского парткомитета. Речь В.М. Молотова по этому вопросу была столь «образной», что через 3 дня (24 июня) на заседании Президиума Нижгубкома он «просит сделать внеочередное заявление и указывая на неточность и искажение стенограммы заседания расширенного пленума Губкома от 21 июня с.г. протестует против искажения своей речи и предлагает немедленно приостановить распространение протокола» [16, л.91]. Его просьба принимается к сведению, но не исполняется и протокол отправляют в ЦК партии. На следующий день (25 июня) на заседании Президиума В.М. Молотов вновь заявил «о краткости и неправильном изложении его речи на пленарном заседании губкома совместно с представителями Уездкомов» [16, л.991об].. Тогда принимается постановление «предоставить тов. Молотову право восстановить речь, распространение протокола прекратить, поручить тов. [Ф.И.] Кремницкому сообщить в Цека партии, ... что речь тов. Молотова будет изменена и вышлется дополнительно» [16, л.991об]. Ниже с небольшими сокращениями публикуется речь В.М. Молотова в его редакции 31 июня 1920 г.: «Товарищ Молотов, являясь членом президиума Губкома считает себя в праве выступить с некоторыми критическими замечаниями о прошедшей работе губкома и, в частности, его президиума, тем более, что и до настоящего пленума как по отдельным крупным вопросам, обсуждавшимся в губкоме, так и при обсуждении доклада президиума в Губкоме и в Организационном Бюро Центрального Комитета в присутствии т.т. Кузнецова и Челышева ему приходилось высказывать мнение несогласное с мнением большинства членов настоящего Губкома и его Президиума. ... т. М-в видит главную ошибку Г убкома в том, что в течении этого времени, как и раньше, была заброшена широкая партийная работа в рабочих районах (Сормово, Выкса,
Кулебаки и т.д.). ... Он отмечает как один из примеров этого то, что за подотчетное время ни один член Губкома не выступал в Сормове на митингах, несмотря на то, что там дело дошло до крестных ходов. ... Далее тов. Молотов отмечает как крупную политическую ошибку отложение перевыборов городского и Сормовского Советов. В то время, когда в июне-июле будет производится компания перевыборов Советов всей губернии, чем можно оправдать отложение перевыборов в городе и Сормове, т.е. в главных рабочих районах. Затем он указывает на вредность того курса на безпартийность, который в некоторых случаях начинает сказываться крайне отрицательно . в Губкоме наблюдается крайне вредная для партии группировка - создалась своя «провинциальная партия» вернее группа, которая упорно и везде выдвигает «своих» хотя бы против этого и были серьезные деловые политические возражения. ... В заключение т. Молотов останавливается на низком моральном уровне партийных товарищей в некоторых местах, чего не удалось преодолеть до сих пор» [20, л.1]. На заседании президиума губкома 28 июня 1920 г. вопрос о деятельности городского совета продолжает обсуждаться. Председатель Обгоркома А.В. Попов высказался за преждевременность объединения отделов горсовета и губисполкома. Молотов «высказывается за объединение Горисполкома с Губисполкомом, мотивируя это тем, что этим самым будут устранены неизбежные трения между отделами. Эти трения всегда отнимали авторитет Горсовета. Кроме того, оставляя Горсовет, необходимо создать все его отделы, а это влечет за собой нецелесообразную нерациональную трату сил в ответственных партийных работниках». В результате было принято решение «Принципиально согласиться со слиянием Горисполкома с Губисполкомом» [16, л.100].
Итак, суть конфликта между губисполкомом и губкомом состояла не в личных отношениях, которые только оттеняли зону конфликта, а в разделении полномочий, сфер влияния и, в определенной степени, внутрипартийной борьбе между сторонниками «демократического централизма» и линией центра. Реформа административно-территориального деления вызвала к жизни новые органы - экономические совещания (экосо), на особенностях работы которых и их взаимодействии с Нижгубкомом следует остановиться. Экосо были учреждены согласно постановлению Совета Труда и Обороны (СТО) 25 марта 1921 г. в основных административно-территориальных единицах того времени - губерниях и областях - для согласования работы местных органов всех экономических Наркоматов. 30 июня того же года их создание было подтверждено постановлением ВЦИК [21]. В. И. Ленин, выступая на XI съезде РКП(б) 27 марта 1922 г., прямо связывал создание экосо с совершенствованием административно-территориального деления: «У нас теперь деление России на областные районы произведено, по научным основаниям . На основании этого деления созданы районные и областные экосо. Конечно, частные исправления будут, но надо повысить авторитет этих экосо» [22, с.275-276]. Л.М. Каганович также связал значимость работы экосо с районированием страны: «Дальнейшее развитие хозяйственного строительства неизбежно приведет нас к районированию нашей республики в смысле создания более крупных административнохозяйственных центров. Сейчас трудно еще предрешить дальнейшую роль в этом отношении областных экономических совещаний, но в настоящее время можно уже отметить их положительную роль, в смысле внесения планового элемента в местное хозяйство и уменьшение бюрократической волокиты» [23, с. 54]. В тезисах, выработанных комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании России [24, с.105], экосо называются «организацией переходного периода»; их цель: облегчить разработку законодательного нормирования ряда вопросов относительно структуры района и пределов компетенций местных органов, путем координации их работы. И если центр воспринимал экосо как временный орган для координации работы органов в период районирования, то на местах на них смотрели как на второе правительство. Согласно постановлению ВЦИК от 30 июня 1921 г. членами губэкосо должны были являться заведующие Отделов: СНК, Продовольственного Отдела, Земельного Отдела, Отдела труда, РКИ, Коммунального Отдела Профсовета или Профбюро и Заведующий Статбюро с правом совещательного голоса по вопросам его ведения. С правом совеща-
тельного голоса на заседания экосо могли приглашаться экономисты, представители кооперации [25].
ВЦИК указывал на необходимость создания этих совещаний в уездах, в районах при районных советах крупных городов и в волостях. Низовыми периферийными органами СТО должны были быть селькомы, а при фабриках и заводах - экономические совещания при заводоуправлениях [25]. Однако непонимание на местах сути и назначения нового органа негативно отразилось на формировании его кадрового состава. Теоретически, при условии подбора членов СТО из членов совнаркома (по аналогии работы которых, по мнению центра, должны быть организованы экосо), должна была получиться «полнейшая согласованность работы обоих учреждений, устранение всякой возможности трений между ними, быстрота работы, простота аппарата, ибо никакого аппарата СТО не создает, а работает через аппараты ведомств, стараясь упростить их и согласовать между собой» [26, с.261]. Нижгубком в целом был согласен с таким положением, дополнив его: «Никаких аппаратов не нужно.. Там где нужно пусть Президиум Исполкома делает подбор персонально» [27, л. 69-70 об]. Сложнее обстояло дело с выбором руководителя. Часть членов губкома (например, Фуфаев (.. - А. К.) полагала, что «экосо не должны возлагаться на исполкомы, у них еще обязанности. Во главе экосо ... должны быть поставлены компетентные лица. У председателя уис-полкома много ... обязанностей, он еще обязан заниматься партработой» [27, л.70-71об]. Другие, напротив, были «солидарны» с центром, настаивая, что председателем Экосо должен быть председатель исполкома, «тогда не будет никакого бюрократизма».
Отсутствие подробных инструкций делало организацию экосо на местах довольно сложной задачей. На пленуме Нижгубкома, посвященном этому вопросу, многие члены комитета сомневались в возможностях сельсоветов организовать экосо. Например, А.И. Жеха-нов полагал, что «тут нужно будет Бюро Губкома или Президиум Губисполкома. Необходимо разработать точную инструкцию, чтоб выяснить, . какие вопросы обсуждаются на эко-со». Ряд членов губкома (например, Прохоров) выражали опасения, что организованные волостными и сельскими комитетами экосо не справятся с работой: «все вопросы, которые возлагаются на экосо ... могут быть возложены на коммунотдел» [27, л.72]. В основу работы Губэкосо была положена идея двойного подчинения - они служили одновременно местными органами СТО и комиссиями Губисполкома, причём председателем экосо был председатель Исполкома либо его заместитель. Одновременно на местах функционировали уполномоченные центральных органов отраслевого управления (наркоматов), которые по вертикали подчинялись своему центральному аппарату, а по горизонтали функционировали при экосо и подчинялись местным советам. Более того, уполномоченный наркомата являлся одновременно и заведующим соответствующим отделом исполкома местного совета. Это обеспечивало «тесное организационное взаимодействие». XII Съезд Советов возложил на экосо согласование деятельности местных органов Наркоматов [28, с.50]. Таким образом, наряду с совнархозовской системой стала действовать система местных органов СТО, включавшая в себя экосо различного уровня (от областных до фабрично-заводских) [29, с. 115-116].
В.И. Ленин придавал серьезное значение новым органам, о чем свидетельствует, в частности его циркулярное распоряжение, переданное по телеграфу весной 1921 г. всем областным экономическим советам. «Предлагаю: 1. своевременно ... присылать в Управделами СТО протоколы заседаний экономсовета в трех экземплярах. 2. прилагать к протоколам эко-номсоветов копии всех материалов, на основе которых решался вопрос (письменные доклады, тезисы и прочее), а также полные стенографические отчеты заседаний ... 3. присылать в Управделами СТО в трех экземплярах экономические журналы и газеты, издаваемые как экономсовещанием, так и отдельными экономическими органами» [30, с. 197]. Уже при обсуждении вопроса о создании Губэкосо на пленуме Нижгубкома [27, л. 69-70об] последний обозначил ему «почетное место»: в связи с тем, что СТО намерен «ввести планомерную работу по возрождению промышленности, вести учет, вести контроль над всеми производст-
вами . у нас организуется экосо, который является высшим экономическим двигателем в промышленности».
В первом отчете Нижгубэкосо [31] отмечено, что основным вопросом его работы был топливный, а также: о продовольственном положении, о работе кооперации, о товарообмене, о сборе продналога, о тарифной политике, о переустройстве электрической сети, о приеме бездействующих предприятий от Главков и Центров в ведение Губсовнархоза и утверждение договоров по сдаче в аренду, о разработке хозяйственного плана губернии. Постановление пленума Губкома, проходившего 10-16 декабря 1921 г. [32, с. 26], обязывало Совнархоз «всякий раз сдачу в аренду тех или иных предприятий согласовывать через ЭКОСО с местными организациями». Нижгубком имел свои, «имиджевые» причины активно взаимодействовать с новым органом: «Через экономические вопросы мы политически делаемся образцами в глазах масс. У нас должен быть кадр людей для экономической работы. ... Беспартийных честных работников мы можем использовать. ... Крестьяне будут сначала относиться осторожно, ... до тех пор пока не расчухают в чем дело. Без сомнения нам экосо необходимы. ... Если мы будем заниматься только административными вопросами, ... на нас будут смотреть только с ненавистью» [27, л. 69-72об]. Население действительно относилось к новым органам по меньшей мере «осторожно». Райком Приокского горного округа в конце 1921 г. докладывал: «Что касается отношения к Посевкомам и Экономическим совещаниям, то на эти вопросы можно определенно сказать, что рабочие относятся с недоверчивостью, мотивируя своим словом: «если вы вовремя предоставите семена, машины, или продовольствие рабочим и крестьянам, то дело пойдет и без этих органов» [33, л.1].
В отчете Нижгубкома от XIV до XV губпартконференции [34, с.115] отмечены хорошие отношения, сложившиеся у Экосо с профсоюзами: «ОТЭ (тарифно-экономический отдел ГСПС - А. К.) постоянно участвовал в заседаниях ЭКОСО ... расхождений с профорганами не было». Однако отсутствие указаний из Центра и неосведомленность с этим вопросом работников на местах надолго оставляли работу Экономического Совещания неопределенной. Более того, изначально «кто есть кто в экономической политике», губкому представлялось весьма расплывчато. В докладе М.А. Тера (председатель губисполкома с марта 1921 г. по май 1923 г. - А.К.) на уже упоминавшемся пленуме [27, л.69-70] читаем: «У нас каждый комитет должен заниматься не только административной работой, но . производственным делом, ... поддерживать сельское хозяйство. ... Губернские, уездные и волостные советы это есть маленькие советы обороны». Небезынтересное предложение выдвигал Шаров (....- А. К.): «Я думаю, что все коммунальные отделы будут маленькими экосо, потому что они ведают хозяйственной стороной дела, и ими будут руководить губернские совещания . управлять уездными экосо». А.И. Микоян (секретарь губкома - А. К.) настаивал: «Волиспол-комы должны 1 раз в неделю заниматься не административными вопросами, а только хозяйственными, раз в неделю они должны быть экосо. Тут будут входить и представители ком-мунотделов, и представители кооперации, губсоюзов. ... Со стороны советской власти тут должен быть только регулятор». М.А. Тер подытожил: «Сельсовету видно, что нужно сделать. ... Сельсовет это и есть экосо, самая первичная его форма» [27, л.70об-72об]. Таким образом, чем должны быть экосо на самом деле: советом, исполкомом, коммунотделом, Нижгубком определить однозначно затруднялся.
Неудивительно, что в этих условиях первый опыт периодической отчетности Нижгу-бэкосо по материалам местных учреждений не дает полной картины влияния НЭПа на деятельность местных госорганов: он не всегда обоснован фактическим, цифровым материалом, не отвечал на все вопросы программы, какая требовалась постановлением ВЦИК и наказам СНК и СТО. Первой причиной тому губэкосо называет то обстоятельство, что «местные учреждения не уяснили важность задания и не отнеслись к нему с должным вниманием» [31]. Памятуя особую роль СТО в годы гражданской войны, ряд деятелей полагал целесообразным возрождение его в качестве «второго правительства» [29, с. 115-116]. Эти настроения имели место и на местах. Так, согласно протоколу пленума Нижгубкома с представителями
... 11 - 14 ноября 1921 г., у членов губкома были опасения, что «экономсовещание уничтожит Губисполком» и высказывались мысли о том, что «нет границы между работой Губис-полкома и Экономсовещания» [32, с. 10-11]. Кстати, доклад губэкосо объединили с докладом губисполкома. Ослабление исполкомов было характерно и для низовых уровней: члены губкома указывали на отсутствие руководства уисполкомомов, «все проходит через Губот-делы . Губотделы в Экономической политике проводят отсебятину .Нужен во всем хозяйственный расчет, - а места в этом отстают» [35, с.11-12]. Таким образом, губэкосо достаточно быстро овладел ситуацией. Очень скоро Нижгубэкосо взяло себе гораздо больше полномочий, нежели планировал центр. На XII Нижгубконференции отмечалось, что задача экосо «положить конец ведомственной неразберихе и анархии в деятельности хозяйственных аппаратов, согласовать и руководить хозяйственной работой в губернии» [36, с. 15]. Губэкосо связался с представителями крупнейших центральных хозорганов (Обл. Водный Транспорт, заводы ГОМЗЫ), введя их представителей в свой состав, согласовал свою работу с Сормовскими и Приокскими заводами, Райконефтью, Волгосудостроем, Волгопродом и пр. Такая активность устраивала губком, видящий в новом органе: а) противовес губисполкому,
б) противовес Центру. Усилению Нижгубэкосо было «обратно пропорционально» положение низовых совещаний. В отличие от Уэкосо Новгородской губернии, которое, в частности, занималось даже урегулированием «неправильных постановлений Губотделов, жизненно захватывающих интересы уездов» [37, с. 50-51], внутри Нижегородской губернии «на местах Экосо часто попадают в глупое положение, так как нет у них средств и материалов никаких» [35, с. 10-11].
Подводя итог, отметим, что в ведение губэкосо были отданы важнейшие вопросы промышленности, оно давало задания отделам губисполкома под ответственность заведующих, устанавливало сроки исполнения отчетов по наказу СТО. Иными словами, губэкосо «подминал» губотделы. Последние, в свою очередь, «подминали» как местные исполкомы, так и местные экосо, делая их практически бесправными. Нижгубком, добившись окончательного подчинения ГИКа, занял позицию арбитра, устанавливая «систему сдержек и противовесов»; именно губком разрабатывал инструкции для работы местных экосо, определял, кто должен возглавить то или иное совещание. Эти мероприятия не способствовали дальнейшему возвышению губэкосо. Резюмируя вышеизложенное, отметим, что в течение всего рассматриваемого периода происходит постепенное перетекание властных полномочий от губисполкома к губкому. Этот переход происходил при активном участии ЦК. Он сопровождался конфликтами как «по вертикали», так и «по горизонтали», вызванными отчасти объективными (политическими, экономическими), отчасти субъективными (личностными) причинами.
Библиографический список
1. Барабашев, А.Г. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы [Текст] / А.Г. Барабашев, А.В. Клименко // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. №3. С. 36-72.
2. Великая, Н.М. Проблемы консолидации общества и власти [Текст] // СОЦИС. 2005. №5. С. 60-71.
3. Ждан. Г.В. Административная реформа: субфедеральные проблемы и направления совершенствования государственного управления // Регион: экономика и социология. 2012. №1.
4. Камилов, Д.А. Механизм государственно-частного партнёрства как метод государственного регулирования развития отраслей социальной сферы [Текст] // Экономические науки. 2011. №7. С. 7-11.
5. Красников, В.Я. Государственная инновационная политика в России [Текст] // Экономические науки. 2010. Т. 62. №1. С. 37-40.
6. Набатов, Г.В. Из истории нижегородского края (1917-1996) [Электронный ресурс] // Режим
доступа: http://www.unn.runnet.ru/rus/volgovyt/nizhobl/istor.htm (Дата обращения
01.07.2012).
7. Десять лет советской власти в Нижегородской губернии. 1917 - 1927 [Текст] / под ред. О.Л. Рывкина. - Н. Новгород: издание НГИК, 1927.
8. Осокин, В. В. Нижегородский губернский Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов // проект «Нижегородчина 1917-1992» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://nigerodchina.siteedit.ru/home (Дата обращения 01.07.2012).
9. Волжская коммуна. 1918. [Текст] 19июня. № 43. С. 3-4.
10. ЦАНО. [Текст] ФР56. Оп.1. Д.1.
11. ГОПАНО. [Текст] Ф. 1. Оп. 1. Д.15.
12. Гордеева, Л.П. Руководители Нижегородской губернии 1917-1922 гг.: опыт личных характеристик [Текст] // Российская провинция в годы революций и гражданской войны 1017-1922 гг. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 27-28 ноября 1997 г. / Под общ. ред. проф. Г.В. Набатова. - Н.Новгород.: ННГУ, 1998. С.206.
13. Адамова, И.А. Вопросы внутрипартийной жизни РСДРП(б) - РКП(б) в первые годы пролетарской диктатуры [Текст]/ И.А. Адамова. - М.: Изд-во МГУ, 1982.
14. Ленин, В. И. Полн. Собр. Соч. Т. 6. [Текст] / В.И. Ленин. - М.: Политиздат, 1970.
15. Никонов, В.А. Молотов: молодость [Текст] / В.А. Никонов. - М.: Вагриус, 2005.
16. ГОПАНО. [Текст] Ф.1. Оп.1. Д.770.
17. ГОПАНО. [Текст] Ф.1. Оп.1. Д.765.
18. ЦАНО. [Текст] ФР56. - Оп.1. - Д.341.
19. Бюллетень Нижегородского губернского комитета РКП(б) [Текст]. 1920. №8-9. С.27.
20. ГОПАНО. [Текст] Ф.1. Оп.1. Д.763.
21. Постановление ВЦИК от 30 июня 1921 г. «О местных экономических совещаниях» [Текст] // СУ РСФСР. - 1921. - № 44. - Ст. 223.
22. Ленин, В. И. Полн. Собр. Соч. Т.33. [Текст] / В.И. Ленин. - М.: Политиздат, 1973.
23. Каганович, Л.М. Местное советское самоуправление [Текст] / Л.М. Каганович. - М., 1923.
24. Третья сессия ВЦИК IX созыва. Стенографический отчет. [Текст] - М.: Госиздат, 1922.
25. Постановление ВЦИК от 30 июня 1921 г. «Об областных, губернских, уездных, фабричнозаводских, волостных и сельских экономсовещаниях СТО» [Текст] // СУ РСФСР. 1921. №44. Ст. 223.
26. Наказ СНК и СТО местным советским учреждениям. 30 июня 1921 г. [Текст] // Справочник партработника. Вып. II. 1922. С. 261.
27. ГОПАНО. [Текст] Ф. 1. Оп. 1. Д. 1831.
28. Новгородское губернское экономическое совещание [Текст]. Отчет СНК и СТО. Вып. 1 (по 1е октября 1921 года). - Новгород: типография Губсоюза, 1921.
29. Макаров, В. Б. История советского государственного управления (октябрь 1917 - июнь 1941 гг.) / В. Б. Макаров. - Н. Новгород: ВВАГС, 2001.
30. Смольянинов, В.А. Расследуйте причину волокиты. [Текст] // Товарищ Ленин. Воспоминания нижегородцев - Изд. 2, доп. исп. / Сост. В.А. Казаков, науч. редактор В.П. Фадеев. -Горький: ВВКИ, 1969.
31. Отчет Нижгубэкосо на 1 октября 1921 г. [Текст] - Н. Новгород: Типография № 1 НГСНХ., 1921. - 149 с.
32. Известия Нижгубкома. [Текст] 1922. № 11-12.
33. ГОПАНО. [Текст] Ф. 1. Оп. 1. Д. 1989.
34. Отчет Нижгубкома РКП от XIV до XV губпартконференции (октябрь 1922 - март 1923) [Текст]. - Нижний Новгород: Нижполиграф, 1923.
35. Пленум Нижгубкома с представителями райкомов и губкомов 11-14 ноября 1921 г. Протокол [Текст] // Известия Нижгубкома. 1922. № 11-12.
36. Известия Нижгубкома [Текст]. 1922. № 8-9-10.
37. Новгородское губернское экономическое совещание [Текст]. Отчет СНК и СТО. Вып. 1 (по 1е октября 1921 года). - Новгород, типография Губсоюза, 1921.
