CC BY
55
Таким образом, государственная власть — это присущее социальной природе человека необходимое условие функционирования политического общества, а также средство всеобщей связи (коммуникации) между людьми в их целедостижении, «символический посредник», обеспечивающий выполнение взаимных обязательств.
Фактически позитивно определенная государственная власть — институционализация ожидания того, что в известных пределах потребностям всего народа, нации, политического (гражданского) общества будет уделено серьезное внимание. Можно также утверждать, что государственная власть — это признанная определенным народом, нацией, политическим обществом парадигма поведения в конкретном месте и в конкретный исторический момент. В числе базовых качеств власти неизменно присутствуют такие ее важнейшие характеристики, как: многоаспектность, сложность и системность.
Безусловно, государственная власть — ресурс, который необходим народу, нации, политическому (гражданскому) обществу для осуществления каких-либо определенных целенаправленных действий правительства. Конечно же, государственная власть в этом случае в умах людей предстает как мощь, сила, воля.
В.Н. Дианов,
аспирант Государственного
образовательного учреждения
«Московский государственный индустриальный университет»
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СТАТУТНОГО ПРАВА И ОБЩЕГО ПРАВА АНГЛИИ В КОНЦЕПЦИИ ГОСПОДСТВА ПРАВА А.В. ДАЙСИ
При стандартном подходе к Британской конституции кажется, что гарантии, которые предоставляет человеку господство права, включая независимость судебной власти и разделение властей, полностью зависимы от воли и желаний темпорального большинства в Парламенте. Таким образом, отсутствуют нормы, которые условно можно было бы признать фундаментальными, имея в виду, что каждая из них без всяких околичностей способна быть изменена или отменена. Суды, чьи полномочия разграничены между законом и конвенционными соглашениями, обязаны поддерживать любое притязание властей государства, не обращая внимание на последствия для рядового англичанина.
Однако данный подход, как нам кажется, является весьма ошибочным. Обратившись к полномочиям судов в Британии по толкованию статутного права, дополняемого безусловным и исключительным правом судов применять статуты в конкретных делах, рассматриваемых ими, мы, по мнению Т. Аллана, обнаружим «двойственную природу суверенитета в конституции Британии»1.
Несмотря на то, что у законодательной власти наличествуют полномочия по установлению общих норм (правил), определение их значения и правильное применение в каждом конкретном споре остается правом суда. И только «пройдя проверку» через исследование статута судом во всех его деталях, определив, как данный статут может быть инкорпорирован в общий массив правовых норм, включающих в себя как статутное, так и общее право в совокупности, можно говорить о том, что суд воспользовался (или не воспользовался) предоставленным ему правом наполнить данный статут де-фензивными элементами в интересах рядового человека.
«Самые чрезвычайные полномочия, которые даются или санкционируются статутами, не могут быть действительно неограниченны, так как они зависят от выражений самого акта, а главное — от того толкования, какое дадут статуту судьи»2. На наш взгляд, данные слова обоснованно отвергают максиму, что Парламент, должно быть, подрывает господство права наделением неограниченными дискреционными полномочиями должностных лиц. Дихотомия характеристик верховенства и независимости в Конституции Британии отмечалась судами в недавних решениях. В частности, Лорд Бридж из Хариджа особо отметил равное значение демократических привилегий и господства права в свободном обществе: «В нашем обществе господство права основывается на двух принципах: независимость Королевы в Парламенте в принятии законов и независимость судов Короны в толковании и применении законов»3. Как Парламент, так и суды реализуют свои дискреционные полномочия во взаимозависимости с функциями государства, законодательной и судебной властями, используя предоставленную им независимость. Исполнительная власть, выполняя свои функции, ответственна одновременно как перед Судом, так и перед Парламентом. Она осуществляет то, что законодательная власть определит теми способами, которыми ей разрешит закон 4.
1 Allan, T.R.S. Constitutional Justice: a Liberal Theory of the Rule of Law. Oxford University Press, 2001. P. 13.
2 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. Пер. с англ. М., 1907. С. 414.
3 Дело XLtd. V. Morgan-Grampian (Publishers) Ltd. [1991] // Сборник решений различных английских судов Law Reports, серия решения Апелляционного суда «Appeal cases». С. 48.
4 См.: Sir Stephen Sedley. The Common Law and the Constitution // В книге Lord Nolan of Brated, Stephen Sedley. The Making and Remaking of the British Constitution (1997).
Говоря о зависимости в некотором роде исполнительной власти от законодательной и судебной властей, ряд авторов основывают данное утверждение существованием принципов равенства и должной правовой процедуры. Несмотря на то, что законодатель может изменить статус гражданина только установлением общей нормы, он не обладает полномочиями применять к какой-либо группе граждан специфические нормы, умаляющие либо лишающие части их статуса. Именно так необходимо правильно понимать рамки полномочий законодателя. Суды, в свою очередь, а если быть ad amussim, их статус, ограничены рамками требований равенства и применимости к неопределенному кругу лиц. Решение суда может быть вынесено только в соответствии с принципом применимости к неопределенному кругу лиц, выражая при этом общий критерий, открытый для публичной проверки и обсуждения. Отличительной чертой органа исполнительной власти, безусловно, является перманентная возможность произвольно воспользоваться своей властью. Когда бы он не применял дискреционные полномочия, обосновывая это общественными целями, желаемыми или действительно необходимыми, орган исполнительной власти использует фактические обстоятельства конкретного дела, имеющего отношение к определенному физическому лицу, для использования мер принуждения, не задумываясь о необходимости применения точно таких же мер по отношению к другим лицам в сходных обстоятельствах, как будто он не обременен рамками требований всеобщности и равенства. Дискреционные действия исполнительной власти, направленные на достижение общественных (подчеркнем, что именно общественных, а не государственных) целей могут быть приняты как необходимое зло, ведь невозможно представить себе ситуацию, когда каждый существенный вопрос будет поставлен законодательной властью и на него будет ей дан ответ в статутах.
Как бы то ни было, а существующую опасность несправедливого и произвольного решения органов власти нельзя отвергать, более того, такая опасность должна быть осознана и сведена к минимуму. Именно поэтому исполнительная власть, используя известный трюизм, «справедливо является объектом контроля со стороны независимых и беспристрастных судов, действующих на основных началах общего права или конституционного права, дополняющих общие нормы, лежащие в основе законодательства»1.
Рассматривая полномочия английских судов, мы не можем обойти вниманием такой аспект конституционной теории Дайси, как концепция равенства. Для правильного понимания сущности указанной концепции мы должны правильно понять роль парламентского верховенства, как это
1 Allan, T.R.S. Op. cit. P. 15.
понимал Дайси, и при этом не упустить из внимания условия и обстоятельства, при которых дискреционные действия администрации (исполнительной власти) могут быть оправданы. Напомним еще раз одно из значений господства права, которое дал Дайси: «Всякий человек, каково бы ни было его звание или положение, подчиняется обыкновенным законам государства и подлежит юрисдикции обыкновенных судов»1. Несмотря на то, что данное высказывание в какой-то мере обосновывает формальное равенство, вместе с тем, оно никоим образом не помогает нам в установлении сущности права, его содержания и смысла. Вне всякого сомнения, это также вовсе не означает, что «обыкновенные суды» принимают решения в равной степени устраивающие обе стороны разбирательства, решение в подавляющем большинстве случаев обречено быть «неравным». Профессор Тревор Аллан убеждает нас, что формальное равенство Дайси — это нечто более значительное, чем его же трюизм «нет никого, кто был бы выше закона»2.
И с этим трудно не согласиться. Полномочия обыкновенных судов — вот то, что лежит в основе данного утверждения. Это, если позволите, та основа, почва, из которой уже произрастают деревья, символизирующие формальное равенство. Конституционные полномочия высших судов обеспечивают доминирование общего права, гармонично и последовательно изменяющегося под их контролем и во многом благодаря их деятельности3. Общее право одинаково распространяет свое действие как на граждан, так и на должностных лиц. Полномочия судов вкупе с общим правом обусловливает, позволяет реализовать один из основополагающих принципов — принцип легитимного правления, при котором исполнительная власть вынуждена действовать в границах, определенных им статутом, толкование которого было дано судьями. В случае, если статут предусматривает дифференцированный режим для граждан, с одной стороны, и официальных лиц — с другой, то такое различие может быть оправдано только разумной причиной — достижением общественного блага, допускаемого общим правом. Предоставление специальных привилегий и (или) иммунитетов в Британии, не-
1 Дайси А.В. Указ. соч. С. 220.
2 Там же.
3 Нелишним здесь будет заметить, что приверженность прецеденту до недавнего времени воспринималась как сводящее на нет развитие права. В соответствии с общей теорией (в упрощенном виде) существовала обязанность суда не только следовать решениям вышестоящих судов, но также и своим предыдущим решениям. Однако Палата лордов неожиданно для многих принятием Бюллетеня по практике применения юридического прецедента в 1966 г. «революционно» разрешила себе уклоняться от своих же предыдущих решений. «Их Светлости никогда не признают, что слишком неуклонное следование прецеденту может привести к несправедливости в конкретном споре и также незаконно ограничить правильное развитие права. Их цель, следовательно, модифицировать существующую практику, что выражается в возможности уклонения от предыдущих решений, когда появляется право на это, несмотря на то, что предыдущие решения Палаты продолжают обычно рассматриваться как обязательные».
сомненно, сразу станет предметом очень тщательного и критического изучения и анализа, потому что «их существование, хотя и иногда оправданное, попирает презумпцию подлинного юридического равенства, в соответствии с которой все управляются одинаковыми правилами»1. «В судебных отчетах есть масса дел о чиновниках, которые привлекались к суду и подвергались в качестве должностных лиц наказаниям или уплате издержек за поступки, совершенные при исполнении служебных обязанностей, но превышающие их законную власть»2.
Так, в одном из недавних дел (8 марта 2006 г.), Палата лордов, верховная судебная инстанция в Великобритании, рассматривая иск гражданина X, в котором он оспаривал ряд положений Акта о терроризме 2000 г. (Terrorism Act 2000), указала, что любому лицу, остановленному и подвергнутому поверхностному осмотру, должны быть разъяснены констеблем все интересующие данное лицо сведения. «В процессе реализации своих полномочий констебль не свободен действовать по своему усмотрению (произвольно) и будет подвержен вчинению гражданского иска, если такие действия совершит».
Дайси рассматривал увеличение влияния исполнительной власти как угрозу, пусть и потенциальную, господству права. Дискреционные полномочия могут быть никак не ограничены либо ограничены достаточно широко, что влечет за собой абсолютную возможность воплощения произвольных и даже тиранических действий. Господство права одинаково может пострадать и от действующей ultra vires администрации, и от несдерживаемого ничем законодателя.
В современной Британии весьма существенный блок полномочий предоставлен законодателем специальным публичным учреждениям и агентствам 3. Являются ли их действия объектом судебного контроля? На данный вопрос должен быть дан положительный ответ. При этом следует учитывать, что квалификация, специальные знания и компетенция данных учреждений влияют на суд при проведении такого «контроля», выполняя при этом характерную дефензивную функцию, что в итоге выражается в различном подходе к каждому из таких публичных учреждений. Однако, в случае наличия ясно выраженных конституционных ограничений и границ, в рамках которых должны действовать учреждения, упоминаемые различия в
1 Allan, T.R.S. Op. cit. P. 18.
2 Дайси A.B. Указ. соч. C. 220.
3 Более того, в Британии во второй половине XX века стали учреждаться и в настоящий момент замечательно функционируют специальные трибуналы (название «трибунал» ничего не имеет общего с извращенным советской действительностью понятием «трибунал»), рассматривающие некоторые категории споров (например, в области миграционных правоотношений).
подходе судов могут быть оправданы. Вместе с тем «более не является правдивым утверждение (если оно когда-либо было правдивым)»1, что «никто не может быть наказан и поплатиться лично или своим состоянием иначе, как за определенное нарушение закона, доказанное обычным законным способом перед обыкновенными судами страны»2. Концепция господства права Дайси отвергает широкие, произвольные или дискреционные полномочия отдельных людей во власти. Тем сложнее совместить взгляды Дайси с существующим de facto положением, когда органы власти наделяются существенными полномочиями действовать ради достижения очень широко определенных общественных целей, при этом оставаясь объектом ограниченного судебного контроля. «Первое значение (имеется в виду первое значение господства права, выдвинутое Дайси, — прим. В.Д.), что свобода была обусловлена регулярными нормами права, и это исключало произвольное вмешательство правительства, гораздо меньше является правдой в настоящее время, чем во времена Дайси»3.
Восприятие общего права как основания для защиты индивидуальных прав в противовес статутного права объяснимо при одном допущении. Общее право, в рамках которого официальные лица не могут быть освобождены от ответственности в отсутствии точно определенных статутом полномочий, укрепляет собой систему справедливости, основанной на традициях общества, включая традиции свободы, толерантности, формального равенства. Первоначально придание официальных лиц под юрисдикцию обыкновенных судов, и рассмотрение споров с их участием на основе частного права преследовало цель продемонстрировать, что государственные люди подчиняются общим принципам права, в частности, принципу справедливости. Свобода, безопасность и независимость личности гарантировались посредством распространения процедуры рассмотрения споров с участием любых лиц в одних и тех же судах, в одном и том же порядке. Формальное равенство между гражданами и официальными лицами, которое Дайси сделал одним из характеристик господства права, таким образом «превратилось в субстантивное равенство, обеспеченного применением соответствующего принципа общего права»4.
Таким образом, можно утверждать, что господство права невозможно подорвать простым принятием статута, предоставляющего расширенные, экстренные, чрезвычайные или какие-то там еще полномочия исполнительной власти. Обычное право страны, общее право Англии расставит свои огра-
1 Allan, T.R.S. Op. cit. P. 16.
2 Дайси А.В. Указ. соч. С. 212.
3 David M. Walker. The Oxford Companion to Law (Clarendon press, Oxford), 1980. P. 1093.
4 Allan, T.R.S. Op. cit. P. 19.
ничения на применение такого статута. Он будет подвергнут тщательному изучению со стороны судей, воспитанных на общем праве, знакомых с ценностями частного права, следующих ранее принятым прецедентам, и история не раз доказывала, что окончательное толкование будет значительно сужать или практически сводить на нет предлагаемые исключения из принципов общего права. Теорию господства права, предложенную Дайси, мы можем охарактеризовать как режим правления, детерминированный на достижение общественного блага, конкретные требования к которому в тех или иных случаях будут установлены судьями в соответствии с ранее принятыми прецедентами, и основанными на соответствующих принципах общего права. Конституционное равенство, по сути, есть справедливое равенство, отражающее традиции политически организованного сообщества людей. Это обязывает государство распространить применяемые по отношению к одним группам граждан стандарты справедливости и законности на остальных.
Однако еще раз отдадим должное статутному праву, формируемому в первую очередь Парламентом, чья роль в системе формирования права в Англии является важнейшей. Но при этом должны констатировать дихотомию содержания английской концепции господства права: с одной стороны, она опирается на процедурные принципы (инструменталистский аспект концепции), которые обеспечивают главенствующее место обыкновенных судов, истолковывающих общее право Англии; с другой стороны — на общие принципы самого права, позволяющие существовать такой модели. Общее право стремится отражать представления о справедливости, основанные на опыте общества, в идеале стремящегося к достижению общественного блага. Можно согласиться с мнением, что Дайси не смог назвать конкретные права и свободы, которые бы составили господство права, определив в общих чертах только легитимное правление, однако «формальные и рациональные элементы в его работе были сбалансированы и ограничены безоговорочной приверженностью ценностям, выведенным из исторической и практической мудрости общего права»1, принимая во внимание то обстоятельство, что мы имеем дело с Англией, в которой судами предоставляется защита тем правам и свободам, которые согласуются с британскими конституционными традициями.
1 Лїїап, Т.Я.&'. Ор. ей. Р. 20.
