CC BY
84
Взаимодействие России с региональными интеграционными объединениями по вопросам правового регулирования отношений в сфере туризма
А. В. Стригулина
Российская Федерация, являясь активным потребителем и поставщиком международных туристских услуг, к 2020 г. войдет в первую десятку стран как по приему, так и по выезду туристов за границу1. Между тем, можно констатировать не только плюсы этого явления — валютные поступления от экспортируемых туристских услуг и реализации прав граждан на отдых, но и все более нарастающие проблемы, связанные с законодательными пробелами и «недоработками», касающимися процесса пересечения границы, выполнения путешествующими туристских формальностей (визовых, таможенных и др.), вопросов защиты прав выезжающих и въезжающих туристов от терроризма, стихийных бедствий, а также причинения вреда жизни и имуществу по другим причинам, проблем благоустройства туристических дистинаций и, в то же время, сохранения расположенных в них достопримечательностей, поддержания благоприятной экологической среды и социальной ситуации среди местного населения и др.
Стригулина Александрина Валерьевна —
соискатель кафедры международного и европейского права Казанского госуниверси-тета.
1 Купер К., Флетчер Д., Богданов Е. Экономика туризма: теория и практика. СПб., 1998. С. 5.
Вследствие этого ставится задача правового межгосударственного урегулирования отношений в сфере туризма, прежде всего, на многосторонней региональной основе, так как именно «региональный подход способствует более успешному решению проблем международного туризма»2.
Как наиболее протяженное по территории и геополитически значимое на континенте и в мире, российское государство выстраивает многоаспектные международные отношения в сфере туризма с региональными интеграционными объединениями3, располагающимися в различных частях мирового пространства. При этом более урегулированными и активными «зонами» развития межгосударственных
2 См.: Чеботарева И. А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Дис... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 127.
3 Отметим, что анализ правового статуса
современных интеграционных объединений показал: во-первых, что их можно разделить на международные организации (ЕС, СНГ, ЕврАзЭС и др.) и объединения государств, не являющиеся международными организациями (ОБСЕ, НАФТА, АТЭС); а, во-вторых, к их числу относятся лишь международные межправительственные организации. См.: Стоякин С. Г. Международная интеграция: понятия, виды, формы // МЖМП. 2004. № 3 (55). С. 28.
отношений (в силу географических, исторических, культурных и иных сближающих факторов) являются европейская и азиатско-тихоокеанская, тогда как сотрудничество и партнерство с интеграционными объединениями стран Ближнего Востока, Африки, Северной и Южной Америки пока еще находится в процессе организационно-правового становления: хотя со многими из них уже налажен политический диалог и имеются определенные договоренности в интересующей нас сфере, но международно-правовое сотрудничество на данном направлении только предстоит интенсифицировать4 . Поэтому основным предметом нашего исследования будут являться отношения сотрудничества России и «европейских» и «азиатско-тихоокеанских» интеграционных объединений. Для данных направлений международного взаимодействия характерно то, что Россия по отношению к
4 Так, с 2005 г. Россия на правах наблюдателя участвует в деятельности Организации «Исламская конференция», с которой увеличиваются торгово-экономические отношения; в 2001 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании с Сообществом развития юга Африки; в 2003 г. с Группой Рио — Московская декларация, содержащая социально-экономические направления сотрудничества; в 1992 г. России был предоставлен статус постоянного наблюдателя в Организации американских государств, с которой развиваются культурные контакты; в 2001 г. был подписан Протокол о создании механизма политического диалога с Андским сообществом, а с 2002 г. строится сотрудничество в торгово-экономической сфере; с 1993 г. Россия имеет статус наблюдателя при Латиноамериканской ассоциации интеграции, а с 1997 г. — при Ассоциации карибских государств. Следует также принять более активную позицию в налаживании взаимодействия в туристской и смежных с ней сферах с Африканским союзом, с Экономическим сообществом западноафриканских государств, с Карибским сообществом и некоторыми другими.
межгосударственным объединениям выступает, либо на правах члена, либо как диалоговый партнер по сотрудничеству, а регулирование отношений в сфере туризма ведется, или непосредственно по данной проблематике, или в рамках торгово-экономической, социально-культурной политики, при одновременном решении вопросов региональной и глобальной безопасности.
Сотрудничество России на европейском пространстве налаживается, прежде всего, в рамках Содружества независимых государств5 , Европейского Союза, а также таких старейших и авторитетных организаций, как Совет Европы (СЕ) и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также некоторых «молодых» субрегиональных союзов государств. Здесь регламентация отношений в сфере туризма отличается тем, что ведется зачастую в увязке с экологическим сотрудничеством, а также при интенсификации обменов, чаще — среди молодежи, с научными, образовательными, культурными и иными целями, и в контексте концепции строительства «единой Европы без разделительных линий».
Так, руководствуясь целями Устава СНГ 1993 г.6 — сотрудничать в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях, содействовать гражданам в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве (ст. 2), — государствами — участниками СНГ, в том числе Россией, были приняты: Соглашение от 23 декабря 1993 г. «О сотрудничестве в области туризма»
5 Отнесение СНГ к данному пространству несколько условно, так как по территориальной принадлежности это европейско-азиатское интеграционное объединение, а по тенденциям и сущности правового регулирования, больше — европейское.
6 БМД. 1994 г. № 1. С. 4—14.
(далее — Соглашение 1993 г.), Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской ассамблеи СНГ от 29 октября 1994 г. «Об основных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в области туризма» (далее — Рекомендательный законодательный акт 1994 г.), Межгосударственная целевая программа (концепция) от 14 февраля 1996 г. «Развитие туристских связей между государствами — участниками СНГ» (далее — Межгосударственная целевая программа 1996 г.)7, направленные на урегулирование отношений в сфере туризма на пространстве СНГ.
Соглашением 1993 г. туризм впервые был признан в качестве самостоятельной сферы сотрудничества в рамках Содружества. Государства взяли на себя обязательства по содействию в развитии равноправного и взаимовыгодного сотрудничества, эффективного освоения туристских ресурсов, регулярных контактов госорганов, по информационному и нормативно-правовому обеспечению туризма и по сближению законодательств государств по туризму, по обмену информацией, опытом, научными и учебными материалами, по оказанию содействия в вопросах подготовки кадров, по развитию туристских регионов и др. В целях реализации этого Соглашения в 1994 г. был утвержден Совет по туризму, основной задачей которого стало содействие сотрудничеству по линии госорганов, национальных и региональных туристских ассоциаций, обществ, фирм и международных туристских организаций.
Рекомендательный законодательный акт 1994 г. также внес свои коррективы в интеграционные процессы СНГ. В нем охарактеризованы понятия государственной политики и компетенции государств в
7 Тексты документов см.: Международный туризм: Правовые акты / Сост. Н. И. Волошин. М., 2002. С. 16—49.
сфере туризма, даны основополагающие термины и понятия (туризм, турист, тур и др.), регламентированы основные права и обязанности туристов и туристских организаций, затронуты вопросы лицензирования и сертификации туристской деятельности, а также компенсации и возмещения убытков туристам, с целью рекомендовать разработку государствами СНГ соответствующих национальных законов для дальнейшего формирования единого туристского пространства8 .
Межгосударственная целевая программа (концепция) 1996 г. основными задачами установила формирование современной нормативноправовой базы и основ системы межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности, формирование межнационального туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации в работе туристских структур и предприятий, создание благоприятных условий для развития внутреннего и внешнего туризма, обеспечение развития социального туризма, создание в СНГ единого туристского рынка и развитие международного сотрудничества в области туризма и иные задачи. Для реализации данной Программы создана рабочая группа, осуществляющая управление, координацию и контроль за выполнением работ и представляющая соответствующие доклады Совету МПА СНГ.
Новейшим соглашением государств — участников СНГ, призванным придать новый импульс межгосударственным отношениям стран Содружества в сфере туриз-
8 Подробнее см.: Биржаков М. Б, Кузне-
цов Ю. В. Научно-практический коммента-
рий к рекомендательному законодательному акту «Об основных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в области туризма» // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 1995. № 1. С. 131.
ма, можно считать Соглашение о гуманитарном сотрудничестве от 26 августа 2005 г. (г. Казань)9, положения о туризме (ст. 7) которого во многом напоминают обязательства Соглашения 1993 г. Однако в рамках его заключении, Стороны дополнительно договорились расширять разнообразие видов туризма, включая культурный, экологический, молодежный, детский и другие; способствовать внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг; единой информационной сети. Также в целях развития молодежного движения и углубления взаимопонимания между молодым поколением государства СНГ решили содействовать проведению совместных молодежных форумов, фестивалей, выставок, конкурсов, семинаров, обмену группами учащихся и студентов в период каникул, организации отдыха детей и молодежи, включая совместные летние лагеря, туристические оздоровительные и культурно-просветительские походы. Для осуществления координации работы в указанной сфере предусмотрено создание Совета по гуманитарному сотрудничеству.
Помимо указанных основополагающих правовых актов государствами СНГ были приняты иные соглашения, в своем регулировании затрагивающие общие с туризмом вопросы (например, о туристских формальностях)10.
В отличие от сотрудничества в рамках СНГ, взаимодействие России и других региональных интеграционных объединений отличается отсутствием специальных согла-
9 БМД. 2006. № 10. С. 3—7.
10 Более подробно о правовом регулировании туризма государствами — участниками СНГ см.: Стригулина А. В. Сотрудничество Российской Федерации в рамках СНГ по вопросам правового регулирования международного туризма // Туризм: право и экономика. 2005. № 4 (11). С. 28—31.
шений в сфере туризма; правовое регулирование ведется в рамках общих договоров о разностороннем сотрудничестве и по отдельным вопросам межгосударственных отношений, составляющих один из аспектов развития международного туризма (например, порядка въезда и выезда)11, а также в иной договорной форме (совместное коммюнике, итоговый документ и т. д.).
Так, основой всестороннего развития отношений России и ЕС явилось Соглашение от 24 июня 1994 г. (о. Корфу) о партнерстве и сотрудничестве (СПС)12, в разделе о широкомасштабном экономическом сотрудничестве которого и обозначено взаимодействие в сфере туризма. Согласно его ст. 75 «Туризм» Стороны взяли на себя взаимные обязательства по следующим направлениям: упрощение торговли туристскими услугами; взаимодействие официальных туристских органов; увеличение взаимного обмена информацией; передача ноу-хау; изучение возможностей реализации совместных проектов13. Несмотря на краткость формулировок, данные направления сотрудничества, особенно последнее, открывают широкую перспективу для совместной деятельности дружественных государств. СПС содержит также иные правовые нормы,
11 Чему ярким примером служат договорные отношения России и ЕС.
12 БМД. 1998. № 8. С. 3—74.
13 В контексте включения данной статьи в СПС следует отметить следующее высказывание И. А. Чеботаревой: «Анализ рассмотренных соглашений о сотрудничестве в области туризма показывает, что в основном они заключаются государствами, намеренными развивать свой туристский рынок. Страны со сложившейся туристской инфраструктурой включают общие положения о сотрудничестве в вопросах туризма, как правило, в договоры с менее развитыми странами. Показательны в этом плане соглашения о партнерстве и сотрудничестве.». См.: Чеботарева И. А. Указ. соч. С. 79.
прямо или косвенно регулирующие отношения Договаривающихся Сторон в сфере туризма (к примеру, о создании благоприятного климата для инвестиций, об охране окружающей среды, о развитии транспорта и международных пассажирских перевозках, о предотвращении преступной деятельности и нелегальной иммиграции и др.). Не рассматривая детально положения данного Соглашения14 и придерживаясь сделанных в научной литературе выводов о том, что по-лифункциональный характер международного туризма как явления, а также системный характер международно-правового регулирования обусловливают его связь со многими другими (помимо экономической и культурной) сферами — экологическое сотрудничество, права человека, вопросы коммерческого — туристского — использования космического пространства, борьба с использованием туризма в противоправных целях и др.15, здесь лишь отметим, что СПС заложило многоплановую основу для эффективного развития общего туристского пространства России и ЕС.
Принятием на саммите Россия — ЕС 10 мая 2005 г. (г. Москва) «дорожных карт» о формировании четырех общих пространств России и ЕС16
14 Это не является целью настоящего исследования. Подробнее о СПС см.: Барчу-кова Н. К. Договорно-правовое регулирование партнерства и сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией // МЖМП. 1998. № 1. С. 64—79.
15 См.: Чеботарева И. А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 6.
16 «Дорожные карты» четырех общих про-
странств, утвержденные на саммите Рос-сия-ЕС. Москва, 10 мая 2005 г. // http:// www.mid.ru/ns-dos.nsf/
162979df2beb9880432569e70041fd1e/ ff7ca5accca6247fc3256ffe002a0439?0pen Document.
(в области экономики; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки, образования и культуры) фактически была проведена инвентаризация отношений, «которым уже давно стали тесны рамки СПС»17. Президент РФ В. В. Путин отметил, что Россией предложен механизм по формированию четырех пространств — «от борьбы с терроризмом до обеспечения свободных контактов между людьми»18.
Контактам между людьми, а значит, и развитию международного туризма должно способствовать сотрудничество России и Евросоюза, прежде всего, в рамках формирования научного, гуманитарного и культурного пространства. «Активизировать связи и обмены в сфере образования и культуры, среди молодежи» — указывается среди целей «дорожной карты» по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. Согласно этому международному акту сотрудничество будет осуществляться с использованием инструментов поддержки мобильности российских и европейских ученых, студентов, преподавателей, деятелей культуры, а также путем упрощение визовых процедур, а в дальнейшем — полной их отмены. Стороны также решили обмениваться информацией, опытом и практикой через проведение совместных семинаров и рабочих групп, содействовать повышению доступности культуры и искусства, углублению знания истории и культурного наследия народов Европы.
На формирование регионального туризма России и ЕС значимое правовое воздействие оказывают положения «дорожной карты» по общему пространству свободы, бе-
17 Подчеркивает глава МИД РФ С. Лавров. См.: Сергей Лавров: курс на Европу // РГ. 2005. 12 мая. С. 1, 2.
18 Россия достроит большую Европу (саммит) // РГ. 2005. 11 мая. С. 1, 2.
зопасности и правосудия, которые определяют основы свободных и безопасных передвижений по «единой Европе без разделительных линий». В частности, формируя общее пространство свободы, Стороны решили обеспечить облегченное пересечение границы и пребывание на их территориях на законных основаниях, а также совместно работать в целях противодействия нелегальной миграции и трансграничной деятельности. В рамках отношений по формированию безопасного пространства Россия и ЕС решили совершенствовать работу по противодействию терроризму и всем формам организованной преступности, а также другим видам незаконной деятельности. В «дорожной карте» по общему пространству внешней безопасности говорится также о совместном сотрудничестве в области гражданской защиты в целях содействия развитию совместного реагирования на катастрофы и чрезвычайные ситуации, что имеет первостепенное значение для предупреждения, а если понадобится — оперативного спасения собственных граждан и интуристов, в местах происхождения катастроф и стихийных бедствий.
В рамках «дорожной карты» по общему экономическому пространству целями совместной деятельности, смежной со сферой туризма, установлены: разработка гармонизированных и совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров (услуг) там, где это целесообразно; улучшение инвестиционного климата; создание эффективной системы сотрудничества в космической деятельности; содействие охране окружающей среды и соблюдение международных экологических соглашений в целях устойчивого развития. В этом международно-правовом акте особо подчеркивается, что экологические темы должны быть включены и стать приоритет-
ными во всех секторах взаимодействия России и ЕС19 .
Несмотря на то, что «дорожные карты» были приняты сравнительно недавно, некоторые достигнутые в их рамках договоренности, важные для развития регионального туризма России и ЕС, уже стали реальностью. В частности, на саммите Россия — ЕС 25 мая 2006 г. (г. Сочи) подписаны, а в 2007 г. ратифицированы и с 1 июня вступили в действие соглашения между Россией и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам и о реадмиссии20. Важно отметить, что в Соглашении об упрощении выдачи виз предусмотрен облегченный порядок оформления виз для значительной группы лиц, в частности на основании письменного обращения принимающей стороны, предпринимателям, участникам научных, культурных и спортивных обменов, журналистам, учащимся и преподавателям, работникам железнодорожного и автомобильного транспорта, осуществляющим международные перевозки, а также близким родственникам лиц, проживающих в России или ЕС. Практически все упомянутые категории граждан смогут получать многократные визы сроком до пяти лет21. Соглашение о реадмиссии предусматривает развитие сотрудничества между Россией и государствами ЕС в
19 Подробнее о затронутом выше взаимодействии России и ЕС см.: Стригулина А. В. Сотрудничество и партнерство Российской Федерации с Европейским Союзом в области международного туризма // Туризм: право и экономика. 2006. № 4 (17). С. 39—47.
20 Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза, 25 мая 2006 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии, 25 мая 2006 г. // http://www.mid.ru/ ns-dos.nsf/doseu?OpenView&Start=1& Сои^=30&Ехра^=3#3.
вопросах возврата нелегальных мигрантов. Безусловно, реализация этих соглашений позволит значительно продвинуться по пути формирования общего безвизового жизненного и туристского пространства для граждан России и Евросоюза.
В качестве приоритетного направления сотрудничества России в рамках Совета Европы согласно гуманитарным целям Устава СЕ22 указано формирование единого общеевропейского пространства в правовой, социально-экономической, гуманитарной и культурной сферах, а значит (параллельно), — в туристской, а также борьба с «новыми вызовами и угрозами». Проводимая в указанных рамках линия сотрудничества находит подтверждение в принимаемых международно-правовых актах на министерских встречах и саммитах на высшем уровне. К примеру, на встрече Комитета министров СЕ (6—7 мая 1999 г. (г. Будапешт) была принята Декларация «За большую Европу без разделительных линий»23 . На Третьем саммите 2005 г.
(г. Варшава) идея строительства единой Европы без разделительных линий и двойных стандартов была провозглашена в итоговом документе в качестве стратегической цели СЕ. И именно Россией в повестку дня была внесена тема свободного передвижения граждан между всеми странами — членами Организации. Тогда же состоялось обсуждение проблем активизации многостороннего сотрудничества в правовой, социальной,
21 См.: Комментарий Соглашения об упрощении выдачи виз 2006 г.: Статья директора Консульского департамента МИД России В. А. Павловского, опубликованная в «Российской газете» 31 мая 2007 года // http://www.mid.ru/Brp_4.nsf/arh/ B41E12D91497E7FBC32572EC0022515D?0pen Document.
22 БМД. 1997. № 5. С. 12—21.
23 Дипломатический вестник. 1999. № 6.
С. 36—37.
культурной сферах и в области борьбы с терроризмом24 .
Сотрудничество России в рамках ОБСЕ проходит, прежде всего, в плоскости «построения европейской архитектуры безопасности», в то время как деятельность ОБСЕ создает общую основу для сотрудничества в области прав человека, экономического, социального, экологического взаимодействия и в сфере международного туризма25. Так, подписанный на саммите 1975 г. (г. Хельсинки) Заключительный акт ОБСЕ обозначил три сферы или, по-другому, «измерения» достигнутых договоренностей в области европейской безопасности: военнополитическое, экономико-экологическое и человеческое. Непосредственно о туризме и его развитии говорилось в «экономико-экологическом измерении», где был отражен сложный характер его взаимосвязи с иными сферами общественного развития, отмечался «вклад, вносимый международным туризмом в развитие взаимопонимания между народами и ознакомления с достижениями других стран в различных областях, а также в экономический, социальный и культурный прогресс», признавалась необходимость принятия мер по недопущению нанесения ущерба окружающей среде и художественному, историческому и культурному наследию в ходе развития туризма. В число направлений сотрудничества государств было включено содействие улучшению материальной базы туризма, поощрение совместных проектов по туризму,
24 В 2006 г. (май — ноябрь) Россия председательствовала в Комитете министров СЕ. Среди реализуемых приоритетов российской дипломатии, касающихся образования единого туристского пространства, — расширение связей в области культуры, образования, науки и спорта, среди молодежи.
25 См.: От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах. 1973—1994 / Отв. ред. П. Т. Подлесный: В 3-х т. М., 1996.
содействие обмену информацией, в том числе статистической, упрощение туристских формальностей, содействие туристской деятельности иностранных компаний на своей территории, проведение конференций, совместных исследований по вопросам туризма и др.26 .
В дальнейшем обязательства в сфере туризма государств — участников ОБСЕ были заключены в рамки человеческого «измерения», что имеет особое значение, поскольку этим действием решение проблем развития туризма было поднято на качественно новый уровень: теперь эти обязательства «представляют законный интерес для всех госу-дарств-участников и не являются исключительно внутренним делом какого-то одного государства»27.
В Парижской Хартии для новой Европы государства подчеркнули, что «свободное передвижение наших граждан и контакты между ними... имеют важнейшее значение для сохранения и развития свободных обществ и процветающих культур», и в этой связи большое значение имеет развитие туризма и расширение поездок граждан государств-участников друг к другу28.
В Декларации саммита ОБСЕ «О модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века»
(г. Лиссабон, 1996 г.) были подтверждена необходимость строительства единой, мирной и демократической Европы и ключевая роль ОБСЕ в укреплении безопасности и стабильности во всех измерениях. В продолжение избранного направления сотрудничества в 2002 и 2003 гг. был
26 Подробнее о положениях по туризму Заключительного акта 1975 г. см.: Барчу-кова Н. С. Международное сотрудничество государств в области туризма. М., 1986.
С. 98—105.
27 Хельсинский документ от 10 июля 1992 г. «Вызов времени перемен» // От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах. 1973—1994. Т. 1. Указ. соч. С. 324.
28 Парижская Хартия для новой Европы. Па-
риж, 21 ноября 1990 г. // Там же. С. 304—316.
принят ряд международно-правовых актов, которые должны способствовать устойчивому развитию туризма на европейском пространстве, в том числе Стратегия в области экономического и экологического измерения.
Если условно поделить европейскую часть континента Евразия на север и юг, то на севере Европы сотрудничество России по вопросам развития международного туризма налаживается в рамках Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и Совета Баренцева/Евроарктиче-ского региона (СБЕР), а также в рамках Арктического совета (АС).
Так, в марте 1992 г. (г. Копенгаген) Россия участвовала в учреждении СГБМ, образованного с целью устойчивого экономического и социального развития региона, следствием и условием достижения которой являются развивающиеся интеграционные процессы в сфере туризма. По результатам принятого на саммите глав правительств СГБМ 21 июня 2004 г. Отчета о пятилетней работе (Повестка дня 21 для региона Балтийского моря) была сформулирована концепция превращения региона Балтийского моря в эко-регион устойчивого развития, который был представлен тремя сферами взаимодействия государств — экономической, экологической и социальной. При этом развития туризма в экономической сфере касаются следующие договоренности государств — участников СГБМ: следование принципу устойчивого развития и приложение усилий по устранению сохраняющихся барьеров на пути торговли и инвестиций, в области пересечения границ, дальнейшее развитие общей региональной экономической инфраструктуры, в особенности транспортных сетей, усиление общей экономической привлекательности региона Балтийского моря. В сфере экологического сотрудничества главы правительств подчеркнули необходимость признания большей части региона особо уязвимым морским районом и
признали востребованными природоохранные инвестиции на северо-западе России. В сфере социального регионального взаимодействия, касаясь проблем интенсификации туристских обменов, государства установили необходимость принятия мер по борьбе с растущим ВИЧ/СГТИД в регионе, усиления приграничного сотрудничества в целях предотвращения и борьбы с контрабандой людей, в особенности женщин и детей. При этом оговаривалось, что деятельность должна концентрироваться на защите потерпевших, их реабилитации, законодательных и превентивных мерах. Здесь же Стороны обозначили важность продолжения совместных усилий по борьбе с организованной преступностью, международным терроризмом и нелегальной миграцией, обязались способствовать развитию человеческого потенциала, культурных контактов и молодежных обменов.
Годом позже Россия также участвовала в образовании СБЕР (г. Киркенес). Согласно учредительной декларации 1993 г. цель деятельности данного интеграционного объединения — содействие устойчивому развитию региона, двустороннему и многостороннему сотрудничеству в области экономики, торговли, науки и техники, окружающей среды, инфраструктуры, образования, культурных обменов и туризма, а также реализации проектов, направленных на улучшение положения коренного населения Севера. И хотя цели деятельности СБЕР представлены более широко, чем у СГБМ, сотрудничество государств-членов протекает в аналогичных трех «измерениях», но с более развернутой программой
29
совместных мероприятий29.
29 См.: «Совместное коммюнике» СБЕР, Десятая сессия, Харстад (Норвегия), 9—10 ноября 2005 г. // http://www.mid.ru/ns-dos. nsf/45682 f63b9f5b253432569e7004278c8/ 0f08ddef9b218bf8c32571710041bd88?0pen Document.
Согласно итоговому совместному коммюнике министерской встречи СБЕР 2005 г. образованию единого туристского пространства в регионе в свете экономического измерения будут способствовать рациональное использование богатых природных ресурсов; проведение исследований и развитие местной инфраструктуры; вступление России во Всемирную торговую организацию, которое расширит торгово-экономическое сотрудничество за счет гармонизации базовых экономических условий; развитие современной транспортной инфраструктуры и сферы услуг, разработка на коммерческой основе новых воздушных путей сообщения, развитие морского транспорта и магистралей, а также углубление координации между морским и железнодорожным транспортом в регионе; совершенствование пограничных процедур по линии «восток— запад» в регионе. В рамках экономического сотрудничества государства СБЕР также заостряют внимание на необходимости содействия устойчивому развитию туризма в регионе посредством схем сертификации экологического туризма и выполнения установленных норм. Этому должна поспособствовать деятельность СБЕР в области экологии, в рамках которой государствами достигнуты договоренности об общих принципах управления окружающей средой и продолжают разрабатываться оценки воздействия на нее, одобрены рекомендации специального доклада КСДЛ30 в связи с изменением климата в Арктике, в том числе перечень мер на период с 2006 по 20l0 гг.; в 2004 г. был создан фонд «ad hoc» по ликвидации экологических «горячих точек», сотрудничающий с АС; принимаются меры по управлению природными ресурсами в целях сохранения биологического разнообразия. Социальное «измерение» СБЕР представлено большим перечнем
30 Комитет старших должностных лиц.
областей взаимодействия, также обусловливающих увеличение туристских связей и устойчивое развитие туризма в регионе. В частности государства-члены должны проводить активную политику в области здравоохранения, разрабатывать программы по решению проблем СПИДа в регионе; стремиться укрепить сотрудничество между вузами и НИИ, повысить привлекательность региона для студентов и исследователей путем взаимного обмена;, развивать культурное сотрудничество, направленное на ознакомление с богатой историей региона; активизировать деятельность в рамках Бюро по вопросам сотрудничества молодежи в г. Мурманске; проводить программные мероприятия в отношении поддержки коренных народов Севера; расширять сотрудничество между службами реагирования на чрезвычайные ситуации и спасения, взаимопомощь в области борьбы с преступностью, террористической деятельностью, торговлей людьми31.
Еще одной платформой регионального сотрудничества России с «северными» государствами в сфере туризма является, учрежденный согласно Декларации от 19 сентября 1996 г. (г. Оттава) в целях охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов, Арктический совет. Договорной базе АС предстоит конструктивное формирование. При этом перспективным направлением взаимосотрудничества, способствующим налаживанию более тесных отношений между государствами данного региона и достижению поставленных перед АС целей, может способствовать практическое развитие туристских обменов
31 Дополнительно о сотрудничестве России в Баренцевом-Евроарктическом регионе см.: Баренцев регион — новые возможности для международного туризма // Туризм: право и экономика. 2004. № 3 (6). С. 28—33.
путем организации «пакетных туров» с посещением нескольких стран на безвизовой или упрощенной основе пребывания, а также развитие экологического, образовательного, культурного и спортивного видов туризма.
В целях повышения эффективности своей деятельности и исключения дублирования функций СГБМ, СБЕР и АС наладили рабочие контакты, заключили соглашения.
Принимая во внимание, что развитие туризма, туристской индустрии для государств Черноморского региона является весьма важным элементом сотрудничества, и в экономическом, и в культурном плане, отметим усиливающееся взаимодействие России на правах члена, в рамках Организации Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС).
В Уставе ЧЭС 1998 г.32 закреплено, что в целях более эффективного использования своих людских, природных и других ресурсов, для обеспечения устойчивого роста национальной экономики и социального благосостояния своих народов, государства — члены ЧЭС договорились сотрудничать в сфере туризма и в таких областях, как торговля и экономическое сотрудничество, связь, транспорт, здравоохранение, охрана окружающей среды, наука и техника, обмен статистическими данными и экономической информацией, сотрудничество между таможенными и другими пограничными органами, контакты между людьми, борьба с огрпрес-тупностью, наркотиками, терроризмом, незаконной миграцией и др. В Заявлении министров организации «О вкладе ЧЭС в обеспечение безопасности и стабильности»33 также было отмечено сотрудничество по взаимодействию при оказании чрезвычайной помощи и лик-
32 БМД. 2002. № 5. С. 12-21.
33 Стамбул, 25 июня 2004 г. // ДВ. 2004. № 7. С. 56—58.
видации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что имеет особую важность для данного региона, подверженного стихийным бедствиям. В результате развития и правовой регламентации указанных направлений сотрудничества будет происходить усиление разносторонних интеграционных процессов в данном регионе, в том числе в туристской сфере.
Среди практически достигнутых договоренностей в рамках ЧЭС, влияющих на совместное развитие туризма, следует отметить разработку проекта обустройства межрегиональных транспортных коридоров, ориентированный на транспортное сотрудничество в ЧЭС во взаимосвязи с регионами Центральной и Северной Европы, Балтийского и Адриатического морей, Средней Азии, Ближнего и Среднего Востока (где их существенная часть проходит по территории России)34. И это не случайно, так как развитые в количественном и качественном отношениях транспортные линии послужат условием увеличения числа совершаемых поездок гражданами разных регионов Евразийского континента на дальние расстояния по относительно недорогой цене, а также вызовут строительство инфраструктурных объектов сферы туризма вблизи прокладки транспортных маршрутов35.
На азиатско-тихоокеанском пространстве также действует немалое число многосторонних региональных объединений, сотрудничающих с Россией в сфере международного туризма и смежных с ним областях. Наиболее зрелым интеграционным объединением, с кото-
34 Подробнее см.: Встреча министров иностранных дел стран — участниц ЧЭС // ДВ. 1995. № 12. С. 17—18.
35 Потенциальной зоной развития туризма в рамках аналогичного ЧЭС субрегионального сотрудничества является Каспий-
ский регион.
рым в последнее время развиваются весьма плодотворные отношения, является Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН).
Первые политические отношения в рамках диалогового партнерства начали строиться с АСЕАН в июле 1996 г., затем в июне 2003 г. была подписана Декларация министрами иностранных дел РФ и АСЕАН о партнерстве в деле мира и безопасности, процветания и развития в АТР, а в ноябре 2004 г. Россия присоединилась к базовому Договору о дружбе и сотрудничестве в ЮВА (Балийскому договору 1976 г.), что заложило общие основы сотрудничества, в том числе в сфере туризма. Возможность же осуществлять практическое взаимодействие была получена только после подписания 10 декабря 2005 г. на встрече Россия — АСЕАН межправительственного Соглашения о сотрудничестве в области экономики и развития36, конкретизировавшего направления партнерства. В частности Соглашение закрепило сотрудничество в областях, связанных с торговлей товарами и услугами, включая технические регламенты, стандарты, торговлю через сеть Интернет, а также развитие во всех других представляющих взаимный интерес сферах, включая туризм, науку, транспорт, информационно-коммуникационные технологии, защиту окружающей среды и рациональное природопользование, ликвидацию последствий стихийных бедствий.
С целью дальнейшего стимулирования туристского обмена Россия и государства — члены АСЕАН договорились оказывать содействие национальным органам управления туризмом в установлении контактов
36 Соглашение не ратифицировано. Текст см.: Об итогах министерской встречи Россия—АСЕАН // http://www.mid.ru/ns-rasia.nsf/3a0108443c964 00242569e7004199c0/ 784e9fa3a6f84d7cc32570d8004f9d8a?0pen Document.
и развитии сотрудничества в туристическом секторе, в области рекламы и развития туризма, упрощать визовые и иные формальности, содействовать участию государств в международных и национальных туристических ярмарках и выставках, создавать благоприятные транспортные условия (ст. 3 §IX «Туризм»). Реализацию и контроль за исполнением взятых обязательств Стороны возложили на Совместный комитет сотрудничества Россия—АСЕАН. Финансирование совместных мероприятий и программ решено осуществлять за счет членских взносов в учреждаемый в этих целях Финансовый фонд диалогового партнерства (ФФДП).
Следующим шагом было использование Соглашения об экономике и развитии в качестве правового плацдарма для согласования обозначенных направлений взаимосотруд-ничества в Совместной декларации о развитом и всеобъемлющем партнерстве и Комплексной программе действий по развитию сотрудничества на период 2005—2015 гг., принятые на первом саммите Россия — АСЕАН37. Всесторонне рассмотрев состояние и перспективы дальнейших отношений, главы государств выделили в Совместной декларации три измерения «всеобъемлющего партнерства». Интересующий нас аспект международного сотрудничества — о расширении гуманитарных связей и контактов между людьми, в том числе на местном и региональном уровнях — рассматривался в рамках «экономического и со-
37 Текст документов см.: О принятии Президентом РФ В. В. Путиным и руководителями государств — членов АСЕАН Совместной декларации о развитом и всеобъемлющем партнерстве и Комплексной программы действий по развитию сотрудничества Российской Федерации и АСЕАН на 2005—2015 гг., Куала-Лумпур (Малайзия),
13 декабря 2005 г. // http://www.mid.ru/ns -rasia.nsf/3a0108443c964002432569e7004199 c0/432569d80021985fc32570d7002e92a6?0pen Document.
циального развития». Россия и Ассоциация договорились развивать сотрудничество в сфере туризма, разрабатывать и осуществлять программы культурных, образовательных, молодежных, спортивных и иных обменов. В свою очередь, в Комплексной программе действий Договаривающиеся стороны условились: проработать вопрос об организации совместных консультаций по туризму, развивать информационный обмен и сотрудничество между госорганами по туризму, включая проведение общих рекламных и маркетинговых мероприятий путем выпуска сопутствующих материалов, а также публикацию рекламы в туристических журналах с целью презентации различных мест отдыха, продвигать национальные туристические продукты, используя международные выставки, такие, как первая международная выставка «Интурмаркет» в Москве (март 2006 г.), проводить совместные конференции и семинары, в том числе с целью укрепления потенциала, обмена инновациями и опытом госрегулирования туристской деятельности, развития людских ресурсов, устойчивого развития туризма и инвестиционной деятельности в сфере туризма, способствовать проведению встреч и стимулированию организации конгрессов и совместных выставок. Для реализации взятых обязательств Стороны договорились задействовать все диалоговые структуры и механизм ФФДП.
Сотрудничество России с другим интеграционным объединением АТР — Азиатско-Тихоокеанским экономическим сотрудничеством (АТЭС), строящееся на основе членства с 1998 г., в сфере развития туризма и других смежных областях также способствует углублению отношений между государствами данного региона и отвечает стратегическим интересам России, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке (поскольку обеспечивает благоприятные условия развития внеш-
неэкономических связей и повышения уровня жизни населения, в том числе за счет развития туризма). И несмотря на то, что деятельность АТЭС не подкреплена такой же разработанной договорной базой, как АСЕАН, в целом можно сказать, что она также направлена на укрепление системы всестороннего устойчивого развития региона и на то, чтобы в плотном взаимодействии стран-участников определить возможные препятствия на пути торговых и инвестиционных потоков, включая терроризм, наркобизнес, нелегальную иммиграцию, а затем ликвидировать эти барьеры. При этом проблема решения указанных задач стоит и в сфере туризма, поэтому дальнейшее развитие туризма в данном регионе будет одновременно способствовать их эффективному разрешению.
Новой моделью геополитической интеграции в регионе с участием России является Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Изначально сформировавшаяся в 2001 г. как объединение государств для решения военных и пограничных вопросов, в дальнейшем она получила экономическую и гуманитарную составляющие, предусматривающие развитие межгосударственных отношений в сфере туризма.
Так, на основе Меморандума 2001 г. об основных целях и направлениях экономического сотрудничества в 2003 г. была принята Программа многостороннего торговоэкономического сотрудничества до 2020 года. В Программе, в частности, предусмотрены создание наиболее благоприятных условий для взаимной торговли и инвестиций, максимально эффективное использование региональных ресурсов и постепенный переход к свободному перемещению капиталов, товаров, услуг и людей. Среди приоритетных направлений сотрудничества обозначены образование, наука, культура, здравоохранение, экология.
Реализация поставленных задач потребовала создания общих «пилотных» проектов, финансовых и исполнительных механизмов. Эти вопросы стали основными на заседании Совета глав правительств
2004 г. в г. Бишкеке, где был принят конкретный план мероприятий, содержащий 127 пунктов, среди которых существенная часть посвящена транспортной теме и социально-культурной. Механизм реализации плана мероприятий был утвержден на встрече СГП в октябре
2005 г. (г. Москва). 5 июля 2005 г. (г. Астана) на заседании Совета глав государств была принята всеобъемлющая Декларация, окончательно закрепившая за Организацией гуманитарное направление сотрудничества, в том числе в сфере туризма: «Государства-члены будут активно способствовать расширению взаимодействия в рамках ШОС в таких областях, как образование, культура, спорт, туризм»38.
Государствами — членами ШОС также были проведены практические мероприятия по модернизации автотранспортных коридоров, изучаются возможности прокладки новых маршрутов из западных районов Китая в Европу, прорабатываются идеи единого транспортного пространства, что позволит создать абсолютно новые направления в региональной экономической политике и организации туристских маршрутов39.
Подытоживая все сказанное выше, отметим, что Россия проводит действительно активную междуна-
38 Декларация глав государств — членов ШОС, г. Астана, 5 июля 2005 г. // http:// president.kremlin.ru/interdocs/2005/07/05/ 1304_type72067_90910.shtml?type=72067.
39 Помимо основных форматов существующего регионального сотрудничества в АТР, Россия налаживает отношения в сфере туризма и смежных с ним областях и с другими интеграционными структурами, например, с Восточноазиатским сообществом, Совещанием по взаимодействию и мерам доверия в Азии и др.
родную политику по сотрудничеству в сфере туризма. И несмотря на то, что более урегулированными предстают взаимоотношения России в исследуемой сфере с рассмотренными региональными интеграционными объединениями, а многостороннему международно-правовому регулированию отношений с ближневосточными, африканскими и американскими — следует придать максимум государственных усилий, в целях возрастания туристских обменов, общей остается задача на всех направлениях взаимодействия — сделать все необходимое, чтобы продолжать строительство
эффективного регионального / межрегионального сотрудничества и партнерства, опираясь на совместно вырабатываемые правовые нормы, и руководствуясь идеей о том, что свободное и справедливое общество не должно иметь внутренних границ и ограничений (визовых, таможенных и иных) на передвижение граждан и на культурное общение людей, устранение упомянутых границ и ограничений, в свою очередь, будет способствовать разностороннему межгосударственному сотрудничеству и образованию единого международного туристского пространства.
