CC BY
23
УДК 340.1 ББК 66.0
взаимодействие мвд с государственными и негосударственными организациями по вопросам развития здравоохранения и оказания населению медицинской помощи
и охране здоровья в российской империи
ЭДУАРД РОБЕРТОВИЧ ИСХАКОВ,
профессор кафедры криминологии и психологии Уфимского юридического института МВД России, доктор медицинских наук, профессор Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве E-mail: iskhakov1964@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке нииОн
Аннотация. Показано, что до 1803 г. полиция участвовала только в обеспечении санитарно-гигиенических мероприятий в населенных пунктах. Начиная с 1803 г. медицинская деятельность в Российской Империи находилась в ведении МВД, которое взаимодействовало с различными организациями, оказывающими медицинскую помощь населению.
Ключевые слова: законодательство о здравоохранении, участие полиции в медицинской помощи
Annotation. Estimated that police participated in hygiene activity before 1803 year only and after 1803 year all medical care was conducted by Ministry of internal affaires of Russian Empire.
Keywords: legislation about medical care, police participation in medical care
Анализ законодательства Российской Империи до 1802 г. (время начала формирования министерств, в том числе и Министерства внутренних дел (МВД), в которое переходило руководство по организации оказания медицинской помощи населению) в период правления Екатерины II и Павла I показывает, что полиция принимала участие только в санитарно-гигиенической деятельности на территории городов и поселений, проводя в основном надзор и обеспечение чистоты в местах проживания людей. Одним из первых нормативно-правовых документов показывающих участие полиции опосредованно уже в организации оказания медицинской помощи, в том числе отражающих взаимодействие МВД с государственными организациями можно считать именной Указ, данный Обер-камергеру князю А.М. Голицыну от 18 января 1803 г. «О даровании основанной им в Москве больниц преимуществ, Тамбовскому Дворянскому училищу присвоенных»1. В данном указе показано участие МВД, министр которого представил государю просьбу о передаче организованной и основанной больницы (частным лицом Князем Голициным А.М. (обер-Камергер)) в Москве государственных льгот — предлагалось работающих в ней служащих начать считать состоящих в действительной государственной службе. Государь поддержал данную просьбу, поблагодарил князя и пожелал «что-
бы столь полезное учреждение, поддерживалось в совершенстве своем, доставляло вам все утешения».
Полностью вся медицинская деятельность полностью перешла в МВД на основании доклада представленного Министром внутренних дел Именным указом, данным Сенату от 31 декабря 1803 г. «О присоединении дел Медицинской Коллегии к ведомству Департамента Внутренних дел, под именем Экспедиции Государственной Медицинской Управы; о установлении при Департаменте сем Медицинского Совета; о упразднении за тем Медицинской Коллегии и об отнесении дел по приказам Общественного Призрения из третьей во вторую того Департамента Экспедицию»2. Согласно данному указу все дела, которые до того ведались медицинской коллегией перешли в Департамент внутренних дел, под именем Экспедиция Государственной Медицинской Управы.
В дальнейшем полиция в виде Министерства полиции или МВД стало привлекать для оказания медицинской помощи различные государственные и негосударственные организации. Начало действий было положено в 1811 г. Министерством Полиции, которое приняв от МВД деятельность по распространению прививания оспы продолжило эти меры. Несмотря на существующее уже несколько лет оспопрививание и значительный эффект у привитых, Министр полиции
находил, что «число детей коим привита оспа, весьма ограничено» потому что само оспопрививание шло с большим трудом и медленно распространялось среди населения. Проведенный анализ Министерством полиции причин столь такого медленного внедрения оспопрививания выявил, что ими явились — предрассудки, недостаток медицинских чиновников, недостаточный надзор со стороны местного Начальства. Поэтому наряду с общими организационными мерами по расширению оспопрививания (обучение медицинских работников, в том числе повивальных бабок), также было сделано распоряжение об обучении учителей гражданских и духовных училищ оспопрививании, а также всех желающих, снабжение их инструментарием и материалом, награждение особо отличившихся в оспопрививании людей, были разработаны оригинальный и творческий подход к повышению уровня санитарной грамотности населения, «рекламирования» и мотивирования людей — было приглашено духовенство, чтобы увещевать прихожан поучениями, объявлять по окончании литургии, имена выздоровевших от привитой оспы, сравнивать ее с натуральной, показывать по воскресеньям и праздникам в церкви выздоровевших детей, а также издавались листовки для граждан с информацией о пользе оспопрививания (причем в ряде случаев использовались иностранные образцы)3. Эти комплексные меры имели положительный эффект в том числе в Бессарабии, Кавказе, среди Башкирского народа. Данные мероприятия можно рассматривать как самый первый факт взаимодействия МВД с другими организациями по их привлечению к оказанию медицинской помощи.
Создание общественных организаций в России (в том числе и медицинских) отмечено с начала 60-х годов XIX в. Но еще в середине 40-х годов XIX в. в России по данным МВД функционировали 22 благотворительные частные и общественные организации, включавших в круг своих обязанностей оказание медицинской помощи населению4. Их деятельность находилась в ведении приказов общественного призрения, которые в свою очередь контролировались МВД. Наиболее известным из них являлось Императорское Человеколюбивое общество (созданное в 1816 году)5. Например, данное общество содержало лечебницы для инфекционных больных, оказывало бесплатно различные виды медицинской помощи бедным. Финансы для бесплатного лечения бедных были столь ограничены, что с 1829 по 1860 год медики этого общества руководствовались специальной фармакокопеей для бедных, где для лечения рекомендовались самые дешевые медикаменты и лекарственные средства6. Издание типовых уставов для таких обществ проводило МВД с 60-х годов XIX века, в которых строго регламентировались цели, способы финансирования, права и обязанности членов обществ7. За контролем деятельности даже на стадии их создания привлекалось МВД, особенно с учетом (по мнению властей) угрозы политическому строю со стороны даже врачей-членов обществ.
В связи с законом 1862 года, широкую распространенность в России стали получать благотворительные общества. Данный закон значительно облегчил открытия таких обществ. До этого времени открытие благотворительного общества являло собой длительную бюрократическую процедуру — требовалось высочайшего разрешения, которое испрашивалось каждый раз МВД через комитет министров. По новому закону для учреждения благотворительных обществ, требовалось разрешение только МВД. Если до 1862 г. по всей России было только 8 благотворительных обществ, то в первые месяцы действия закона открылось еще 9 таких обществ и число их стало быстро увеличиваться со временем8.
Справедливости ради следует заметить, что ряд специалистов исследователей истории права характеризуют то время как время волокиты и лихоимства со стороны чиновников. К примеру, прошения о создании благотворительных обществ в дореволюционной России рассматривались чиновниками в течение трехмесячного срока и не всегда удовлетворялись даже при их фактической обоснованности и формально-юридической законности9.
Одной из самых активных общественной организации охватившей своей деятельностью всю Россию явилось Российское общество Красного Креста (РОКК). Оно было создано для помощи больным и раненым во время ведения боевых действий Российской армией и создано по инициативе лейб-медика Двора его Императорского Величества Ф.Я. Кареля весной 1867 года, согласно уставу утвержденным Александром II10. С 1870 по 1912 год РОКК оказывал медицинскую помощь военнослужащим пострадавших в боях с Турецкими, Японскими войсками, а также больным и пострадавшим во время стихийных бедствий в России11. Широкое распространение к концу XIX в. получили общества врачей — их к концу XIX в. было более 10012. Деятельность обществ была направлена на предотвращение заболеваний и высокого уровня смертности населения. Инициаторами создания таких обществ выступали ведущие врачи, желающие своими силами улучшить охрану здоровья и медицинскую помощь населению. Это можно рассматривать как положительное явление вовлечения общественности в жизнь страны, но с другой стороны — объяснить слабостью государственного здравоохранения, которому мало уделялось внимание со стороны российских властей.
В конце 19 начале XX в. (до 1917 года) участие в оказании медицинской помощи принимали такие работники РОКК как сестры милосердия (специально обученные женщины) — они работали в лечебных учреждениях и частных домах, а также командировались в помощь врачам в периоды эпидемий, военных кампаний и иных общественных действий13. Общество официально находилось под покровительством императрицы Александры Федоровны, а после ее смерти Марии Федоровны. В то же время директор медицинского департамента МВД входил в руководство Крас-
ного Креста — И. Ф. Рагозин и Е.В. Пеликан.
МВД участвовало в организационных мероприятиях и реорганизации ряда обществ. Так, МВД во главе с его министром Д.С. Синягиным 24 сентября 1899 г. требовало от Красного креста дать заключение о реорганизации Красного креста в связи с рекомендациями Вятского губернатора Н.М. Клингенберга. При этом МВД выступало главным инициатором по рассмотрению вопроса о реорганизации РОКК как общественной организации в разряд государственных14.
В 1891-1892 годах МВД взаимодействовало по медицинским проблемам голода с Русским обществом охранения народного здравия в борьбе с голодом. Данное общество существовало с 1891 по 1912 г. и объединяло либеральную интеллигенцию — высококвалифицированных врачей, ученых преподавателей высших учебных заведений. В деятельности сотрудников МВД, взаимодействующих с данной организацией проявлялись как прогрессивные настроения, так и негативное отношение к предложениям общества. Как положительный момент можно отметить факт, что в 1891-1892 годах образована Комиссия питания, в которую вошли представители общества и МВД, а саму комиссию возглавил директор Медицинского департамента МВД Л.Ф. Рагозин. Комиссия выступила против попыток земств и административных органов кормить голодающих дешевыми суррогатами питания (солома, лебеда и т.д.), создающих опасность для здоровья, вместо полноценных продуктов питания. Однако в 1892 г. МВД не приняло во внимание предложенный Русским обществом охранения народного здравия перечень общественных работ санитарного характера по оздоровлению населенных мест15.
В конце 80-х годов XIX столетия МВД способствовало образованию обществ по борьбе с проказой, а в 1895 г. выделило деньги на организацию всероссийского съезда сифилидологов16. При нарастании политической напряженности с начала 1900-х годов в целом положительное отношение властей к общественным организациям сменилось на негативное. Например, 20 июня 1901 г. министр внутренних дел Д.С. Сипягин издал секретный циркуляр № 6235 к губернаторам и обер-полицмейстерам, согласно которому усиливался полицейский надзор за деятельностью общественных организаций, т.к. они пропагандируют идеи вредные для существующего строя17. Деятельность знаменитых врачей и ученых Пироговского общества протекала под непрерывным надзором полиции, вплоть до открытых попыток в 1908 и 1909 годах закрыть это общество силами МВД России18.
Политические события 1905-1907 годов в России привели к тому, что активности обществ противодействовало МВД, которое препятствовало в такой необходимой работе как помощь голодающим. Так, в 1908 г. был закрыт по приказу Министра внутренних дел Московский комитет общественной помощи голодающим, образованный в том числе и врачами Пироговского общества (Всероссийское объединение врачей
по флагом общества русских врачей в память Н.И. Пи-рогова, начиная с середины 80-х годов XIX века). Закрытие сопровождалось изъятием полицией большой части документов и изданий Пироговского общества, пропавших безвозвратно19.
Таким образом, до 1803 г. деятельность полиции в оказании медицинской помощи ограничивалось лишь проведением мероприятий санитарно-гигиенического характера, с момента перехода всей системы оказания медицинской помощи в ведение МВД (1803 год), министерство стало взаимодействовать с различными государственными и негосударственными организациями, по вопросам оказания медицинской помощи населению Империи.
1 ПСЗ РИ-1. Т. 27. № 20592. С. 434.
2 ПСЗ РИ-1. Т. 27. № 21105. С. 1102-1114.
3 История МВД. Ч. 1, 1858. Варадинов Н. СП-б, в типографии МВД, с. 174-175.
4 Фролов г.И. Частные благотворительные заведения и общества в Империи // Журнал МВД. — 1845. — № 10. — С. 11.
5 ПСЗ РИ-1. Т. 33. № 26357.
6 Егорышева И.В., Гончарова С.Г. Медицинская деятельность императорского человеколюбивого общества (18041861 г.) // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2009, № 2, с. 58-60.
7 Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1865 и 1866 гг. — СПб., 1873. С. 397.
8 МВД 1802-1902. Исторический очерк, М., МВД. Исторический очерк 1802-1902. Под редакцией С.А. Адрианова. Спб Типография МВД 1901 г, 221 с.
9 Осипян Б.А. Противоречивость дореволюционного Российского законодательства как одно из существенных условий будущих социальных потрясений // История государства и права. 2009, № 14 с. 31-33.
10 Исторический очерк деятельности Российского общества Красного Креста /составитель В.О. Боцяновский. СПб., 1896. С. 18.
11 Дравнина Е.Ю. Особенности развития институтов гражданского общества в России во второй половине XIX — начале XX в. // История государства и права. 2007, № 7 с. 18-19.
12 Степанский А.Д. Общественные организации в России на рубеже 19-20 веков. Авт. Дис. ... д-ра. ист. н. М., 1982. 40 с.
13 Коноплева Е.Л. Вклад Смоленской общины сестер милосердия Красного Креста в оказании медицинской помощи населению в конце 19 — начале 20 в. // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2011, 2, с. 59-60.
14 Егорышева И.В. К вопросу о статусе российского общества Красного Креста // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины 2010, 1, с. 58-60.
15 Деятельность комиссии питания Русского общества охранения народного здравия. — СПб., 1892. — т. 1.- с. 4-11.
16 МВД 1802-1902. Исторический очерк, М., МВД. Исторический очерк 1802-1902. Под редакцией С.А. Адрианова. Спб., Типография МВД. 1901 г, 221 с.
17 Степанский А.Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-XX веков. — М., 19080, с. 40-41.
18 Егорышева И.В. Политика правительства России по отношению к медицинским обществам во второй половине XIX — начале XX веков // Бюллетень НИИ Организации Здравоохранения, 2010 вып.5. С. 153-159.
19 Егорышева И.В. Участие русской медицинской общественности в борьбе с голодом в конце XIX — начале XX в. // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2009, № 3, с. 48-51.
