CC BY
98
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МИЛИЦИИ С ОРГАНАМИ ПРАВОПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ В ГОДЫ НЭП
Г. Г. Камалова, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и
истории государства и права ЮУрГУ
В 20-е гг. XX в. среди проблем, связанных с развитием организационной структуры правоохранительных органов, следует выделить характер их взаимоотношений внутри системы, а также внешние отношения. Они во многом определялись местом системы органов правопорядка в государственном механизме в целом и каждого подразделения в отдельности. В течение 20-х гг. отсутствовал единый координирующий орган и правовая основа взаимодействия милиции, уголовного розыска, прокуратуры и ОГПУ .
Среди форм взаимодействия милиции с органами юстиции, сложившихся в этот период, наиболее распространенными были: согласование действий в ходе работы по раскрытию и расследованию преступлений, обмен информацией на всех уровнях, межведомственные совещания по борьбе с преступностью и совместное нормотворчество НКЮ и НКВД, совместные обследования органов милиции руководящими работниками НКВД и НКЮ РСФСР. Организационными формами взаимосвязи и взаимодействия правоохранительных органов в 20-е гг. стали совещания по борьбе с преступностью, проводившиеся под руководством прокуроров губерний, областей, районов. Только в 1925 г. по РСФСР прокуратура провела 3,6 тыс. совещаний, в 1926 г. — 2,25 тыс.1 Прокуратурой Уральской области в 1925 г. проведено 106 совещаний по координации борьбы с преступностью2. Уральской прокуратурой проводились межведомственные совещания как с представителями всех правоохранительных органов, так и целевые - с представителями отдельных ведомств, в том числе и милиции. На них решались вопросы, требовавшие согласования и комплексных мер, вскрывались сложные проблемы борьбы с преступностью, вырабатывались конкретные рекомендации по повышению качества расследования.
Отдельные функции милиции как органа дознания сближали ее со следственным аппаратом, подчинявшимся сначала прокуратуре, а потом ОГПУ. Наиболее тесное взаимодействие милиции и уголовного розыска с проку-
ратурой осуществлялось на стадии предварительного расследования преступлений. В октябре 1921 г. в органах юстиции был введен институт единоличных следователей и ликвидирована следственно-розыскная милиция. После этого в компетенции милиции и уголовного розыска сохранилась только такая форма предварительного расследования преступлений, как дознание. Основы взаимодействия милиции и органов НКЮ были определены в подписанном в январе 1922 г. Д. Курским циркуляре, гласившем, что «милиция и уголовный розыск являются органами подсобными, которым народные следователи, производя следствие, могут поручать исполнение лишь отдельных действий, направленных к раскрытию преступлений, облекая свои поручения, по общему правилу, в письменную форму»3. Данная формула оставалась неизменной на протяжении всего рассматриваемого периода.
Секретный приказ по милиции и уголовному розыску от 24 мая 1922 г. разграничил функции милиции и уголовного розыска. На уголовный розыск возлагалось производство розыскных действий и дознания по всем делам общеуголовного характера. Милиция должна была наблюдать за личной и имущественной безопасностью граждан; производить дознание по делам о преступлениях против общественной безопасности и публичного порядка; составлять протоколы по делам частного обвинения на основании словесных жалоб граждан; содержать и сопровождать лиц, задержанных уголовным розыском. В целях содействия уголовному розыску милиция в необходимых случаях должна была обеспечивать проводимые им операции собственными силами - охранять помещения уголовного розыска, предоставлять транспортные средства и т.д.
В циркуляре НКЮ РСФСР от 17 августа 1922 г. «О взаимоотношениях между органами следствия милиции и уголовного розыска» был предусмотрен порядок предварительного следствия указанными органами4. Важное значение для налаживания взаимодействия
органов НКЮ и милиции имело принятие третьей сессией ВЦИК IX созыва 25 мая 1922 г. УПК, определявшего круг преступлений, по которым обязательно должно было производиться следствие. Глава VIII УПК РСФСР о порядке производства дознания была объявлена приказом ГУМ НКВД РСФСР «для неуклонного руководства»5. Права милиции как органа дознания конкретизировались и УПК РСФСР, утвержденным ВЦИК 15 февраля 1923 г6. Статья 97 этого УПК предоставляла органам дознания право на задержание лица, подозревавшегося в совершении преступления, чье расследование относилось к компетенции следователя. Но задержание допускалось лишь в тех случаях, когда преступник был застигнут либо при непосредственном приготовлении, либо при совершении преступления; когда потерпевший или очевидцы прямо указывали на данное лицо как на совершившее преступление; когда у подозреваемого найдены прямые улики; когда подозреваемый покушался на побег или был задержан во время побега; когда подозреваемый не имел постоянного места жительства или постоянного занятия; когда не была установлена личность подозреваемого.
Уголовно-процессуальное законодательство в рассматриваемый период развивалось в направлении повышения роли дознания как самостоятельной формы расследования преступлений, стирания граней между дознанием и предварительным следствием. Это было связано со сложившимся противоречием тех лет: с одной стороны, объем работы милиции в сфере предварительного расследования преступлений возрастал с каждым годом, а с другой - уровень квалификации сотрудников милиции был очень низок, что снижало качество расследования преступлений. В связи с этим наметилась тенденция по перерастанию взаимодействия и сотрудничества органов юстиции и милиции в руководство милицией со стороны органов юстиции (прокуратуры, ОГПУ и суда). Усилению этой тенденции способствовало изменения статуса народного следователя, на которого закон возложил обязанность осуществлять надзор за ведением дознания, т.е. наделил следователей прокурорскими функциями.
В разграничении полномочий между общей милицией и уголовным розыском определенную роль в начале 20-х гг. играли ведомственные акты. 9 марта 1921 г. начальник милиции РСФСР издал приказ № 21 «О деятельно-
сти уголовно-розыскных учреждений». В нем акцентировалось внимание на взаимоотношениях между уголовно-розыскными органами и внешней милицией при обнаружении происшествий, заключавших в себе признаки уголовно наказуемых деяний. Разграничение функций строилось на следующих основаниях7: производство всех розыскных действий возлагалось исключительно на уголовный розыск, он же осуществлял дознание по основной массе преступлений. Наружная милиция имела право самостоятельного производства дознания только по точно очерченному кругу преступлений, малозначительных, не представлявших большой общественной опасности,. Общая милиция обязывалась оказывать содействие уголовному розыску. Так, инструкция о деятельности уголовного розыска, согласованная с НКЮ и введенная в действие в 1923 г., отграничивала негласное расследование или розыск как основное средство предупреждения и пресечения преступлений от дознания, в котором уголовный розыск выступал как «подсобный орган следствия и суда», раскрывая полномочия следователя и прокурора по надзору за дознанием.
В рассматриваемый период был найден оптимальный вариант централизации руководства общей милицией и уголовным розыском путем включения их в качестве равных в состав административных отделов губернских (а позже и уездных) исполкомов при совмещении должности начальника административного отдела и начальника милиции.
Однако вопрос о централизации уголовного розыска в общегосударственном масштабе, которой объективно требовали его функции, в 20-е гг. так и не был решен.
В тот период весьма непростой проблемой были отношения внутри правоохранительной системы, взаимоотношения между милицией и органами государственной безопасности. Милиция имела с органами юстиции и государственной безопасности один объект воздействия - преступность. Они использовали одинаковые формы и методы деятельности, однако возможности милиции и угрозыска по сравнению с НКЮ были ограничены в ведении предварительного расследования, а по сравнению с ОГПУ - еще и в области оперативно-розыскной деятельности. Это все неизбежно рождало трения между данными органами. 3 марта 1921 г. состоялось совещание руководящих работников ВЧК и НКВД по вопросу о взаимоотношениях между
Камалова Г. Т.
органами госбезопасности и милиции. Совещание постановило поручить начальнику милиции Республики B.C. Корневу в пятидневный срок разработать циркулярное письмо от имени ВЧК и НКВД всем губернским исполкомам, в котором необходимо было отметить, что состоявшееся объединение в центре отнюдь не означало общего объединения органов ЧК и милиции в масштабе республики. Кроме того требовалось указать, что состояние милиции на должной высоте остается прямой и постоянной заботой исполкомов8.
Однако органы госбезопасности с начала 20-х гг. стремились подчинить милицию. После упразднения ВЧК декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. при НКВД РСФСР было создано ГПУ. Фактически в составе одного ведомства (НКВД РСФСР) были объединены органы милиции и госбезопасности9. Совмещение Ф.Э. Дзержинским постов Председателя ВЧК-ГПУ и Наркома внутренних дел в данном случае играло роль фактора, способствовавшего реализации этой тенденции. Так, 10 апреля 1922 г. Ф.Э. Дзержинский подписал приказ № 57, где указывалось, что в целях усиления борьбы с уголовной преступностью подчинить уголовный розыск Республики во всех отношениях непосредственно народному комиссару внутренних дел10 (приказ действовал до конца 1922 г.).
На протяжении 20-х гг. ОГПУ настойчиво боролось за подчинение себе милиции. Привлекательность милиции для спецслужб была в том, что по времени возникновения в советской России это был самый ранний орган, изначально создававшийся как орган диктатуры пролетариата. В количественном отношении - это самый многочисленный орган правопорядка, наиболее приближенный к населению, имевший разветвленную сеть своих структур (республиканская, областная, окружная, районная, волостная).
Вопросы подчинения милиции ОГПУ неоднократно обсуждались в высших партийных и государственных органах. 9 апреля 1924 г. Президиум ЦКК и Коллегия Наркомата РКИ приняли проект реорганизации НКВД, который предусматривал передачу «административно-милицейских и уголовнорозыскных функций НКВД» в ОГПУ11. Этот вопрос о передаче милиции в ведение ОГПУ и включении уголовного розыска на правах отдела в ГПУ рассматривался и на заседании Политбюро ЦК ВКП (б) 17 апреля 1924 г. Однако проект реорганизации НКВД был откло-
нен «по конституционным соображениям и по существу»12. Идея была отвергнута по политическим мотивам. Дело в том, что Союзный Договор (1922 г.) и Конституция СССР (1924 г.) руководство внутренними делами, в том числе и милицией, относили исключительно к компетенции союзных республик. Упразднение НКВД, передача милиции и уголовного розыска в ОГПУ существенно ущемило бы права республик.
Вместе с тем на протяжении 20-х гг. статус и права спецслужб возрастали, что вело к усилению подчиненного положения милиции и уголовного розыска. Так, 9 мая 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление о расширении прав ОГПУ в целях борьбы с бандитизмом. Этим постановлением предусматривалось подчинение органов милиции и уголовного розыска в оперативном отношении ОГПУ СССР и его подразделениям в местностях, не благополучных по бандитизму. В частности с 1 августа 1924 г. милиция и уголовный розыск Уральской области в оперативном отношении стали подчиняться органам ОГПУ13. Это постановление (от 9 мая 1924 г.) вызвало негативную реакцию автономных и союзных республик, губерний и областей. Проявлением этих настроений стало закрытое совещание наркомов внутренних дел союзных республик, созванное 14 июня 1924 г. по инициативе А. Белобородова - наркома внутренних дел РСФСР. На нем обсуждался вопрос о взаимоотношениях милиции и уголовного розыска с органами ОГПУ14.
В первой половине 20-х гг. четкого разграничения функций между милицией и ОГПУ достигнуто не было. На первом Всероссийском съезде начальников губернских административных отделов и начальников подотделов уголовного розыска в выступлениях работников милиции отмечалось, что «это не только мешало работе уголовного розыска, но и умаляло его авторитет»15.
Во второй половине 20-х гг. ОГПУ использовало любой повод для вторжения в сферу милиции. В результате наркомат внутренних дел РСФСР в своем отчете за 1928 г. был вынужден констатировать «ненормальность взаимоотношений с ОГПУ», причиной которой была прежде всего нерешенность вопроса разграничения функций в области борьбы с преступностью. В условиях свертывания новой экономической политики, роста бюрократического аппарата, усиления личной власти И.В. Сталина в конце 20-х гг. была
реализована идея ликвидации НКВД и подчинения милиции спецслужбе.
На изменение статуса правоохранительных органов, их места в государственном механизме большое влияние оказывали решения не только высших государственных органов, но и взаимоотношения с партийными органами. Дело в том, что в первой половине 20-х гг. положение РКП (б) было весьма противоречиво. С одной стороны, реформы этого периода не затронули руководящую роль коммунистической партии, а с другой стороны, РКП (б) в этот период пришлось вести борьбу с политической оппозицией вне и внутри партии. В этих условиях руководство милиции часто не соглашалось и даже конфликтовало с партийными и советскими органами. Большинство партийных работников не имели четких представлений о полномочиях сотрудников милиции, а нередко и своих собственных. Широко была распространена практика, когда партийные органы брали на себя функции милиции и других правоохранительных структур. Не смотря на соответствующие запреты губернского комитета партии, они проводили обыски и аресты граждан, полагаясь при этом либо на собственную инициативу, либо в лучшем случае на решение местной партийной ячейки. В марте 1921 г. начальник Челябинской городской уездной милиции просил губернский комитет партии обсудить вопрос о прекращении «самовольных арестов, считая, что такие явления недопустимы, поскольку сильно отражаются на продуктивности всякого строительства Советской России и тормозят работу милиции»16. Дополнительным поводом для конфликтов служили многочисленные отзывы рядового и начальствующего состава милиции на партийную работу.
ЦК РКП (б) весной 1921 г. издал циркуляр, где указывал на отсутствие «позитивных сторон работы коммунистов среди сотрудников органов внутренних дел», а также на «недопустимость конфликтов между милицией и партийными комитетами по поводу кадровых перемещений, проводимых партийными органами без согласования с руководством милиции»17. ЦК партии взял курс на укрепление связей партии и милиции. Этому способствовал приказ начальника милиции Республики от 26 апреля 1921 г. «О введении в милиции административно-политических органов (по-литсекретариатов), института комиссаров и политических руководителей». Главная задача политруков - проведение политико-
воспитательной работы, укрепление дисциплины и соблюдение законности личным составом милиции18. Начальником Политсекре-тариата Главмилиции НКВД РСФСР был назначен И.И. Батраков, его заместителем -Г.Г. Петерс. К декабрю 1921 г. в РСФСР было организовано 98 политсекретариатов19.
ЦК РКП (б) в циркулярном письме от 4 августа 1921 г. «О мерах по усилению партийной и политико-просветительной работы в Рабоче-крестьянской милиции» подчеркивал, чтобы «комсостав был весь по возможности коммунистический»20 . 30 ноября 1922 г. ЦК ВКП (б) принял постановление «Об усилении партработы в милиции». А 11 декабря 1922 г. ЦК ВКП (б) принял решение «О чистке в милиции»21. Со второй половины 20-х гг. по мере формирования основ административно-командной системы, исчезают документальные свидетельства открытых разногласий между милицией и партийными органами, как в центре, так и на местах.
В 20-е гг. наряду с определением статуса милиции, развитием ее организационной структуры решались вопросы поиска форм как сотрудничества, так и разграничения функциональных обязанностей между различными подразделениями правоохранительной системы. Эти процессы шли в условиях укрепления монополии РКП (б) на власть и под ее руководством.
1 Угроватов А.П. НЭП и законность (1921-1929 гг.), -Новосибирск, 1997. - С. 63.
2 ГАСО Ф. Р. - 2259. - ОП. 1. - Д. 30. - Л. 74.
3 Цит. по: Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы): автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1992. - С. 23.
4 ГАРФ Ф. Р. - 393, - ОП. 37. - Д. 13. - Л. 21-21 об.
5 СУ РСФСР, - 1922. -№ 20-21. - Ст. 230.
6 СУ РСФСР. - 1923. - №. 7, - Ст. 106.
7 ГАРФ Ф.Р. - 393. - ОП. 31. - Д. 27. - Л. 85-85 об; 86-86 об.
s Афанасьев A.B., Галкин Ю.В. Российская милиция. Краткая хроника (окт. 1917-2000). - Саратов, 2001. -С. 28.
9 СУ РСФСР. - 1922. - № 16. - Ст. 160.
10 ГАСО Ф.Р - 456. - ОП. 1.-Д. 766.-Л. 147.
11 Малыгин А.Я. Правоохранительная система периода проведения новой экономической политики // Труды Академии МВД Российской Федерации. - М., 1994. -С. 57.
12 Там же.
13 ГАСО Ф.Р - 102.-ОП. 1.-Д. 45.-Л. 104.
14 Малыгин А.Я. Правоохранительная система периода проведения новой экономической политики. - С. 57.
Камалова Г.Т.
15 Всероссийский съезд начальников губернских административных отделов и начальников подотделов уголовного розыска: стенограф, отчет. - М., 1925. - С. 99,
16 ГАЧО Ф. Р. - 77. - ОП. 1. - Д. 248. - Л. 9.
|7ГАЧОФ. Р.-77.-ОП. 1.-Д. 248.-Л. 10.
18 ГАРФ Ф. Р. - 393. - ОП. 3. - Д. 14. - Л. 104; Шама-ров В,М. Политические секретариаты милиции. - М.,
1989.-С. 20, 22.
19Афанасьев A.B., Галкин Ю.В. Указ. соч. - С. 32.
20 Известия ЦК РКП (б). - 1921. - № 33. - С. 31.
21 Мулукаев P.C., Ципуренко Н.И., Баранов Е.В. Обеспечение социалистической законности в органах внутренних дел Советского государства (1917-1934 гг.). -М., 1985.-С. 40.
