Взаимодействие мигрантов и местного сообщества в Великобритании (кейс Питерборо) Текст научной статьи по специальности «История и археология»

МИГРАЦИЯ: ГРАНИ ПРОБЛЕМЫ

Панагиотис Гианнакопоулос

Взаимодействие мигрантов и местного сообщества в Великобритании (кейс Питерборо)

В статье на основании результатов ситуационного исследования рассматривается, каким образом Городской совет Питерборо координирует различные местные органы власти и некоммерческие организации для улучшения доступа к услугам, способствующим интеграции мигрантов. Программа Городского совета «Новая связь» предусматривает организацию предоставления услуг для новоприбывших по принципу «одного окна» и осуществление мер, призванных смягчить напряженность между мигрантами и местными жителями. Автор представляет краткий обзор политики Великобритании по интеграции мигрантов, затем рассматривает, как Питерборо оказался вовлечен в деятельность по интеграции мигрантов; приводятся сведения о дополнительных проектах, направленных на усиление интеграции и новых инициативах Питерборо.

Ключевые слова: мигранты и местное сообщество, Городской совет Питерборо, интеграция мигрантов в Великобритании, НКО и мигранты, программа «Новая связь», локальная идентичность

Д-р Панагиотис Гианнакопоулос,

профессор, президент IOHM.EU Международный институт эллинизма и миграции, Сетевой университет «Сити Юнити колледж» (Афины, Греция)

Общественность и государственные деятели в Великобритании все лучше понимают, каким образом миграция изменила состав населения страны, экономические и политические институты и даже национальную идентичность. При этом в Великобритании много внимания уделяется тому, как национальное правительство отреагировало на субъективно воспринимаемое давление со стороны мигрантов - посредством новых мер государственного регулирования допуска иностранцев на свою территорию, усиления внимания к социальной сплоченности

и гражданственности, а также готовности к межведомственному взаимодействию и координации деятельности государственных органов.

Напротив, информация о том, каким образом именно местные органы власти и их партнеры из гражданского общества пересмотрели свои подходы к интеграции мигрантов, крайне скудна, несмотря на то, что вопросы интеграции, как считается, наилучшим образом решаются именно на местном уровне (Совет Европейского Союза, 2005 г., пункт 7).

I. Общая характеристика сложившейся ситуации: Великобритания и интеграция мигрантов

В Великобритании исторически сформировался свой подход, призванный улучшить межрасовые отношения, к интеграции мигрантов. Когда в 1960-х гг. было впервые принято законодательство о расовом равенстве, значительную часть этнических меньшинств составляли мигранты в первом поколении. Однако в течение длительного времени государственная политика в области расовых отношений «продолжала сосредотачиваться на традиционных этнических меньшинствах, которые имели право на долгосрочное проживание», и, соответственно, «приобрела наибольшую значимость для второго и третьего поколения этнических меньшинств» (Spencer, соавторы, данная публикация готовится к изданию).

В результате эта политика в меньшей степени касалась недавно прибывших мигрантов. По этой причине Великобритания оказалась относительно менее подготовленной, когда на рубеже тысячелетия целый ряд взаимосвязанных факторов потребовал переключить внимание в связи с необходимостью улучшить интеграцию первого поколения новоприбывших. Рассмотрим вышеуказанные факторы подробнее.

Предоставление убежища

С 1997 по 1999 г. число заявлений на предоставление убежища в Великобритании выросло более чем в два раза, что стало следствием как роста числа вынужденных переселенцев по всему миру, так и ужесточения ограничений при предоставлении убежища в других европейских странах. Рост числа новоприбывших сопровождался массированной пропагандистской кампанией в британской бульварной прессе против «паразитирующих элементов» в системе социального обеспечения. И эта кампания преуспела в усилении давления на политическую элиту.

Таблица 1. Количество заявлений о предоставлении убежища в Великобритании (1995-2006 гг.).

Источник: МВД Великобритании

1995 1996 1997 1998 1999 2000

43 965 29 640 32 500 46 015 71 160 80 315

2001 2002 2003 2004 2005 2006

71 025 84 130 49 405 33 960 25 710 23 520

Ответная реакция Великобритании заключалась в ограничении доступа к пособиям для многих лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении убежища, а также в попытке более эффективно управлять их передвижением, чтобы они не могли скрыться. Закон «О миграции и предоставлении убежища» 1999 г. предусматривал замену денежных пособий для лиц, ищущих убежища, на талоны/ваучеры и создание схемы расселения, предполагающую рассредоточение таких лиц по всей стране, в том числе в регионы, у которых ранее имелся крайне незначительный опыт взаимодействия

с меньшинствами (парламент Великобритании, 1999). Одной из таких новых зон рассредоточения стал Пи-терборо. Отчасти в связи с тем, что правительство полагало, чтобы более жесткий подход в отношении лиц, ищущих убежища, должен сопровождаться улучшением условий жизни для тех, кто действительно являлся беженцами, Министерство внутренних дел в 1999 г. также инициировало программу по интеграции беженцев (МВД, 1999).

Нацеленная на улучшение возможностей для беженцев в области здравоохранения, образования, трудоустройства и жилищных условий стратегия интеграции беженцев является единственной официальной стратегией Великобритании в отношении мигрантов или этнических меньшинств. Недавно подготовленные доклады Министерства по делам общин и местного самоуправления могут предзнаменовывать формирование более всесторонней и целостной стратегии. Доклады «Анализ государственной политики интеграции мигрантов в Великобритании» и «Преодоление негативных последствий миграции: межведомственный подход» соответственно показывают, как в целях разработки стратегического подхода правительство определяет новые направления финансирования, и как оно оценивает уже реализуемые инициативы по интеграции иммигрантов (СЬС 2008а; СЬС 2008Ь). Актуализированная версия Межведомственного подхода была запланирована для публикации весной 2009 г., и как представляется, предусматривала дальнейшую детализацию.

Национальная идентичность и сплоченность общества

Когда разгорались дебаты по поводу предоставления убежища, внимание общественности оказалось привлеченным и к другому спорному вопросу - британской на-

циональной идентичности. В объемном докладе, подготовленным фондом «Раннимид», отмечался ряд факторов - в том числе деградация, конец империи и широкомасштабная миграция, которые «поколебали единое понятие «британскости», прежде принимаемое как должное (Parekhn, 2000, p.23). Доклад содержал весьма спорное утверждение, что «британскость, как и английскость, предполагает системные, хотя и негласные расовые коннотации» (р.28), при этом ставился вопрос: а требуется ли реформа «британскости». И хотя министр внутренних дел Джек Стро первоначально отверг эти утверждения, аргументируя, что «каждый должен выступать в защиту Британии, британских ценностей и прославлять разнообразие нации» (ВВС, 2000), с того времени необходимость возрождения британской национальной идентичности и акцентирование «общих ценностей» стало популярной темой в заявлениях государственных деятелей.

Эта напряженность усугубилась летом 2001 г., когда общественные беспорядки, в частности, в городах Бернли, Бедфорде и Олде, привели к разрушению даже и этого хрупкого консенсуса. Программа талонов/ваучеров была отменена лишь спустя три года (Bloch, Schuster, 2005, p.116) после опубликования доклада министерства внутренних дел, в котором ее реализация была подвергнута жесткой критике (Eagle, 2002).

Вопросы мультикультурализма

В нескольких последующих правительственных докладах отмечалась обособленность этнических сообществ, которые «часто вообще никак не соприкасаются», в качестве главной причины массовых беспорядков (Сам1е, 2001; Denham, 2001). Доклад Кентла призывал сформировать более глубоко осмысленное, содержа-

тельное понятие «британскости», которое признает вклад различных культур, но при этом предусматривает совершенно определенную недвусмысленную лояльность Британии (Cantle, 2001, р.20). По причине этого давления правительство оперативно и последовательно ввело целый ряд мер, ужесточивших процесс получения гражданства: тестирование на получение гражданства, присягу на верность стране, а также дополнительные формальности. Помимо этого местным органам власти были выделены ресурсы, призванные способствовать достижению большей сплоченности местного сообщества, в том числе посредством финансирования летних мероприятий, большей ориентированности образования на нужды местных жителей, а также жилищных инициатив.

Противодействие терроризму

Как и во многих западных демократиях, борьба с терроризмом также повлияла на рост обеспокоенности, связанной с интеграцией мигрантов. Большинство преступников, устроивших взрывы в США, Мадриде и Лондоне, проживали в Западной Европе как иммигранты или родились в этих странах в семьях иммигрантов. Таким образом, неудивительно, что терроризм в некоторых случаях провозглашался как проблема, обусловленная миграцией (Leiken, 2005). Во множестве случаев терроризм фактически оказал меньше влияния на политику, чем можно было бы ожидать (Boswell, 2006). При этом меры государственной политики в области гражданства, направленные на укрепление сплоченности общества и интеграцию беженцев, были инициированы задолго до атак 11 сентября. Однако в Британии интеграции и даже ассимиляции (Somerville, 2007, р.62) мусульман стало уделяться все возрастающее внимание

после терактов. В своем первом заявлении после взрывов бомб в Лондоне премьер-министр Блэр, представляя антитеррористический план из двенадцати пунктов, призвал комиссию разработать предложения «по улучшению интеграции тех частей [мусульманского] сообщества, которые в настоящее время неадекватно интегрированы» (Blair, 2005). Более того, терроризм, бесспорно, привел к усилению чувства тревоги, связанной с иммигрантами и иммиграцией.

Расширение ЕС

Помимо этого, проблемы интеграции на местном уровне стали возникать и в связи с прибытием множества восточноевропейских жителей из стран, присоединившихся к ЕС. Великобритания наряду с Ирландией и Швецией в мае 2004 г. предоставила гражданам из ЕС-8 (из Эстонии, Чешской Республики, Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Словении и Словацкой Республики) право как на проживание, так и доступ на рынок труда. При этом Великобритания приняла больше мигрантов, чем предполагалось (по оценкам, с 2004 г. совокупный приток превысил 1 млн чел.), и многие местные сообщества оказались попросту неготовыми к приезду этих лиц. Соответственно, Великобритания ввела ограничения на рынке труда для Румынии и Болгарии, когда они присоединились к ЕС в январе 2007 года. Эти факторы - растущая численность лиц, ищущих убежище, обеспокоенность слабостью британской национальной идентичности и сплоченностью общества, стремление предотвратить в будущем «доморощенный» терроризм и прибытие значительного числа восточноевропейских мигрантов - все это потребовало усилить интеграцию новых иммигрантских сообществ.

Как же в этих условиях местные сообщества справляются с задачей по повышению результативности интеграции, при этом обеспечивая смягчение (а не усугубление) напряженности? Их способность непосредственно влиять на результативность, с одной стороны, ограничена, так как региональные государственные органы и местные органы власти играют незначительную роль в формировании национальной политики (если вообще играют какую-либо роль). Как утверждает Роман Гарбай, государственное управление в Великобритании представляет собой двухслойный торт, где разработка политики осуществляется только на национальном уровне, и в этом плане он кардинально отличается от «мраморного торта» Франции (СагЪауе, 2005, р.43). В целом, не следует недооценивать количество «слоев», вовлеченных в осуществление национальной политики.

Впоследствии была сформирована Комиссия по интеграции и сплоченности, в состав которой входил и соавтор Маккарти. Комиссия в своем окончательном формате не сосредоточивалась конкретно на мусульманах. И хотя министерство внутренних дел, личная канцелярия премьер-министра и министерство юстиции, возможно, играли центральную роль, практически все министерства и ведомства оказались вовлеченными в формирование миграционной политики, предоставляя услуги мигрантам как отдельной группе. Например, организация языковых курсов входит в сферу компетенции министерства образования и профессиональной подготовки, а за восстановление психического здоровья у жертв пыток отвечает министерство здравоохранения.

С другой стороны, региональные и местные организации действительно играют важную роль, предоставляя новым мигрантам критически значимую помощь «на передовой». Что касается лиц, ищущих убежища,

и беженцев, то организация их обслуживания достигла относительно высокого уровня: сформирована сеть в составе 12 региональных «консорциумов», предоставляющих необходимые услуги, но что касается трудовых мигрантов, то ситуация сложилась крайне неоднородная. Например, лишь у незначительного числа местных органов власти имеются стратегические планы по реагированию на миграцию. В связи с этим представляется целесообразным осветить опыт городского совета Пи-терборо - местного органа власти, который разработал такой стратегический план.

II. Выстраивание связей в Питерборо

Восточная Англия, где расположен город Питер-боро, является одним из девяти административных регионов Англии. Сам город находится в графстве Кембриджшир, где размещается Кембриджский университет и все растущее число фирм, занимающихся биотехнологиями и иными высокими технологиями. Питерборо - город храмов и бывший промышленный центр - недавно пережил экономическое восстановление после периода стагнации, и по состоянию на 2007 год стал местом, где отмечался наивысший рост населения, занятого на предприятиях промышленности и торговли, в стране (Royal Mail, 2007).

В 1968-1988 гг. Питерборо динамично расширялся в рамках третьего этапа государственной программы «Новые города», предусматривающей проектирование и строительство новых микрорайонов. В результате население города увеличилось с 80 000 до 135 000 человек, при этом множество новоприбывших из Лондона и из иных городских территорий поселились здесь именно благодаря строительству трех новых микрорайонов вокруг исторической части города. В современной истории Питерборо не был монокультурным горо-

дом - значительное число итальянских мигрантов обосновались здесь в качестве рабочих мигрантов еще в 1950-е годы, в городе также селились восточно-африканские жители, пакистанцы, поляки и литовцы. Но вплоть до недавнего времени подавляющее большинство его населения было белым и христианским.

Питерборо стал зоной рассредоточения в 2002 г. в рамках государственной политики в отношении беженцев. За исключительно короткое время оказалось, что этот город приютил 80% беженцев, размещенных в Восточной Англии, приняв свыше 60 различных национальностей единовременно. В течение этого же периода в город прибыло значительное число португальцев, реализовав свое право на свободное передвижение на территории Европейского союза. А после присоединения к ЕС стран Восточной Европы в 2004 году вслед за ними прибыли и жители этих стран. Согласно данным Программы официальной регистрации работников, с мая 2004 г. по март 2007 г. в Питерборо зарегистрировались 7 915 работников. При этом указанная цифра исключает находящихся на иждивении членов семьи, а также «краткосрочных» мигрантов, которые оставались на срок менее года (Городской совет Питерборо, 2007). В результате к настоящему времени этнический состав населения Питерборо существенно изменился. Несмотря на то что 85% жителей составляют белые британцы, нынешний этнический состав Питер-боро характеризуется разнообразием, включая пакистанцев (4,9%), иных белых (2,9%), индусов (1,8%) и целый ряд других меньшинств (3,3%) (Head, 2004).

Местные службы, организации и жители не были готовы к единовременному наплыву такого множества новых групп населения. Среди общественности получило широкое распространение мнение, что таковые являются «нелегалами/фиктивными беженцами/хапугами,

охотящимися за пособиями». При этом местные официальные лица часто были неправильно информированы о том, что полагается мигрантам, а на что они не вправе рассчитывать. Были случаи, когда лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении убежища, направляли в Центр занятости населения для получения пособий, на которые они не имели права, а трудовых мигрантов для получения помощи направляли в Национальную службу поддержки беженцев. Службы городского совета, территориальные органы здравоохранения и полиция не всегда знали, кто именно имел право на получение каких-либо пособий, каковы различия в статусе между лицами, обратившихся с заявлением на предоставление убежища, и беженцами, а также о том, соответствуют ли предоставляемые ими услуги нуждам этих новых сообществ.

Напряженность между новоприбывшими и постоянным населением стала возрастать, достигнув точки, когда появились хоть и единичные, но весьма значительные беспорядки. Для решения этих проблем было сформировано партнерство в составе полиции, городского совета и территориального отделения Национальной службы здравоохранения. Указанное партнерство направило обращение в министерство внутренних дел в рамках программы «Инвестировать в спасение» (ИВС), запросив 2,2 млн фунтов на три года для реализации девяти проектов, призванных обеспечить плавную интеграцию новоприбывших в жизнь Питерборо.

Цель данной программы состояла в формировании в Питерборо новой специальной группы, которая бы занималась вопросами новоприбывших. Перед этой новой группой были поставлены следующие задачи:

- сокращение в долгосрочном плане затрат на поддержку новоприбывших, мигрантов и лиц, ищущих убе-

жище, в размере 5,1 млн фунтов стерлингов (как минимум) за три года;

- формирование функциональной системы, основанной на соответствующей технологии, способной обеспечить предоставление результативной и эффективной поддержки пользователям;

- создание активного центра управления, обеспечивающего предоставление адресных услуг пользователям и способного перейти на режим самоокупаемости в среднесрочном плане;

- организацию предоставления услуг, адекватно учитывающих статус конкретного физического лица.

Достижение этих стратегических задач ИВС должно обеспечиваться посредством:

- облегчения жизни пользователям: путем сокращения числа ведомств, в которые мигрантам приходится обращаться, а также улучшения доступа к информации, находящейся в распоряжении множества различных ведомств, разбросанных по всему Питерборо;

- повышения эффективности местных органов власти: путем устранения дублирования и бюрократии в организациях, предоставляющих услуги, тем самым высвобождая ресурсы, время и кадры;

- использования новой технологии: путем разработки уникальной комплексной информационной системы и максимизации возможностей, обеспечиваемых широкополосной сетью, в целях повышения качества услуг;

- формирования сплоченного сообщества: путем устранения напряженности между принимающим сообществом и новоприбывшими.

III. Претворение в жизнь программы «Новая связь»

При реализации программы ИВС г. Питерборо столкнулся с целым рядом вызовов. В частности, лидеры

местного сообщества не переставали твердить о множестве «проблем, вызванных миграцией», которые ранее было обозначены на национальном уровне: что мигранты и лица, ищущие убежища, «жируют на пособиях» и угрожают «жизненному укладу» местных жителей.

В настоящем разделе подробно описывается, как Пи-терборо попытался преодолеть эти трудности. По получении государственных бюджетных средств городской совет попытался найти здание в городе, в котором можно было бы разместить активный центр управления. Но это оказалась весьма непростой задачей из-за серьезного сопротивления созданию данного центра со стороны представителей общественности: им казалось, что новоприбывшим создаются привилегированные условия (в виде их собственного центра обслуживания), в то время как аналогичные структуры необходимы и самим местным жителям. Также они опасались, что где бы ни располагался этот центр, он привлечет еще больше новоприбывших в его окрестности. И, наконец, существовало и некоторое враждебное отношение к 2,2 млн фунтам стерлингов, полученным городом на «помощь» новоприбывшим.

Соответственно было решено следующее:

- центр «Новая связь» должен рассматриваться как предоставляющий услуги всем группам населения, а не только новоприбывшим;

- центр призван стать местом, где определяется профессиональная квалификация новоприбывших, чтобы направить их туда, где в городе ощущается серьезная нехватка работников соответствующих специальностей;

- в средствах массовой информации необходимо регулярно размещать позитивные, основанные на фактах материалы о новоприбывших (в газетах, на телевидении, в информационных бюллетенях/рассылках, на радио и т. д.);

- центр будет активно оповещать, что будет «управлять» интеграцией новоприбывших, гарантируя, что проблемы, вызывающие опасения местных жителей, будут устранены посредством обучения «жизни в Великобритании»;

- новоприбывшие будут проходить обучение использованию различных средств коммуникации, чтобы успешно формировать запросы с применением таких средств, особенно по вопросам иммиграционной политики.

В результате местные СМИ кардинально сменили тональность, опубликовали 30 позитивных материалов, связанных с новоприбывшими, в том числе сюжеты, разрушающие мифы и стереотипы. Значительный вклад в это внесла местная газета Evening Telegraph, которая в 2006 году получила награду от Комиссии по расовому равенству за свое содействие в формировании сплоченности.

После того как, наконец, было выбрано помещение для центра «одного окна», следующий этап предусматривал непосредственную работу с местными жителями и работодателями. В связи с тем, что на местном уровне не проводилось предварительных консультаций, эта работа должна была быть организована исключительно ответственно, деликатно и прозрачно. Жителям и организациям близлежащих улиц было направлено письмо, разъясняющее, что предполагается открытие центра, что его задачами станут интеграция новоприбывших, а также решение проблем постоянных жителей города. В письме местные жители приглашались зайти, осмотреться, повстречаться с новоприбывшими и поучаствовать в деятельности центра.

Затем были проведены индивидуальные встречи с местными работодателями. Следующий этап работы предусматривал обращение ко всем ассоциациям жите-

лей и группам местного населения с вопросом, желают ли они, чтобы организаторы посетили их встречи для обсуждения их проблем и выработки решений, каким образом центр может им помочь. Эти встречи оказались исключительно успешными и привели к укреплению связей с местными жителями.

Professor Dr. Panagiotis Giannakopoulos,

City University, President оf IOHM.EU (Athens, Greece)

Migration interaction at local level in United Kingdom: a case study of Peterborough

The article highlights some results of the study conducted in order to see how Peterborough City Council coordinates various local authorities and non-profit organizations to improve access to services ensuring migrants' integration. The City Council's Program "New Connection" provides one stop services to newcomers and takes measures to mitigate the tension between migrants and local population. The author makes a brief review of the British policy on migrants' integration, using the case study of Peterborough, and tells about additional projects to enhance the integration and to give an impetus to new initiatives in the city.

Key words: migrants and local community, Peterborough City Council, migrants' integration in the UK, NGOs and migrants, "New Connection," local identity