CC BY
123. Лазарева Л.В., Наумов И.А. История формирования и развития отечественной системы предупреждения преступлений в дореволюционный период // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2020. № 1. С. 110-121.
4. Морозов С.В. Актуальные вопросы развития системы предупреждения преступности органами внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. № 11. 2014. С.133-135.
5. Яковлева М.А. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступлений: генезис и эволюция системы в России // Российская полиция: три века служения Отечеству: материалы юбилейной международной научной конференции, посвященной 300-летию российской полиции. СПб., 2018. С. 1189-1193.
© Новикова Ю.О.
DOI: 10.24412/2309-1592-2022-1-130-145 УДК: 34.047
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВОПРОСАХ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ
КООПЕРАТИВНОГО ДВИЖЕНИЯ В ПЕРИОД ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ЗЕМСКИХ КАСС МЕЛКОГО КРЕДИТА)
Новикова Юлия Олеговна, кандидат исторических наук, доцент Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых e-mail: ynovikova1902@yandex.ru
Аннотация. В статье рассмотрены отдельные вопросы реализации государственной политики в области кооперативного движения России в начале ХХ века. В частности, аргументировано обоснованы положения о том, что задача содействия кооперации ставилась на государственном уровне перед земскими учреждениями еще в конце XIX - начале ХХ века как одно из основных направлений деятельности. Кроме того, проведен анализ деятельности в рассматриваемой сфере Комитета о сельских ссудо-сберегательных и промышленных товариществах Московского Общества Сельского Хозяйства и его Отделения в Санкт-Петербурге. Обоснован вывод о концентрации поддержки кооперативного движения, особенно кредитной кооперации, зародившегося в России в конце XIX века, со стороны государственной власти, земств и различных слоев населения к началу ХХ века и проанализирован ее механизм.
Ключевые слова: кооперация, кооперативные товарищества, учреждение мелкого кредита, земская касса, уездная касса, кооперативное движение, кооперативное законодательство, кооперативное строительство.
Государственная политика в области кооперативного движения России в начале ХХ века характеризуется не только выработкой первых нормативных правовых актов, урегулировавших деятельность кооперативных объединений, но и созданием новых государственных
институтов, с одной стороны, способствующих развитию мелких кредитных объединений, с другой, вовлекающих земства в дело распространения сельского кредитования. Это выразилось не только в праве и способности земств финансово поддерживать кредитные объединения, но и упрощать их учреждение посредством наличия права открывать ссудо-сберегательные и кредитные товарищества по собственной инициативе.
Следует отметить, что до 1904 г. государственная власть в рамках всероссийского кооперативного законодательства не спешила проводить децентрализацию полномочий в вопросах учреждения, содействия, контроля, надзора и ликвидации кооперативных объединений на местах. Данное обстоятельство можно объяснить тем, что для развития нового общественного кооперативного движения «европейского типа» в условиях крестьянских хозяйств после первого десятилетия Крестьянской реформы 1861 г. еще не было создано благоприятной почвы. Более того, земства не имели специального административного органа, который бы был уполномочен на решение кооперативного вопроса ни на уездном, ни на губернском уровнях1.
Однако, несомненно то, что внимание земств к становлению и развитию, в особенности кредитной кооперации в России можно проследить с самого начала зарождения первых кооперативных объединений. Еще с начала 1870-х годов земское самоуправление в более или менее значимом объеме содействовало кооперативным товариществам в вопросах финансовой помощи при их возникновении и контроле дальнейшей деятельности.
Полномочия, введенные законодателем нормами статей 1-2 «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 01 января 1864 г., закрепили за губернскими и уездными земствами решение вопросов местного значения, выражавшиеся в обеспечение народного продовольствия, оказании помощи в развитии местной торговли и промышленности и др.2 На волне подъема западной идеи развития кооперативных объединений как средства повышения благосостояния населения, многие земские деятели видели в этой форме хозяйствования ту силу, которая могла бы взять на себя роль экономической помощи крестьянству. Задача содействия кооперации наряду с мероприятиями по повышению культуры аграрного производства, производительности крестьянского труда ставилась земскими учреждениями в конце XIX -начале ХХ века как одно из основных направлений деятельности .
1 Меркулов А.В. Кооперативное движение в России. Петроград: Мысль, 1918. С. 124.
2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 01 января 1864 г. Ст. 1-2.
3 „
См.: Мазилкина М.В. Земство и кредитные кооперативы Новгородской губернии во второй половине XIX - начале XX вв. дисс. ... канд. ист. наук. СПб., 2008. 267 с.
Вопрос передачи государственных полномочий учреждать финансовые институты мелкого кредитования на уровень земского самоуправления в России реализовывался законодателем постепенно. Одним из таких первых финансовых институтов мелкого кредитования в России в конце XIX века были судо-сберегательные кассы, которые, формально-юридически, начали функционировать в России с 1869 г. Деятельность кассы регулировалась высочайше утвержденными уставами.
«Земские кассы мелкого кредита» стали первыми финансовыми институтами на уровне земского самоуправления, которые действовали в направлении интенсификации развития кооперативного движения в России, прежде всего кредитной кооперации, начиная с содействия активному открытию товариществ первичного уровня через финансовое обеспечение различных видов капиталов кооперативов, до всесоюзных кооперативных объединений и съездов.
Так, первый правоустанавливающий акт подобного характера был утвержден Положением Комитета Министров от 21 марта 1869 г. «Об учреждении Феллинской ссудо-сберегательной кассы в г. Феллин Лифляндской губернии и предоставлении Министру Финансов, по сношению с Министром Внутренних дел, разрешать таковые учреждения собственной властью»1. В соответствии с данным документом право учреждать ссудо-сберегательные кассы мелкого кредита могли только на высшем государственном уровне. Правовой статус ссудо-сберегательной кассы, а, соответственно, аналогичных, вновь создаваемых учреждений мелкого кредита данным Положением урегулирован не был.
Параллельно с этим процессом, земства, в русле переданных им полномочий, начали активно прорабатывать теоретически и реализовывать практически вопросы обеспечения народного продовольствия, опираясь на убеждение, что народный, мелкий кредит даст возможность повысить благосостояние, прежде всего, крестьянского населения . В обзоре П.А. Соколовского представлены статистические материалы по 33 губерниям, в которых представлены сведения о роли земств в содействии развитию
3
мелкого кредитования .
Уверенность местных органов самоуправления в том, что учреждения мелкого кредита как ссудо-сберегательных касс, так и ссудо-сберегательных товариществ способны вывести уровень жизни населения на качественно новый уровень основывалась не только на основании
1 Положения Комитета Министров от 21 марта 1869 г. «Об учреждении Феллинской ссудо-сберегательной кассы в г. Феллин Лифляндской губернии и предоставлении Министру Финансов, по сношению с Министром Внутренних дел, разрешать таковые учреждения собственной властью» // Полное собрание Законов Российской Империи. Собрание 2. Отделение 1. Т 44. Часть 1. С. 255.
2 Соколовский П.А. Деятельность земства по устройству ссудо-сберегательных товариществ. СПб, 1890. 336 с.
Соколовский П.А. Указ. Соч. С. 45.
опыта деятельности первых институтов. В этом направлении сыграл неоспоримую роль, учрежденный в 1871 г. общественный кооперативный институт при Московском Обществе Сельского Хозяйства - Комитет о сельских ссудо-сберегательных и промышленных товариществах (Далее -Комитет) и его Отделение. Именно просветительская, пропагандистская, методическая деятельность Комитета и его Отделения дала толчок молодой кредитной кооперации для наращивания своей мощи как организационно, так и финансово. На наш взгляд, исходя из приведенных Комитетом статистических данных, слова известного теоретика -кооператора В.В. Хижнякова о том, что именно через земские учреждения «передовое русское общество» пыталось воплотить в жизнь свои кооперативные надежды, вполне оправданы1.
Так, с 1871 г. после отправки Комитетом в губернии писем о необходимости мелкого кредита для повышения благосостояния крестьян и роли ссудо-сберегательных товариществ в направлении финансовой взаимопомощи, многими губернскими земствами теоретическое обсуждение вопросов мелкого кредитования перешли в практическую плоскость. Так, например, в 1871 г. Новгородским земством на устройство кредитных товариществ было выделено 10.500 руб., Псковским - 10.000 руб., Санкт-Петербургским - 25.000 руб., Вологодским - 15.000 руб., Пермским - 18.000 руб., Ярославским - 10.000 руб., Костромским - 15.000
руб. 2
Более того, с 1870 г. многие губернские земства активно занимались разработкой проектов «нормальных уставов» для ссудо-сберегательных товариществ, ходатайствуя перед правительством об утверждении «нормального устава», нормы которого были разработаны на местном уровне, а также о предоставлении права земским учреждениям утверждать данные уставы с учетом опыта и специфики территорий. Результатом данных многочисленных ходатайств стал выработанный Комитетом в 1871 г. проект устава ссудо-сберегательных товариществ, который в последствии был Высочайше утвержден в 1871 г. Статьей 22 данного правоустанавливающего документа законодатель ввел четыре источника оборотных капиталов товариществ: 1) паевые взносы; 2) части «запасного» капитала; 3) денежные вклады и 4) займы товарищества, а также статьей 35 определил, что товарищество могло занимать средства у физических лиц, земств и иных «Обществ» на учреждение своей деятельности. Результатом данных нововведений, а также, реализации предоставленных товариществам прав, при финансовой и организационной поддержке государственной власти и земских учреждений в направлении развития
1 Хижняков В.В. Кооперация и земство // Юбилейный земский сборник. СП(б), 1914. С. 342.
См.: Соколовский П.А. Указ. Соч. С. 14.
Устав ссудо-сберегательного товарищества // Яковлев А.В. Сельские ссудо-сберегательные товарищества. СПб., 1872. С. 124-152.
133
кредитной кооперации к 1872 г. в 24 губерниях было утверждено 72 ссудо -сберегательных товарищества1.
Правительственная работа в деле создания финансовых институтов, непосредственно обслуживающих нужны кредитных кооперативов на уровне земств, началась в 1880-е годы. 25 января 1883 г. было Высочайше утверждено мнение Государственного Совета «О порядке учреждения сельских банков и ссудо-сберегательных касс», на основе норм которого Министерству финансов совместно с Министерством внутренних дел разрешалось учреждать сельские банки и ссудо-сберегательные кассы, а субъектами реализации данной нормы становились частные лица, земства и сельские общества2.
Следует отметить, что данным документом законодатель весьма скудно определил правовой статус ссудо-сберегательных касс, оговорив лишь их подконтрольность Министерству Финансов и Министерству Внутренних Дел . Пунктом 2 указанного документа были определены территориально-функциональные основы организации ссудо-сберегательных касс, ограничивавшие круг их учреждения и функционирования теми территориями, где не имелось ссудо-сберегательных товариществ. Исключение составило только учреждение таких касс в оговоренных территориях при содействии частного капитала. Целей, задач, прав, отчетности, ответственности данных финансовых учреждений определено не было. Однако, надо признать, что, исходя из названия рассматриваемого нормативного правового акта, его содержание отразило заявленные вопросы, касающиеся общего порядка и условий открытия ссудо-сберегательных касс.
Исходя из нормативного правового акта 1883 г. можно сделать вывод, что изначально законодатель не ставил задачей ссудо-сберегательных касс содействовать развитию деятельности кредитных кооперативов, поскольку разграничил территориальную основу их деятельности, взаимоисключив друг друга. Однако, расширил перечень субъектов, которые могут учреждать данные кассы.
Важной вехой в развитии кооперативного законодательства в России в целом, а также, с точки зрения закрепления правового статуса земских касс мелкого кредита стало Высочайше утвержденное «Положение об учреждениях мелкого кредита» от 07 июля 1904 г.4
1 Яковлев А.В. Сельские ссудо-сберегательные товарищества. СПб.,1872. С. 35.
2 Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «О порядке учреждения сельских банков и ссудо-сберегательных касс» // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 3. Т. 3. Ст. 1,2.
3 Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «О порядке учреждения сельских банков и ссудо-сберегательных касс». П. 1.
4 Положение об учреждениях мелкого кредита» от 07 июля 1904 г. // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 3. Т. 24. Отделение 1. С. 670-679.
134
После утверждения данного Положения 1904 г. правительство наделило земства правом организовывать кассы мелкого кредита, которые прямыми ассигнованиями поддерживали учреждение и дальнейшую деятельность кредитных кооперативов. Означенным документом законодатель расширил возможности кредитных объединений в деле формирования основного капитала. С этого времени он мог формироваться не только за счет казны (Государственного Банка), но и за счет земств. Это было определено введением нормы статьи 2 Положения об учреждениях мелкого кредита от 07 июня 1904 г., которая предусмотрела включение в кооперативную сеть нового типа учреждений - земских касс мелкого кредита.
Государственная власть, вводя новый тип кредитного учреждения, отвела большую роль земствам в деле развития сельскохозяйственного кредитования. Земские кассы, как и иные учреждения мелкого кредита, статьей 3 данного нормативного правового акта законодательно получили статус юридического лица с необходимой для осуществления его деятельности правоспособностью (приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, принимать пожертвования, вступать в обязательства, быть участником гражданского судопроизводства). При этом, обязательства земских касс были возложены законодателем на их учредителей, то есть на земские учреждения (Ст. 4).
Земские кассы мелкого кредита открывались земскими управами на основе Устава в явочном (заявительном) характере учреждения, без специального разрешения на то Губернского комитета мелкого кредита (Ст. 24), однако, с доведением последним данной информации до Комитета и обязательным официальным опубликованием уставных документов в местных губернских Ведомостях (Ст. 26). Реализация данной нормы на местах в значительной мере облегчило учреждение кредитных кооперативов, поскольку дала возможность формировать их основной капитал, который использовался для приобретения инвентаря и удовлетворения различных хозяйственных нужд.
В свою очередь, оборотные средства земских касс образовывались за счет как казны (Земских ассигнований), так и кредитов из Государственного банка, и пожертвований (Ст. 27).
Отчетность земских касс мелкого кредита предоставлялась по двум направлениям. С одной стороны, на основании норм Положения 1904 г., отчетность об открытии и текущей деятельности земские кассы мелкого кредита предоставляли не только уполномоченным губернским земским учреждениям, в подведомственности которых находились последние, с другой - «попечителям». Статьей 31 законодатель ввел понятие «попечительство», субъектами которого являлись избранные Земским Собранием или губернским Комитетом по делам мелкого кредита спонсоры, которые, не толь были одним из источников формирования
основного капитала земских касс, но и являлись инстанцией отчетности касс по оборотным средствам, делопроизводству и счетоводству (Ст. 31).
Земским кассам мелкого кредита в соответствии с Положением 1904 г. были предоставлены достаточно широкие права именно в области кредитования. Так, данные учреждения, на основании статьи 8 могли принимать денежные вклады, заключать займы, выдавать ссуды в основной капитал кредитных и ссудо-сберегательных товариществ, вести посреднические операции, проводить ревизии деятельности кооперативов. Таким образом, главной задачей, которую законодатель поставил перед земскими кассами мелкого кредита было кредитование низовой кооперативной среды.
Ссудная операция земских касс мелкого кредита являлась основным направлением в вопросах финансовой поддержки открытия кредитных товариществ на уровне земств. При этом, общие основания выдачи ссуд учреждениям мелкого кредита были оговорены условиями 1) личного доверия; 2) поручительства; 3) под залог производимой продукции или под залог, находившегося в собственности кредитующего, инвентаря (Ст. 9).
На основании статей 4, 26, 27, 34, 51 анализируемого документа надзорные и контрольные функции относительно деятельности земских касс мелкого кредита выполняли Губернское Земское Собрание, губернские и уездные земские управы, волостное правление, земские начальники.
Поскольку к 1904 г. государственной властью еще не был выработан образцовый устав земских касс мелкого кредита, основанием для прекращения деятельности последних являлся Устав Кредитный 1903 г., установивший порядок прекращения действий частных и общественных «установлений» краткосрочного кредита1. Так, статьями 115-116 Устава 1903 г. основанием прекращения деятельности земских касс являлось уменьшение основного капитала до размера, не позволяющего дельнейшую деятельность.
Следующим шагом законодателя в области урегулирования правового статуса земских касс мелкого кредита было утверждение 14 июня 1906 г. Образцового устава земских касс, который наиболее системно и четко детализировал их деятельность и, в связи с этим, правовое положение данного финансового учреждения относительно Положения 1904 г. стало более формализовано.
Таким образом, с 1906 г. конкретизация правового статуса земских касс мелкого кредита с учетом специфики территориальности деятельности, регламентировались Уставами или губернскими Положениями о земских кассах мелкого кредита, выработанными на основе норм Образцового устава 1906 г.
1 Устав кредитный 1903 г. // Свод законов Российской империи. Т. 11, часть 2.
136
Следует отметить, что вопрос дальнейшего развития деятельности земских касс обсуждался и разрабатывался не только на высоком государственном уровне, но и в рамках деятельности различных совещательных кооперативных объединений. Так, например, Постановлением Казанского Областного Съезда представителей губернских земств, проходившем 15-22 августа 1909 г. пунктом 10 делегатами была определена роль земских касс как финансового института, снабжающего кооперативы финансовыми средствами, а также содействующего возникновению новых и дальнейшему развитию уже существующих кооперативных объединений1. При этом, задачи касс определялись достаточно широко: 1) финансовое обеспечения основного и специального капитала кооперативов; 2) руководство деятельностью кооперативов; 3) организация посреднической деятельности через устройство центральных и районных складов сырья, поиск рынков сбыта, развитие промысловой деятельности; 4) сбор статистических данных по кооперативной деятельности в территории деятельности, популяризации мелкого кредитования, проведение курсов, съездов по вопросам кооперации и др.2
Возвращаясь к нормативной регламентации деятельности данного финансового кооперативного института, анализируя положения уставных документов губернских касс можно утверждать, что их нормы строились однотипно, четко следуя аналогии тех положений, которые законодатель утвердил Образцовым уставом 1906 г. Четкая последовательность построения конструкции проектов уставов земских касс была продиктована государственной властью еще статьей 19 Положения 1904 г., в которой оговаривалось условие устройства и порядка действия учреждений мелкого кредита, к коим относились земские кассы, на основании Образцового устава, выработанного Управлением мелкого кредита. То есть, Образцовый устав 1906 г. был определен законодателем не как рекомендованный к исполнению документ, а как обязательный.
Так, например, Владимирским Губернским Земским Собранием в 1910 г. было утверждено «Положение о кассе мелкого кредита Владимирского губернского земства и ее операционные правила» , на основе которого 16 августа 1910 г., по решению вышеуказанного государственного органа, начала деятельность касса мелкого кредита Владимирского губернского земства4.
1 Труды Казанского областного съезда представителей губернских земств. (15-22 августа 1909 г.). Казань, 1909. С. 3.
2 Там же. С. 4.
Положение о кассе мелкого кредита Владимирского губернского земства и ее операционные правила. Владимир, 1914. 15 с.
4Сборник докладов и постановлений Владимирского Губернского Земства по кассе мелкого кредита (с 1908 1-е августа 1017 г.) / сост. Н. Кунцевич. Владимир на Клязьме, 1917. -144 с.
В соответствии с нормами данного подзаконного акта Владимирского губернского земства, касса мелкого кредита действовала на всей территории Владимирской губернии с целью предоставления краткосрочных и долгосрочных ссуд учреждениям мелкого кредита, потребительским обществам, трудовым артелям, сельскохозяйственным обществам пр.1 Из вышеизложенного видно, что законодатель конкретизировал, относительно норм Положения об учреждениях мелкого кредита от 07 июля 1904 г., перечень субъектов правоотношений, пользующихся правом кредитования в кассе, четко ограничив этот круг низовым уровнем кооперативных товариществ.
Губернская касса мелкого кредита находилась в ведении губернской земской управы, в полномочия которой было вменено наблюдение за деятельностью кассы, ревизии и управления (Ст. 7-8). Однако, финансовые средства, которые формировали основной капитал кассы, а также правила, которые содержали основания выдачи ссуд заемщикам, процент по ссудам и займам, утверждение отчетов правления кассы, сметы расходов по правлению, избрание членов правления находились в ведении Губернского Земского Собрания (Ст. 10). Данное Положение губернской кассы весьма четко урегулировала вопросы сроков ссуд различным видам кооперативным обществ, а также целевые направления этих ссуд (формирование основного и специального капитала, усиление оборотных средств, покупку движимого и недвижимого имущества, постройку и ремонт жилых и нежилых строений и др.) (Ст. 24, 28,29,35, 41,47). Контрольные и надзорные функции за деятельностью касс, кроме указанных выше земских учреждений, были наделены органы полиции, станичное и волостное правление.
Устав Пензенской губернской земской кассы мелкого кредита, учрежденной Постановлением Пензенского губернского земского собрания в 1909 г. содержал однотипные нормы с Владимирским относительно территории деятельности, целей и задач кассы, правового статуса, подконтрольности, отчетности и посреднической деятельности. Разница уставов Владимирской и Пензенской губерний состояла только в суммах, определяющих основной капитал кассы (Пензенская касса -30.000 руб. (Ст. 15 Устава), Владимирская - 10.000 руб. (Ст. 5 Устава)) и определении сроков долгосрочных и краткосрочных ссуд (до 1 года; до 5 лет во Владимирской (Ст. 2 Устава), до 1 года, до 3 лет - в Пензенской (Ст. 40 Устава))2.
На основании статьи 20 Образцового устава земских касс мелкого кредита, при образовании разного рода специальных капиталов кассы, Земское Собрание должно было устанавливать правила пользования этими
1Положение о кассе мелкого кредита Владимирского губернского земства и ее операционные правила. Владимир, 1914. Ст. 2-3.
2 Устав Пензенской губернской земской кассы мелкого кредита. Пенза, 1911. 24 с.
138
специальными капиталами, с предоставлением последних в губернских Комитет по делам мелкого кредита.
Так, например, Владимирским Губернским Земством эта норма реализовывалась на практике с 1910 г., с момента создания земской кассы и утверждения «Положение о кассе мелкого кредита Владимирского губернского земства и ее операционные правила»1. Совместно с данным Положением, Земским собранием были утверждены Положение и Правила выдачи ссуд в специальные капиталы разного рода товариществ, устанавливая объект кредитования, размеры ссуд, процентные ставки и их срочность2.
Более детальная законодательная проработка деятельности касс мелкого кредита от общегосударственного уровня до уровня подзаконных актов земских учреждений, реальная финансовая поддержка правительства и земств на местах на практике выразилась к 1911-1915 гг. в весьма убедительные количественные показатели. Так, по подсчетам Е.М. Петровичевой к 1911 г. земствами России было открыто 125 касс мелкого кредита, в которых сводный баланс был весьма внушительным. Так, например, во Владимирской губернии эта цифра достигала 65,8 млн. рублей; в Нижегородской - 73, 9 млн. рублей; в Рязанской - 66,4 млн. рублей, в Тульской - 183,2 млн. рублей . А к 1913 году таких касс насчитывалось по стране уже 148 (15 - губернских, 133 уездных) с суммой средств в распоряжении в среднем более 50 млн. рублей4. К 1915 г. земских касс было уже 233, к 1916 240 с балансом более 80 млн. рублей5.То есть, с каждым годом положительная динамика роста, как самих земских финансовых учреждений мелкого кредитования, так и их балансовой стоимости неуклонно росла и исчислялась десятками (численностью) и миллионами (баланс) - соответственно.
Вопросы о роли земских касс в деле развития кредитной кооперации разрабатывались не только на государственном уровне, обеспечивая их
1 Положение о кассе мелкого кредита Владимирского губернского земства и ее операционные правила. Владимир, 1914. 15 с.
2 Положение о специальном капитале при губернской кассе мелкого кредита для выдачи ссуд кредитным и ссудо-сберегательным товариществам в их специальные капиталы на постройку и ремонт строений - жилых и надворных; Правила о выдачи ссуд из фонда на травосеяние при губернской кассе мелкого кредита; правила о выдаче ссуд из специального капитала при губернской кассе мелкого кредита молочно-хозяйственным артелям на оборудование заводов (на постройку помещений, на покупку машин и посуды); Правила о выдачи ссуд на возведением и переустройство строений жилых и надзорных из специального капитала товариществ // Положение о кассе мелкого кредита Владимирского губернского земства и ее операционные правила. Владимир, 1914.
Петровичева Е.М. Земское самоуправление Центральной России в 1906 - 1918 гг.: Эволюция на последних этапах деятельности: Дисс. ... докт. ист. наук. М., 2003. С. 327.
4 Хижняков В.В. Указ. Соч. С. 355-357.
5 Меркулов А.В. Указ. Соч. С. 145.
деятельность формально юридическими нормами, но и одним из главных общественных кооперативных институтом, как было указано выше, Комитетом о сельских ссудо-сберегательных и промышленных товариществах. Деятельность данной организации и в начале ХХ века показывала крайнюю заинтересованность в обсуждении и дальнейшей методической проработке вопросов развития деятельности земских касс мелкого кредита. Комитет, после прошедшего в 1911 г. первого совещания представителей касс в г. Харьков1, разработал первую общероссийскую анкету для выяснения реального положения данного вида учреждений мелкого кредита в губерниях с целью подготовки второго Съезда.
Более того, из материалов заседания Комитета в сентябре 1911 г. видно, что его целевые установки от разработки правового статуса кредитных кооперативов переходят в плоскость формирования модели взаимоотношений всех кредитных институтов, в том числе земских касс2. Одним из докладчиков совещаний Комитета В. Мавричевым отмечалось, что «Основным принципом, которым должен определяться характер деятельности уездной земской кассы мелкого кредита... является то, что ... касса в своей деятельности должна опираться на кооперативный организации, как кредитного, так и потребительского, трудового, сельскохозяйственного типа, а поэтому она должна использовать в соответствующем направлении местную инициативу и самодеятельность населения»3. То есть, на совещательном уровне начал ставится вопрос о том, что субъектами мелкого кредитования земскими кассами должны быть не только кредитные и ссудо-сберегательные товарищества, а все существующие типы кооперативных организаций. Следует отметить, что на законодательном уровне нормами Положения 1904 г. не были закреплены виды кооперативных организаций, имевших право пользоваться услугами касс, однако, в правоустанавливающих документах касс данный вопрос имел свое отражение и охватывал всю низовую сеть кооперативов.
Интересно отметить, что В. Мавричев обращал внимание на то, что для развития земских касс, как одного из земских финансовых институтов, необходимо в круг ее деятельности включить четыре вопроса: 1) содействие возникновению различного рода кооперативных организаций; 2) выдача ссуд всем кооперативам, имеющим цель улучшение экономического благосостояния его членов путем организации совместного производства, или совместного труда; 3) организация центральных и районных складов сырья; 4) изучение положения кооперативного дела в уезде и разработка всех тесно связанных с земством
1 См: Журналы 1 Совещания представителей земских касс мелкого кредита. 15-18
марта 1911 года, г. Харьков. Харьков, 1911. 63 с. Земские кассы мелкого кредита. М., 1912. С. 1.
3
Земские кассы мелкого кредита. М., 1912. С. 11.
вопросов кооперации, а также распространение популярной литературы по вопросам кооперации всех видов, организация общих и частных кооперативных съездов, организация курсов по всем видам кооперации1.
Однако, эти положения уже были заложены законодателем еще в нормах Положения 1904 г. На основании этого можно утверждать, что на практике реализация данных направлений деятельности касс была слабо развита и требовала от кооперативов дополнительного осмысления и теоретико-методической доработки.
Из формально-юридической практики организации земских касс мелкого кредита видно, что законодатель не определил уровень земских учреждений, которые имели право на их учреждение. Вследствии этого, как губернские, так и уездные земства пользовались данным правом и реализовывали это на практике. Однако, механизм взаимодействия данного вида учреждений мелкого кредита по уровням организации не был урегулирован ни на общегосударственном, ни на земском уровне. Понимая сложность и важность данного вопроса, кооператоры неоднократно поднимали его на различные рода кооперативных совещаниях и съездах, отмечая необходимость выработки единообразных форм и методов этого взаимодействия. Подтверждением данных намерений было, например, Постановление Казанского областного съезда земских деятелей, проходившего в августе 1909 года . В соответствии с пунктом 2 данного документа целями учреждения губернской кассы мелкого кредита были: 1) объединение уездных касс; 2) финансирование уездных касс; 3) осуществление мероприятий обще губернского характера.
Еще одним коллективно выраженным мнением кооператоров относительно механизмов взаимодействия губернских и уездных земских касс был тезис, принятый большинством первого совещания представителей касс в г. Харькове 1911 г. в отношении разграничения полномочий касс разного уровня относительно объектов кредитования. По проекту, изложенному в докладе представителей Харьковской кассы, функции губернской и уездных касс в указанном отношении разграничивались таким образом: «губернская кассы снабжают средствами уездные кассы и кредитные кооперативы; уездные кассы, содействуют возникновению кредитных кооперативов, снабжают средствами
3
кооперативы не кредитные» .
В Бессарабской губернии к 1911 г. действовали 7 уездных и 1 губернская земская касса мелкого кредита. Однако, по словам кооператора В.В. Хижнякова, «... никакого разграничится сферы деятельности между губернскою и уездными кассами не сделано. Губернская касса может
1 Земские кассы мелкого кредита. М., 1912. С. 15.
2 „
Труды Казанского областного съезда представителей губернских земств. (15-22
августа 1909 г.). Казань, 1909. 27 с.
Журналы 1 Совещания представителей земских касс мелкого кредита. 15-18 марта 1911 года, г. Харьков. Харьков, 1911. С. 15.
кредитовать как уездные кассы, так и другие учреждения мелкого кредита по всем уздам губернии»1.
Таким образом, отсутствие нормативно определенных механизмов взаимодействия земских касс мелкого кредита различного уровня в Положении об учреждениях мелкого кредита 1904 г. и Образцовом уставе 1906 г. давало земствам широкое толкование данной возможности и самодеятельность в реализации данного направления.
С целью продолжения развития интенсификации создания и дальнейшей деятельности земских касс законодатель в 1911 г. расширяет межведомственное взаимодействие земских касс с иными финансовыми учреждениями страны. Так, образованный в означенном году Московский Народный Банк (Далее - МНБ) был наделен правом обслуживать земские кассы мелкого кредита путем: 1) принятия векселей касс, которые взаимодействовали с иными учреждениями мелкого кредита (§ 12. п. а Устава МНБ); 2) производить ссуды и открывать кредиты под залог ценностей по коносаментам (§ 12. п. б Устава МНБ); 3) открывать специальные текущие счета, обеспеченные торговыми обязательствами (§ 12 п. г Устава МНБ)2.
Перечень уставных операций МНБ благодаря гибкости банковой техники, охватывающей своими кредитными, комиссионными и торговыми операциями различные хозяйственные явления, давал данной финансовой организации возможность обслуживать все виды процентного кредита, какие практиковались земскими кассами мелкого кредита.
Революционный 1917 г. внес свои коррективы в становлении правового статуса кооперации. 20 марта 1917 г. Временным Правительством было принято «Положение о кооперативных товариществах и их союзах», которое явилось результатом общих усилий теоретиков и практиков кооперативного движения . К этому времени кооперация в России реализовывалась через три основных направления: 1) деятельность отдельных кооперативов, в том числе учреждений мелкого кредита; 2) деятельность их союзов; 3) создание объединяющих многие виды кооперации съездов.
Однако, первый общекорпоративный закон 1917 г. не включил все формы реализации кооперативного движения в России, урегулировав лишь положения, которые объединяют все виды кооперации. Следует отметить, что важным результатом законотворческой деятельности, в рамках указанного документа, явилось то, что государственная власть впервые
1 Хижняков В.В. Губернские и уездные земские кассы мелкого кредита // Земские кассы мелкого кредита. М., 1912. С. 44.
о
Устав Московского народного банка. Утв. 3 марта 1911 г. М., 1916. - 20 с.
3 Постановление Временного правительства от 20 марта 1917 г. «О кооперативных товариществах и их союзах» // Сборник Постановлений Временного правительства по кооперации. М.: б.м., 1917. С. 13-28.
выделила товарищество как особый вид юридического лица из ряда других кооперативных объединений, давая его общее понятие.
Деятельность земских касс законом 1917 г., как финансового института, относящегося в соответствии с нормами Положения 1904 г. к учреждениям мелкого кредита, урегулирована не была. Поэтому следует сделать вывод, что они продолжали реализовывать свою деятельность на основе имперского законодательства.
Итак, концентрация поддержки кооперативного движения, особенно кредитной кооперации, зародившегося в России в конце XIX века со стороны государственной власти, земств и различных слоев населения к началу ХХ века с точки зрения объективных процессов и явлений, проходивших в жизни страны вполне объяснимы. Правительство видело в кооперации механизм экономической поддержки крестьянских хозяйств после Крестьянской реформы 1861 г.; предприниматели объясняли свое сочувствие к этому общественно-экономическому движению подорожанием жизни и уменьшением заработной платы; фабриканты и заводчики видели в ней инструмент удешевления цены на продовольственные и непродовольственные товары; рабочие и крестьяне -средство повышения экономического благосостояния при серьезной поддержке казны; интеллигенция - ведение пропаганды и достижение общественно-политических идеалов.
Следует согласиться с мнением ученых-историков Э.М. Щагина, В.Г. Тюкавкина, А.В. Лубкова, Е.М. Петровичевой и других в том, что благожелательное отношение к кредитной кооперации со стороны государственной власти и земских учреждений с точки зрения, как формирования правовой основы ее функционирования, так и финансирования прослеживалось с начала кооперативного движения и последующим ее развитии1. Это объяснимо и с точки зрения того, что кооперация, пришедшая на смену общине, стала новой социально-экономической формой организации населения, прежде всего, крестьянства, которая укрепляла не только его материальное положение, но и поднимала культурный и образовательный уровень.
Таким образом, первый опыт взаимодействия государства, земских учреждений и кооперации относиться к времени дореволюционной России. Тот пласт работы в области формирования кооперативного движения России в конце XIX - начале XX, который сочетал в себе конгломерат сил государства, земского самоуправления и различных слоев населения был взаимовыгодным и приносил ощутимые плоды на благо народа.
1 См. подробнее: Тюкавкин В.Г., Щагин Э.М. Крестьянство России в период трех революций. М., 1987. 206 с; Лубков А.В. Кооперативное движение Центральной России, 1907 - 1918 гг.: дисс. ... докт. ист. наук: М., 1998. 479 с; Петровичева Е.М. Земское самоуправление Центральной России в 1906 - 1918 гг.: эволюция на последних этапах деятельности: дисс. ... докт. ист. наук: М., 2003. 353 с. и др.
143
Несомненно, что государство, создавая различные финансовые институты на государственном и местном уровнях, целью которых была реальная финансовая помощь кооперативам, ценило и возлагало огромные надежды на кооперацию в качестве одного из инструментов реформ. С другой стороны, на протяжении многих лет существования кооперативного движения прослеживалась тенденция четкого соотношения своих действий с этапами развития кооперации. Задачей правительства была не в искусственном насаждении кооперативных институтов сверху, а в планомерном административном регулировании со стороны власти, с учетом зрелости всего кооперативного движения. Не случайно М.И. Туган-Барановский подчеркивал, что государственная власть исключительно позитивно, планомерно проводила политику в области строительства кооперации, в чем, по его мнению, заключалось ее принципиальное отличие от политики западноевропейского опыта1.
Библиографический список
1. Журналы 1 Совещания представителей земских касс мелкого кредита. 15-18 марта 1911 года, г. Харьков. Харьков, 1911. - 63 с.
2. Журналы 1 Совещания представителей земских касс мелкого кредита. 15-18 марта 1911 года, г. Харьков. Харьков, 1911. - 15 с.
3. Лубков А.В. Кооперативное движение Центральной России, 1907 - 1918 гг.: дисс. ... докт. ист. наук: М., 1998. - 479 с.
4. Мазилкина М.В. Земство и кредитные кооперативы Новгородской губернии во второй половине XIX - начале XX вв. дисс. ... канд. ист. наук. СПб., 2008. - 267 с.
5. Меркулов А.В. Кооперативное движение в России. Пг.: Мысль, 1918. - 225
с.
6. Петровичева Е.М. Земское самоуправление Центральной России в 1906 -1918 гг.: Эволюция на последних этапах деятельности: дисс. ... докт. ист. наук. М., 2003. --353 с.
7. Сборник докладов и постановлений Владимирского Губернского Земства по кассе мелкого кредита (с 1908 1-е августа 1017 г.) / сост. Н. Кунцевич. Владимир на Клязьме, 1917. - 144 с.
8. Соколовский П. А. Деятельность земства по устройству ссудо-сберегательных товариществ. СПб.: С.-Петерб. отд-ние Ком. о сельск. ссудо-сберегательных и пром. т-вах, 1890. - [2], VIII, 336, 16 с.
9. Труды Казанского областного съезда представителей губернских земств. (15-22 августа 1909 г.). Казань: Тип. И. Н. Харитонова, 1909. - 27 с.
10. Туган-Барановский М.И. Социальные основы кооперации. М.:Типография М. С. Н. Х., 1922. - 512 с.
11. Тюкавкин В.Г., Щагин Э.М. Крестьянство России в период трех революций. М.: Просвещение, 1987. - 206 с.
12. Хижняков В.В. Кооперация и земство // Юбилейный земский сборник. СП(б), 1914. С. 342.
13. Хижняков В.В. Губернские и уездные земские кассы мелкого кредита // Земские кассы мелкого кредита. М., 1912. С. 42-52.
1 См: Туган-Барановский М.И. Социальные основы кооперации. М., 1922. - 512 с.
144
14. Яковлев А.В. Сельские ссудо-сберегательные товарищества. СПб.: Типография А.М. Котомина, 1872. - 183 с.
© Соболева М.В.
DOI: DOI: 10.24412/2309-1592-2022-1-145-158 УДК 347.4
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПЛАТНЫХ
МЕДИЦИНСКИХ УСЛУГ В РОССИИ В XVIII-XXI ВЕКАХ
Соболева Мария Владимировна, Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации e-mail: soboleva.mv79@mail.ru
Аннотация. Впервые в исследовании предпринята попытка разделить процессы развития института платных медицинских услуг на периоды, прослеживая при этом динамику политических и правовых преобразований, определяющих становление российской медицины в рамках исторических макропериодов. Автором обобщен исторический материал, российское законодательство в области здравоохранения. Результат исследования позволит расширить возможности дальнейшего понимания проблем здравоохранения российского государства и создаст научную основу для дальнейшей научной и практической работы.
Ключевые слова: платные медицинские услуги, правовое регулирование платных медицинских услуг, хронологические рамки, хроноразрыв.
На протяжении всей истории сохранение человеческой жизни и здоровья для любого общества считалось истинной ценностью. Сегодня медицина, которая всегда была одной из самых сложных консервативных областей человеческой деятельности, превратилась в отдельную область, в которой многие факторы по-разному конкурируют за возможность предоставления услуг. Таким образом, постепенно здравоохранение трансформируется из социальной сферы в сферу услуг.
Такое движение отечественного здравоохранения в сторону рыночной экономики означает не только снижение возможности населения получать бесплатную медицинскую помощь, но и развитие рынка высококачественных медицинских услуг, оплачиваемых из частных финансовых источников.
Предоставление платных медицинских услуг это, прежде всего, возможность получать услуги в медицинских учреждениях в гораздо более комфортных условиях с повышенным уровнем обслуживания при отсутствии длительного ожидания приема медицинским работником. С другой стороны, высококачественное медицинское обслуживание это возможность, доступная только для некоторых людей, финансовое бремя для многих и небезопасное и разорительное в финансовом отношении испытание для других.
