CC BY
18
III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ НА ЛОКАЛЬНОМ УРОВНЕ
В.А. КОВАЛЕВ
ВЫЖИВЕТ ЛИ МЕСТНАЯ ПОЛИТИКА В НЫНЕШНЕЙ РОССИИ?
Социально-политический контекст
«Была ли муниципальная реформа обречена на неуспех или же этот результат стал следствием ошибочности и / или непоследовательности курса ее проведения?» - таким вопросом в начале нынешнего века задавались авторы лучшего отечественно исследования политических аспектов местного самоуправления1. Это достаточно сложный вопрос, и последующие события сделали его еще более сложным. С одной стороны, грянула (и продолжается) «реформа Козака». Она унифицировала систему местного самоуправления (МСУ) в России (обязательно два уровня, введение муниципальных районов и городских округов); при этом наличие автономии МСУ формально не отрицается, и (также формально) местное самоуправление считается независимым. С другой стороны, в РФ на более высоких «этажах» политика, понимаемая как публичное распределение власти, фактически уже прекратила свое существование.
Существует ли у исследователей российской политики сейчас возможность решать подобные проблемы? Мы предполагаем, что сегодня у нас много «кратологии» (т.е. размышлений, коммен-
1 Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб.; М., 2002. - С. 18.
тариев, гаданий о Власти - взять хотя бы тему «преемника», т.е., по сути, российского принципата), но мало политологии, ведь для развития нормальной политической науки нужна нормальная, т.е. демократическая политика распределения власти в обществе. Сейчас же, наоборот, происходит концентрация Власти в Русской Системе (если пользоваться термином А. Фурсова и Ю. Пивоварова, который в минувшее десятилетие, в пору интенсивного освоения западных политологических концепций, смотрелся экзотично, а ныне, напротив, представляется наиболее адекватным для содержательного описания российской протополитики). Сегодняшние возможности российской политологии сильно ограничены, и она не может динамично развиваться, в значительной степени из-за обстоятельств «реальной политики». Власть опять поглощает, подминает общество слабости последнего, например, в ситуации, когда «парламент - это не место для дискуссий», когда политические институты, которые в демократических политиях играют роль несущих конструкций, превратились в «технические органы». Политические партии мало что значат, а в победе «Единой России» на декабрьских 2007 г. выборах невозможно было сомневаться - что делать ученому-политологу? В связи с выборами, например, мы имеем почти идеальную модель, когда ожидаются определенные результаты, но процедуры крайне неустойчивы из-за того, что постоянно меняются. Смена правил игры в интересах правящей группировки ведет прямиком к игре без правил; по крайней мере, формальные правила и нормы становятся большой условностью. По сути дела, так называемая «реальная политика» приобретает криминально-асоциальный характер. Зададим почти риторический вопрос о том, кто более всего нарушал избирательный закон накануне и в ходе так называемых парламентских и президентских выборов 2 декабря 2007 г. и 2 марта 2008 г. Государство, перестав быть хранителем закона, стало источником произвола. Причем здесь мы не морализируем, не ставим оценок, а всего лишь констатируем. Но даже это стоит немалых усилий - легче продолжать обманывать самих себя и заниматься, скажем, «электоральной политикой» или «проблемами федерализма». Конечно, и данные темы еще не совсем закрыты. В первом случае, скажем, весьма актуально описание методов фальсификаций и манипуляций, а во втором интересно предполагать, как и когда российские политические формы, в том числе и
местное самоуправление, могут снова наполниться реальным содержанием.
Российская «суверенная демократия» может существовать довольно долго или, наоборот, в обозримом будущем внезапно может прекратить свое существование, но как и когда это произойдет - предугадать заранее нельзя. Костенея, режим будет не готов к тому или иному экономическому или внешнему, или внутреннему вызову; жесткая бюрократическая «вертикаль», насквозь коррумпированная, не сможет адекватно и гибко среагировать на новые обстоятельства и начнет рассыпаться. Не менее интересно знать и то - что будет после этого. Смута? Гибель? Возрождение? Состояние современной российской политики, ее квазиполитических институтов и псевдодемократических процедур дают мало шансов ответить на этот вопрос именно в плоскости политологии. Да что там - знание отдаленного будущего! Последовательный отказ от пусть и несовершенных демократических процедур, свертывание сколько-нибудь равноправного диалога власти с обществом, устранение независимых СМИ и затыкание рта критикам лишают российское государство многих возможностей саморефлексии даже относительно завтрашнего дня. Когда ради пресловутой «стабильности» правила демократии становятся чистой условностью, это чревато самыми непредсказуемыми результатами.
К числу этих непредсказуемых результатов относится и судьба местного самоуправления или - несколько шире - судьба локальной политики в нынешней России. Могут ли они выжить и сколько-нибудь автономно развиваться в условиях: 1) когда регулярно проводятся выборы с реальной во многих случаях конкуренцией и 2) когда автономии местного самоуправления в РФ практически не существует и МСУ в подавляющем большинстве случаев подвержена сильнейшему бюрократическому контролю сверху?
Таков общегосударственный, общеполитический контекст, в котором ставятся ныне проблемы местной автономии. С точки зрения выделения ее субъекта задача выглядит сложной и неоднозначной.
Владимир Гельман в уже цитированной работе сомневается, что сегодня можно придерживаться «исследовательской традиции, увязывающей хорошее правление (good governance) с гражданским участием масс», хотя и отдает ей должное. Уклон в сторону изучения социального капитала, гражданской активности и т.д. чреват
концептуальными натяжками1. Поэтому изучение политических аспектов МСУ связывается с органами местного самоуправления. Вольно ли или невольно, но здесь просматривается аналогия с так называемой минималистской (шумпетеровской) трактовкой демократии. Население имеет возможность сменять элиты у власти в ходе выборов, и не более того. Хотя и не менее. Анализируя подобный подход, Кэрол Пейтман пишет о значении массового участия: «Модель политического участия можно охарактеризовать как модель, основой которой является максимальный вклад (участие), а результатом - не только политика (решения), но также и развитие социальных и политических возможностей каждого индивида; таким образом, существует обратная связь между результатом и вкладом... Теория демократии больше не сосредоточивается на массовом участии "народа", обычного человека или на главной ценности демократической политической системы, которая видится в развитии у граждан необходимых политически значимых качеств. В центре современной теории демократии находятся деятельность малочисленной элиты и безучастность политически безразличного обычного человека, у которого отсутствует чувство политической ответственности»2.
И в этом корень проблемы местной политики. Если люди теряют интерес к местным и неместным делам, непосредственно касающимся их жизни (что показал, например, не внушающий оптимизма текущий опыт по созданию ТСЖ - товариществ собственников жилья), то вряд ли можно говорить о самоуправлении на каком-либо уровне. С другой стороны, морализаторство не избавит от фактов суровой реальности. Когда люди - атомы и ячейки - в городах не знают соседей по лестничной клетке и не хотят знать! (По сути, возможности для развития местного самоуправления с полноценным, активным гражданским участием изначально в России были невелики. Они, например, существовали в «почтовых ящиках» -городах ВПК, населенных людьми, хорошо знающими друг друга по совместной работе и обладающими высоким культурно-образовательным уровнем. Определенную роль сыграло и то, что
1 Автономия или контроль? - С. 21-22.
2 Пейтман К. Массовое участие и теория демократии // Теория и практика демократии: Избранные тексты. - М., 2006. - С. 35-36.
советское общество было структурировано и объединено «снизу» не по территориальному, а, скорее, по производственному принципу, через трудовые коллективы. Потом, в ходе кампании по «депар-тизации», с запрещением создавать объединения по месту работы и учебы, этот способ самоорганизации был подорван; а структурирование общества через партии, профсоюзы и МСУ не обеспечило ему полноценной замены - так российский социум стал еще более «ато-мизированным».) Тем не менее организация и жизнедеятельность местных сообществ всегда осуществляются с помощью власти, пусть и именуемой самоуправлением, и эта деятельность представляет собой реальный объект изучения. Хотя, повторим, что эти политические акторы с их ресурсами и стратегиями действуют если и не в полном гражданском вакууме, то в специфической атмосфере невысокого интереса и участия со стороны населения. Этот факт нынешняя социально-политическая «физика» (по аналогии с «социальной физикой» Огюста Конта) должна постоянно учитывать и не делать вид, что среда МСУ иная. Хотя курс на выстраивание «вертикали» власти и на то, чтобы «не политизировать» проблемы, принятый сейчас в стране, делает социально-политическую атмосферу еще более «разряженной».
Задачи МСУ. Организационные проблемы
и правовые коллизии. Вопрос о поддержке населения
Итак, муниципальная власть должна обеспечивать ремонт дорог, работу коммунальных служб, поликлиник, станций «скорой помощи», акушерских служб, учреждений начального и среднего образования. Средства на все это муниципальные образования обязаны изыскивать в собственных бюджетах - за счет налоговых поступлений, которые по новому закону будут закреплены за местным самоуправлением.
Говоря об общих проблемах муниципальной реформы, отметим, что перед местными советами стоят следующие основные группы проблем.
• Отсутствует надежная финансовая база МСУ.
• Не отрегулированы многие правовые вопросы.
• Нет кадрового обеспечения.
• Население не относится к реформе активно и позитивно, в массе своей не поддерживает ее.
• Политические условия для развития местного самоуправления в Российской Федерации сейчас неблагоприятны.
Изначально реформа МСУ, связанная с принятием ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (принят в октябре 2003 г.), была не проработана с точки зрения ее организации. Прежде всего, на наш взгляд, порочен чрезвычайно жесткий подход к вопросам муниципальной реформы, задаваемый Центром: обязательно два уровня: либо округ, либо муниципальный район, совсем не допускаются «матрешки» - это порождает многочисленные коллизии. Даже в 1990-е годы вариантов было больше: в Российской Федерации было оформлено 12 215 муниципальных образований - от городов и поселков до городских и сельских округов, районов и сельских населенных пунктов1. Для малых и бедных поселений можно было стимулировать развитие территориального общественного самоуправления. Понятно, что это создавало определенный разнобой, но жесткая унификация в столь сложносоставной и разнородной стране, как Россия, - еще хуже. Зачем в сложной и крайне неравномерно развитой стране задавать столь жесткие стандарты - здесь явно бюрократия победила политику, как и везде в современной России. Но когда бюрократия подменяет собой политику, страдает и собственно бюрократическая (организационная) сторона дела.
Так, порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен был быть определен Федеральным законом до 1 января 2005 г., но этот документ до сих пор отсутствует. Есть огромные проблемы по разграничению полномочий и ответственности в госструктурах, отвечающих за здравоохранение и социальное развитие. Кадры для органов МСУ тоже под большим вопросом, так как финансисты, например, должны иметь высшее экономическое образование и стаж работы по специальности не менее трех лет. Где можно в «глубинке» набрать столько подготовленных людей? Регионы высказывали опасения,
1 См. подробнее: Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы науч.-практ. конф. 13-14 апреля 2000 г. / Под ред. Рыженко-ва С.И. - М., 2000. - С. 18-19.
что для такого большого количества новых муниципальных образований они не смогут найти необходимое число людей, способных осуществлять те полномочия, которые указаны в Законе (ФЗ-131). Самое большое сомнение регионов - смогут ли вновь созданные муниципалитеты в полном объеме исполнять те полномочия, которые им предписывает закон. Велики и финансовые издержки кадрового обеспечения муниципальной реформы. Министерство финансов РФ согласилось выделить средства федерального бюджета на подготовку кадров для органов местного самоуправления. По предварительной оценке, понадобится порядка 50 млрд. руб. (Вот бы направить их на повышение зарплат нищим бюджетникам или на строительство и ремонт дорог!) Подготовкой кадров будут заниматься четыре российских вуза, в том числе Академия государственной службы и Академия народного хозяйства. Они будут готовить не только чиновников для муниципальной службы, но и преподавателей, которые будут готовить чиновников в дальнейшем. Ежегодно планируется готовить около 150 тыс. человек.
Нагрузка на местные бюджеты еще более возрастет в связи с появлением новых чиновников, которые должны добавиться к уже существующим. Произойдет скорее всего удвоение аппарата на районном и городском уровнях, а ведь будут еще и новые муниципальные образования (МО). Уровень компетенции, разделение полномочий между ними сразу определить не удастся. У граждан, живущих во вновь образованных МО, появится масса проблем с оформлением документов, справок и т.д. В дополнение к нерешенным еще вопросам с монетизацией это вызывает дополнительное социальное напряжение.
Инициаторы реформы местного самоуправления исходили из необсуждаемого посыла: надо приблизить власть к народу и дать ему возможность самому влиять на решение своих проблем. Подразумевалось, что «народ» только этого и желает. Между тем мэры, чиновники местных администраций и депутаты местных советов несравненно лучше реформаторов со Старой площади (резиденция Администрации президента РФ) знают, что ничего подобного нет и в помине: люди совсем не рвались взять на себя ответственность в администрациях даже существовавших МО до 2003 г.
Кто будет непосредственно внедрять в жизнь реформу местного самоуправления? В середине текущего десятилетия мы наблюдали невиданное: в условиях централизации власти, укрепления
«вертикали» местные руководители позволяли себе невиданную фронду. Они критиковали эту реформу, говорили, что закон работать не будет, что они к ней не готовы и прочее в том же духе. Существует проблема рядовых исполнителей (клерков, руководителей нижнего звена). В их рядах сейчас заметно брожение и беспокойство. Они, как и все, не понимали смысла затеянных преобразований, хотя это напрямую связано с их работой. Они озабочены тем, в какую администрацию (скажем, городскую или районную) им теперь идти, где и «под кем» будет лучше и т. д. То есть ближайшие годы они будут решать свои проблемы, позабыв о том, что муниципальные администрации должны оказывать услуги населению и гражданам. Конечно, критика реформы со стороны региональных властей связана и с тем, что они не заинтересованы в передаче власти и собственности на низовой уровень. И на практике они стараются как можно меньше делиться полномочиями с МСУ, подавляя муниципалов при помощи «вертикали власти», широко используя, например, институт регионального вмешательства в дела МСУ.
В связи с управленческой неразберихой и возникающими ситуациями «перетягивания каната» нельзя забывать о проблемах делопроизводства. Образование сотен новых муниципальных образований не может обойтись без соответствующей документации. Какими силами и в какие сроки будет здесь налажен документооборот, хватит ли для этого чиновников с соответствующей квалификацией и насколько в результате от этого пострадают рядовые граждане?
Уже отмечены многочисленные правовые коллизии. На стадии регистрации новых администраций и принятия поселенческих уставов многие из их глав столкнулись с рядом проблем. Например, как в законном порядке ликвидировать или реорганизовывать старые администрации - об этом в законе четко не сказано.
Была даже проблема: как и где следует опубликовывать или обнародовать все принятые на уровне поселений решения: средств на издание местной прессы в поселениях, естественно, нет, размещать платно объявления в районных газетах обременительно для бюджета. Большинству советов публиковать свои документы негде. Помочь в этой ситуации могли бы районные издания, однако им невыгодно печатать все решения советов. Местные поселения из-за отсутствия средств не смогут содержать свои печатные органы.
Пока федеральные власти не выделили достаточно средств для качественного решения вопросов местного значения властями муниципальных образований в рамках реализации реформы местного самоуправления.
Новые должности и обязанности предполагают и новые финансовые траты: новообразованным администрациям поселений нужны не только кадры, но и помещения.
Не забудем и социально-психологические проблемы. Порочность предполагаемой реформы состоит в том, что население в массе своей не понимает, зачем она проводится. Аксиомой является то, что успех реформ зависит от массовой поддержки населением, в противном случае они проваливаются. В данном случае смысл реформы населению непонятен. Последствия таких настроений не внушают оптимизма. Общий порок ряда последних реформ состоит в том, что они готовятся технократически, как будто люди - это роботы и сделают то, что задается «мудрыми программистами».
Таким образом, муниципальная реформа в РФ противоречива и плохо подготовлена. Это будет порождать все новые коллизии.
Политические факторы
По традиции считается, что проблемы МСУ - это, прежде всего, экономические проблемы, возможно, также организационные. Поэтому якобы можно и нужно лучше продумать и проводить реформу, внося в нее необходимые коррективы. И при выделении достаточных финансовых средств - она «пойдет». Это заблуждение. Проблемы МСУ - это проблемы экономической политики. В них явственно прослеживается политическая подоплека политических решений. Скажем, у МСУ отсутствует достаточная налоговая база. Это связано, конечно, с объективными экономическими причинами, как говорится, с «историей и географией». Но не только! В рамках той экономической политики, что проводится правящей верхушкой РФ, большинство субъектов Федерации и муниципальных образований обречены быть бедными и дотационными. Этот фатализм объясняется просто. Достаточных стимулов для проведения продуктивных реформ у нынешней российской власти просто нет. «Как только у государства в руках оказывается альтер -нативный источник дохода - рента от продажи природно-сырьевых
ресурсов. получаемые доходы при этом рационально (с точки зрения власти) (оно. - В.К.) будет тратить на вооруженные силы (защита властей от внешних претендентов на ренты) и правоохранительные органы (защита властей от своих граждан, претендующих на часть ренты от продажи природных ресурсов). Из состава же гражданского населения достойными заботы оказываются только те, кто непосредственно связан с добычей и продажей природных ресурсов, в то время как остальные граждане становятся лишь нежелательной нагрузкой на получаемые рентные доходы (курсив мой. - В.К.). Действительно, в несырьевой экономике все граждане важны для государства, так как они своей работой создают стоимость, часть которой через налоги изымается на нужды власти; в сырьевой экономике создание стоимости - лишь некоторая добавка к потоку ренты, присваиваемой государством»1. Как следствие импульс к реформированию - экономическому и социальному - теряется, отношение к населению выражается в популизме (сейчас это «национальные проекты») и (или) репрессиях против недовольных, режим остается недемократичным, долгосрочные перспективы развития государства и общества отсутствуют.
Разумеется, это слишком «сильное» объяснение, и данная ситуация с рентой влияет на положение страны в целом. Но в рассматриваемом нами вопросе о местном самоуправлении есть своя специфика. Возьмем, скажем, повсеместный переход к двухуровневой системе МСУ. В тех регионах, где это происходит, на порядок увеличивается количество дотационных муниципалитетов. Зачем, спрашивается, «нищету плодить», если этим муниципалитетам жить будет не на что? Но это вопрос из нормальной логики, а, так сказать, в «дискурсе» современной российской бюрократии присутствует следующая логика: усложнение структуры управления, появление новых уровней, фондов, правил и т.д., перманентное реформирование муниципальной сферы приводят к росту аппарата и расширяют зону контроля на местном уровне. Таким образом получается прямо противоположное декларируемым целям реформы. Теоретически развитое местное самоуправление открывает путь к построению гражданского общества на местах, дает толчок к реализации инициативы со стороны здоровой части населения, стимулирует контроль общественности за
1 ТамбовцевВ. Ресурсы и национализм // Ведомости. - М., 2005. - 8 дек.
расходованием бюджетных средств. Так, по крайней мере, выглядит европейская модель. Практически в России выходит наоборот.
То же самое касается отношения богатых и бедных (регионов) и муниципалитетов. Выравнивание для отстающих и развитие для «передовиков» совместить трудно, однако в принципе возможно. Экономически такое осуществляется через налоговое расщепление доходов богатых, чтобы у них был стимул для развития. Богатые, конечно, должны делиться, но в разумных пределах, и, помогая бедным, иметь возможность богатеть самим. Но пока этого нет и, думаю, в рамках нынешней модели не будет1. Ситуация, когда из всех субъектов Российской Федерации лишь 10-15 являются «донорами» и, в свою очередь, в регионах только одно-два муниципальных образования могут обеспечить сами себя, а остальные являются глубоко дотационными, в принципе анормальна, но она вполне вписывается в логику нынешнего политического режима в России, не поощряющего какой-либо самостоятельности по отношению к властной «вертикали».
Однако главная политико-правовая проблема заложена в Основном законе России. Конечно, значение Конституции в РФ преувеличивать не стоит, но тем не менее некий контур в развитии МСУ был задан положением о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Как писал поборник развития местного самоуправления в РФ Сергей Митрохин, «оно отделено от государства. Это следует из Конституции (ст. 12), где сказано, что "органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти". Ничего подобного не встречается в практике других стран,..»2. Признание замечательное - мы опять оказались впереди планеты всей. Положения, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» звучат красиво и супердемократично. Но на практике сейчас, например, это означает, что государственная власть вынуждена «стерилизовать» деньги в Стабфонде и помещать их за
1 Вопрос этот очень сложен, и здесь есть возможность описать его только крайне схематично. Неравенство в развитии российских территорий, разрыв между муниципальными образованиями зачастую воспринимаются как непреодолимые пропасти.
2 Митрохин С. Местное самоуправление: Аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. - 2-е изд. - М., 1997. - С. 43-44.
рубежом, а местные бюджеты состоят из сплошных прорех. И дыр в этом «тришкином кафтане» все больше. Подобная «независимость» МСУ искусственно разрывает систему государственного управления и бюджетного обеспечения в стране.
Один из критически настроенных авторов без обиняков пишет: «Элита предлагает гражданам проект Конституции, в котором признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон1, которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц - все что угодно»2.
Сейчас это очень хорошо ложится в русло «ресурсного национализма» властей нефтегосударства. Игры в местное самоуправление и муниципальную реформу снимают с правящей бюрократии значительную часть ответственности за положение дел на местах: развивайтесь сами, как хотите, в условиях, когда вопрос об источниках средств для МСУ не решен. Если же вы найдете дополнительные средства, то фискалы их быстро отберут, а российское правительство быстро вложит эти деньги в зарубежные ценные бумаги.
Авторы аналитического доклада «Местное самоуправление в современной России» верно заметили еще по поводу Закона 1995 г., что «в правовом отношении речь идет о своего рода юридически-территориальной асимметрии, выражающейся в том, что для органов местного самоуправления Федеральный закон предусматривает ответственность перед населением и перед государством за состояние систем жизнедеятельности в муниципальном образовании, а для органов власти субъектов Российской Федерации
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. - Прим. авт.
2 Орлов Д. «Местное самоуправление» - путь в никуда. 12 мая 2005. - Режим доступа: http://www.contr-tv.ru/common/1174/. - Дата посещения: 29.04.2008.
прямой ответственности, по сути дела, не предусматривается»1. Отсутствие ответственности властей федеральных и в политическом, и в правовом отношении выражено еще больше.
Конечно, «говоря об особенностях политического цикла реформ местного самоуправления в России, следует иметь в виду, что политические возможности в данном случае определялись, главным образом, внутриполитическими факторами на уровне политического развития страны в целом»2. Очевидно, что сейчас в России местное самоуправление пытаются навязать сверху. Как будто свой резон в это и есть. Дело в том, что порочность перестроечных и постперестроечных реформ, начиная с Горбачева - Ельцина, была именно в этой «перевернутости»; дом пытались строить с «крыши» - начали с митинговой стихии съездов народных депутатов, которые оказались несовместимы с формой парламентской демократии. Однако на местах Советы (особенно «малые советы») зарекомендовали себя зачастую очень неплохо, многие из первых свободно избранных депутатов были энтузиастами местного самоуправления, и, несмотря на неизбежные ошибки, многие местные советы в начале 1990-х годов имели шансы на успешное развитие. Но здесь вмешались те самые внутриполитические факторы, а точнее, практика «шоковой терапии», ускоренной приватизации и радикального экономического реформирования. Наступившая экономическая разруха лишила многие местные сообщества экономической базы их жизнедеятельности. Часто Советы были препятствием на пути дележа собственности, и их попытались поскорее разогнать, вменив в вину поддержку «красно-коричневых». Конечно, история была гораздо сложнее, но в общем судьба МСУ в ельцинской России была довольно незавидной. Потом в результате попустительства и слабости Центра в 1990-е годы возникли тенденции к хаотичной децентрализации и даже сепаратизму. Власти регионов
1 Местное самоуправление в современной России: Аналитический доклад / Ред. Воронин А.Г., Гильченко Л.В. - М., 1998. - С. 105.
2Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2001 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. - СПб.; М., 2002. - С. 43. (В первой главе книги, написанной В. Гельманом, дается подробный обзор теоретических подходов к местному самоуправлению и приводится краткая история развития этого института в постсоветский период в России.) По сравнению с этой работой наша статья направлена скорее на прикладные проблемы местного самоуправления в российском политическом контексте.
усилились и не намерены были делиться полномочиями (и контролем над процессом раздела собственности) с местным самоуправлением, зачастую просто игнорируя или выхолащивая Закон 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Сейчас вроде бы пытаются выправить положение и начать развитие снизу, но, кажется, «поезд уже ушел». Благоприятный момент для развития МСУ в начале 1990-х годов был упущен. Все трудности, о которых мы говорили выше, за последнее десятилетие значительно увеличились.
Помимо этих долговременных тенденций на перспективы развития местного самоуправления воздействует и текущая политическая ситуация. В недемократических странах, таких, как Россия, очередные выборы превращаются в проблему, и даже в необходимости их формального проведения правящий режим видит для себя опасность. Отсюда «проблема 2008 года». Для проведения выборов (парламентских и президентских) Москва нуждалась в максимально стабильной социально-политической ситуации в регионах РФ. Реформирование же местного самоуправления в духе Федерального закона № 131 способно было эту ситуацию, напротив, «раскачать». Таким образом, интересы кремлевского проекта требовали притормозить реформу МСУ, а лучше и вовсе перенести ее за пределы 2008 г.
Губернаторы тоже оказались в сложном положении. С одной стороны, им приходится «вилять хвостом», чтобы не лишить себя кремлевской милости и (или) возможности переназначения на свой пост, демонстрировать четкое следование в кремлевском фарватере; с другой стороны, они понимают, что муниципальная реформа не сулит им легкой жизни и вызовет в субъектах Федерации новый шквал проблем.
Муниципальная реформа, таким образом, открывает перед нашей страной небольшой шанс и представляет большую опасность. С одной стороны, действительно, в России идут, пожалуй, самые массовые выборы в ее истории. В ходе них избирались главы и депутаты в 31 298 муниципальных образованиях. В принципе это хорошая школа для массового политического участия. Правда, население демонстрировало довольно низкую активность, часто на уровне 30-40%. Но главный вопрос - что последует за выборами?
Как будет развиваться местное самоуправление в неблагоприятных для себя условиях?
В нынешнем виде эта реформа способна породить массовое разочарование граждан и саморазрушение основ государственности на самом низовом уровне общественного устройства России. Хотя объективно страна нуждается в передаче власти на местный уровень и развитии МСУ, но не обеспеченная ресурсами и непродуманная муниципальная реформа способна всерьез и надолго дискредитировать идею местного самоуправления и демократии в России.
Вновь - к вопросу о перспективах
Итак, что мы имеем? Изначально реформа МСУ в постсоветской России проходила в непростых условиях. Во-первых, экономическая база муниципалитетов была в большинстве случаев недостаточной; во-вторых, социетальные основания гражданской активности, «социальный капитал», развитие «гражданского общества» и т.д. на локальном уровне были явно недостаточны для полноценного местного самоуправления (таким образом, вместо САМОуправления стояли проблемы местной власти, и не более того); в-третьих, правовая база МСУ также оставляла желать лучшего, поскольку была недостаточной и противоречивой. Нельзя сказать, что по сравнению с 1990-е годами в решении этих проблем наметился серьезный прогресс. Наоборот, реализация «реформы Козака» способна в ряде моментов осложнить ситуацию.
При этом общее изменение морально-политического климата в стране и сокращение возможностей для научной рефлексии и научных исследований, в том числе политических проблем МСУ, способно загнать многие проблемы локальной политики в «тень», сделать их адекватно неосознаваемыми, а значит, и нерешаемыми. Так что перспективы МСУ в современной России особого оптимизма не вызывают. Но вопрос стоит еще более остро: сохранится ли вообще политическая автономия местного самоуправления на фоне явно авторитарных тенденций российского политического режима?
Вопрос о выживаемости МСУ и локальной политики уже в постпутинской России выглядит очень непростым. Некоторые исследователи все же находят поводы для оптимизма. Так, например, Петр Панов надеется на развитие самоуправления в малых городах,
где налицо ярко выраженный интерес местных сообществ и малого бизнеса, где власть потеряла политические ресурсы вследствие отмены Путиным прямых губернаторских выборов. Таким образом, выделяются негативные и позитивные стимулы для развития локальной политики малых городов1. Не отрицая вообще подобных возможностей, укажем все-таки на другие варианты. Обозначенные П. Пановым тенденции могут быть «перебиты» другими, например углублением и усилением теневых связей регионально-локального уровня, когда при наличии в поселениях ресурсов они будут контролироваться и перераспределяться регионально-локальными «мафиями» (адекватное продолжение общероссийской «вертикали власти»), а в ситуации отсутствия ресурсов такие поселения просто никому не будут интересны, в том числе и людям, чья судьба заставляет проживать их на данных территориях.
Дело в том, что мы считаем существующую официально модель МСУ нежизнеспособной и полной разрушительных противоречий. Мы вкратце описали эти противоречия в данной статье. Остается добавить, что эта неадекватность формальных институтов существует не только на уровне локальной политики, но и, например, в отношениях «Центр - регионы»2, что ведет фактически к квазифедерализму. Что же происходит, когда официальные институты не могут нормально функционировать и развиваться? Усиливается значение неформальных, теневых институтов и практик. Это происходит повсеместно, и на локальном уровне, конечно, тоже. Но «теневизация» политики, когда реальные проблемы решаются за кулисами, может иметь еще одно последствие - потерю политической субъектности уровней власти. Выражение, возможно, неточное, но что оно может значить по существу? Возьмем для примера взаимодействие федеральной и региональной властей в РФ. Объективно противоречий между ними меньше не стало, но в официальном политическом дискурсе они фигурируют все меньше.
1 См.: Панов П.В. Локальные сообщества как политический конструкт // Такая разная Россия: Политические процессы и местные сообщества в малых городах. - Пермь, 2007. - С. 15-17.
2 На эту тему можно посмотреть нашу статью: Ковалев В. Российская политика: Эффекты отсутствия. Проблемы регионов и местного самоуправления // Политический класс. - М., 2006. - № 10. - С. 22-31.
Фактически назначаемые губернаторы потеряли ряд стимулов для отстаивания интересов своих регионов перед лицом Москвы, хотя бы на уровне ельцинского периода. Между Центром и регионами протягиваются административные, силовые, партийные (ЕР) и прочие «вертикали», связанные теневым бизнесом и круговой порукой. Эти «вертикали» имеют устойчивые тенденции доходить и до локального уровня, особенно в тех случаях, когда на местном уровне есть привлекательные экономические ресурсы. При этом власть на местах попросту захватывается той или иной группировкой политико-экономических рейдеров, во главе МО ставится надежный человек, который присматривает за бизнесом поставившей его группировки и охраняет ее интересы. Дефицита методик по захвату власти в привлекательных МО не наблюдается. Для этого можно пользоваться манипуляциями выборов в местные советы или, например, двигать фигурой того или иного «сити-менеджера». Многие такие случаи сегодня можем наблюдать воочию, а недавняя прошедшая череда местных выборов лишь усилила эту тенденцию.
Понятно, что у ставленников бизнес-чиновничьих группировок, зачастую связанных с криминалом, когда они захватывают власть на локальном уровне, не всегда есть стимулы для отстаивания интересов «своего» МО перед лицом вышестоящих властей. Наоборот, они могут быть заинтересованы в разделе с ними местных ресурсов. Следовательно, ясная политическая субъектность, четкое разделение интересов между федеральным, региональным и локальным уровнями отсутствуют. Они заменяются теневыми сговорами, власть приобретает так необходимое ей единство и укрепляется за счет подавляемых и неудовлетворяемых должным образом потребностей граждан. Такова, на наш взгляд, сегодняшняя картина; она еще далека от ясности и детальности, но господствующая тенденция уже четко обозначена. Пока официально идет дискуссия о тех или иных аспектах «муниципальной реформы» в русле правовой казуистики, на практике муниципальные ресурсы служат обогащению немногих принадлежащих к «вертикали». Могло ли быть иначе в условиях свертывания или выхолащивания демократических механизмов?!
Вряд ли эта «вертикаль» допустит в единой России какую-либо автономию МСУ, локальную демократию и т. д., если ей это невыгодно. Может ли в таких условиях выжить локальная политика? Да, но только в тех случаях, когда к данному муниципальному
району или городскому округу не привлечено внимание других влиятельных игроков; попросту говоря, если с данного МО нечего взять1. (Правда, эта политическая автономия все равно быстро теряется - как вследствие отсутствия экономической базы для нее, так и вследствие общей тенденции к бюрократизации.) В иных же случаях никакой локальной автономии выжить не суждено: возможности локальных социумов, местного бизнеса и (или) власти попросту несопоставимы с ресурсами «варягов», экономических и политических «рейдеров» и их ставленников.
Таким образом, вопрос наших лучших исследователей локальной политики: «Автономия или контроль?»2, т.е. автономия МСУ или контроль со стороны государственных органов, в условиях, когда за фасадом формальных институтов разрастаются теневые практики, в какой-то степени теряет свое значение. Не «автономия» и не «контроль», а нечто иное, похожее на то, что мы кратко описали выше.
По нашей оценке, в ближайшей перспективе вряд ли что-нибудь кардинально изменится в российской политике - как на федеральном, так и на более низких уровнях. Сама по себе политическая «жизнь» на локальном уровне будет лишь едва теплиться. Основная надежда здесь на то, что формально-институциональные формы (наличие выборов на местах, прежде всего) в условиях современного «неозастоя» все же будут сохранены и пригодятся при политическом оживлении в будущем. Перспективы для местной (впрочем, как и для региональной) политики в России откроются лишь в результате серьезных подвижек на федеральном уровне, когда наступит новый критический момент и элиты будут поставлены перед ситуацией политического выбора, требующего активизации и повсеместного привлечения местных ресурсов.
Но контуры этих возможных перемен выглядят сейчас весьма смутно и проблематично.
1 Например, в материале «своего» региона мы можем назвать примеры районной демократии, чередования у власти группировок местной элиты (почти что «консолидация демократических режимов»!), борьбу в публично-правовом пространстве в случае бедных и малонаселенных районов - Ижемского и Усть-Цилемского.
2 См. упомянутую работу В. Гельмана и др.
