Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Кильметова Р.Р.

соискатель кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук

и управления им. К.В. Россинского _(тел.: 88612583596)

Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации

Аннотация

В статье рассматриваются актуальные вопросы правового положения высшего должностного лица субъекта РФ в системе государственной власти субъекта Федерации, обосновывается самостоятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, высказываются научно-практические предложения по совершенствованию статуса главы субъекта Российской Федерации.

Annotation

The article analyses actual problems of legal status of the head of subject of RF in system of state power subjects of federation, substantiates autonomy of the supreme executive body of state power of subject of RF. There are practical-scientific proposals on improvement status of the head of subject of RF.

Ключевые слова: Российская Федерация, система органов, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, полномочия.

Key words: the Russian Federation, system of bodies, the head of subject of RF, the supreme executive body of state power of subject of RF, authorities.

едеральный закон № 184-ФЗ "

ФОб общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта РФ в скобках именует руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (ст. 18), что дает повод относить его к органам исполнительной власти. Руководство, однако, не означает организационного соединения этих органов, отнесение их к единой государственно-правовой системе. Руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может и не входить в его состав, осуществляя общую координацию государственной деятельности на прин ципах госуд а рственного арбитража в пределах территории субъекта Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определенно разводит категории высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, которые в

государственной организации отдельных субъектов Федерации неправомерно соединяются. В этом законе статус высшего должностного лица субъекта РФ формируется по аналогии со статусом федерального Президента, он наделяется полномочиями представительского и координационно-арбитражного порядка, не свойственными исполнительной власти. Характерно, что законодатель выделил координационную функцию в названо Федеральном законе, записав поправкой от 11.12.2004 N 159-ФЗ, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями (пп. "д" 1 п. 7 ст. 18).

Что касается высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, то его статусные основы Федеральным законом №

47

184-ФЗ устанавливаются отдельно. Согласно этому закону высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает традиционными правительственными полномочиями, что позволяет констатировать наличие правительственной власти в субъекте РФ.

О разделенности статусов высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ свидетельствует наличие у них права принятия самостоятельных актов (ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ).

Разность конституционно-правового статуса вызывает несовместимость этих органов, исключающую вхождение высшего должностного лица субъекта РФ в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта в каком-либо качестве. В этом случае высшее должностное лицо субъекта РФ организационно отделяется от регионального органа исполнительной власти (правительство, администрация), осуществляя общее руководство им, обеспечивая высшее представительство субъекта Федерации, взаимодействие и согласованность региональных органов государственной власти.

При подобной модели высшее должностное лицо субъекта Федерации юридически дистанцируется от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, выполняя координационно-арбитражные функции, обеспечивающие согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ в силу этого обладает качествами руководителя региона, главы субъекта Российской Федерации, обеспечивающими его высшее представительство на региональном и федеральном уровнях. В виду этого представляется целесообразным именовать высшее должностное лицо главой субъекта РФ, придав законодательно этому наименованию родовой характер.

Иные модели организации государственной власти субъектов РФ расходятся с концепцией Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" г. и в виду этого не могут считаться вполне легитимными.

Так, в ряде субъектов РФ высшее должностное лицо субъекта одновременно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта (Удмуртская Республика, Республика

Алтай, Мордовия, Тыва, Хакасия, Карелия, Марий Эл и др.), выступая, таким образом, в двух организационно-правовых качествах.

При подобной модели, имеющей сходство с президентской республикой классического типа, утрачивается самостоятельность высшего исполнительного органа государственной власти (правительства, администрации), который по существу становится придатком должности высшего должностного лица, лишенным государственной инициативы и самостоятельности, совещательной инстанцией при главе субъекта Федерации. Происходит слияние высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти, которые в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ должны существовать самостоятельно.

При таком совмещении возникают непреодолимые коллизии, вызывающие конкуренцию правовых норм, характеризующих статус высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа государственной власти. Так, высшее должностное лицо согласно Федеральному закону № 184-ФЗ принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 18). Очевидно, однако, что высшее должностное лицо не может реализовать это полномочие, лично возглавляя высший исполнительный орган государственной власти. Такая отставка будет равносильна прекращению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

В соответствии с федеральным законодательством высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития; обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта (ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ). Вполне очевидно, что реализация этих полномочий предполагает разделенность институтов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

48

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)

Согласно федеральному и региональному законодательству высшее должностное лицо и высший исполнительный орган субъекта Федерации наделяются разными полномочиями, это различие, однако, фактически нивелируется, когда местное правительство (администрация) возглавляется высшим должностным лицом субъекта РФ, поскольку правительственные решения традиционно принимаются не путем голосования, а путем обсуждения, в формате общего согласия, то есть в редакции, предлагаемой председательствующим, которым при этой модели является высшее должностное лицо субъекта РФ.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ, хотя и учреждается в факультативом порядке, тем не менее, представляется совершенно необходимой. В отсутствии этой должности невозможно осуществление ряда конституционных полномочий, выражающих государственную самостоятельность субъектов Федерации, как необходимое условие реализации федерализма. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ согласно федеральному законодательству представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ).

Вполне очевидно, что названные полномочия не могут осуществляться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который является органом коллегиальным, их реализация требует индивидуального решения, которое высшее должностное лицо принимает отдельно от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Вполне закономерно, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации введена должность высшего должностного лица.

Те субъекты Федерации, которые отказываются от института высшего должностного лица, оказываются в положении, юридически крайне противоречивым. Так, в Краснодарском крае

высшим исполнительным органом государственной власти края называется администрация Краснодарского края, состоящая из главы администрации (губернатора) края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. Губернатор края официально не называется высшим должностным лицо. Однако уставом края он наделяется полномочиями, которые Федеральному закону персонально закрепляет за высшим должностным лицом - обнародование законов края, подписание договоров и соглашений от имени края и др. (ст. 42 устава).

Губернатор края наделяется полномочиями в порядке, предусмотренном для высшего должностного лица субъекта РФ, то есть по представлению Президента Российской Федерации Законодательным Собранием Краснодарского края. Подобно высшему должностному лицу губернатор отрешается от должности Президентом Российской Федерации, между тем, эта мера федерального принуждения применяется лишь в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации.

Глава администрации (губернатор) субъекта РФ не вправе пользоваться статусом высшего должностного лица субъекта РФ, если он не обозначен в качестве такового в законодательстве субъекта.

Таким образом, высшее должностное лицо представляется обязательным элементом государственной власти субъекта Российской Федерации, должность которого подлежит учреждению в каждом субъекта Российской Федерации. В виду этого предлагается статью 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изложить в следующей редакции:

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Необходимо установить единую нормативно-правовую модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующую общероссийской модели,

49

основанную на государственной самостоятельности главы субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Государственная система субъектов всякой федерации должна быть ориентирована на федеральную схему организации государственной власти, что является залогом федеративного единства. Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в свою очередь принципом деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации называет единство системы государственной власти (пп. "г" п. 1 ст. 1).

Подобная модель не исключает наличия администрации субъекта Федерации в качестве государственного органа, но лишь с совещательной властью, аналогичного по статусу с Администрацией Президента России, без права принятия собственных нормативно-правовых решений.

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)