CC BY
35ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
PROBLEMS OF STRENGTHENING LEGALITY AND LAW-ENFORCEMENT
УДК 343.611.1 DOI 10.24411/2618-8236-2020-15106
ББК 62.30
Выравнивание надзорных полномочий прокурора по отношению к органам предварительного расследования
Д. Ю. Гончаров, К. А. Веденеева
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Подвергается анализу объем надзорных полномочий прокурора по отношению к органам дознания и предварительного следствия в процессе расследования уголовных дел. Формируется вывод о выраженном дисбалансе в сфере прокурорского надзора за подразделениями дознания и предварительного следствия, предлагается расширить полномочия прокурора в отношении органов предварительного следствия посредством введения в Уголовно-процессуальный кодекс России норм, позволяющих направлять следователю обязательные для исполнения указания о производстве следственных и процессуальных действий; отменять незаконные постановления следователя; отстранять следователя от расследования с передачей уголовного дела другому следователю.
Ключевые слова: следователь, дознаватель, прокурор, процессуальные полномочия, надзорные полномочия, дисбаланс, сужение.
Согласно положениям Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1 прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов органами, уполномоченными на производство следственных действий. В настоящее время система органов предварительного расследования Российской Федерации представлена подразделениями дознания и предварительного следствия, созданными в отдельных правоохранительных органах.
Обе формы предварительного расследования (дознание и предварительное следствие) в настоящее осуществляется тремя правоохранительными органами: Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности и Следственным комитетом. Еще три органа уполномочены только на производство дознания: это Федеральная служба судебных приставов, Федеральная противопожарная служба и Федеральная таможенная служба.
1 О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (послед. ред.) (http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/).
Система и объем полномочий прокурора по осуществлению надзора на стадии предварительного расследования нашла закрепление в нормах Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации2 (УПК РФ) и ведомственных актах Генеральной прокуратуры России. Базовые полномочия прокурора в данной сфере можно охарактеризовать следующим образом:
— проверка законности принятых решений по поступившим сообщениям, заявлениям о преступлениях;
— внесение обязательных для выполнения должностными лицами органов предварительного следствия и дознания требований об устранении выявленных нарушений;
— проверка законности, правомерности и обоснованности принятых решений об отказе в возбуждении уголовного дела, иных
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (послед. ред.) (http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481/).
Выравнивание надзорных полномочий прокурора.
решений, препятствующих расследованию уголовного дела;
— отмена любых постановлений, вынесенных органом дознания (дознавателем) при обнаружении прокурором признаков нарушения законности;
— ознакомление с материалами находящихся в производстве следователей и дознавателей уголовных дел, направление должностным лицам органов предварительного расследования дел с указаниями о выявленных нарушениях и ряд других действий, в совокупности образующих институт надзора за производством предварительного расследования.
В то же время надзорные функции прокурора в отношении органов предварительного следствия значительно сужены по сравнению с органами дознания [1. С. 68]. На это обстоятельство указывают и многие другие исследователи. Например, А. П. Рыжаков пишет, что «прокурорский надзор немыслим без мер прокурорского реагирования, выявления нарушений и принятия мер к их устранению, а также привлечения виновных к установленной законом ответственности. Однако сегодня прокурор лишен возможности полноценного осуществления надзора за органами предварительного следствия» [2. С. 82].
Аналогичный вывод сделан и авторами учебника «Правоохранительные и судебные органы России», по мнению которых, «прокурорский надзор за органами дознания и предварительного следствия должен осуществляться в формах, позволяющих применять идентичные меры прокурорского реагирования к подразделениям дознания и предварительного следствия» [3. С. 225].
Ю. К. Якимович, в свою очередь, пишет о том, что «прокурорский надзор в уголовном процессе осуществляется неравномерно. Прокурор существенно ограничен в возможностях по отношению к органам предварительного следствия, не имея полноценных надзорных полномочий в данной сфере» [4. С. 3].
Действительно, анализ УПК РФ позволяет выделить следующие существенные различия в надзорных полномочиях прокурорского надзора:
1) прокурор вправе изъять уголовное дело из производства дознавателя и передать его следователю, тогда как возможность изъятия дела у следователя УПК РФ не предусматривает;
2) в силу ч. 5 ст. 223 УПК РФ прокурор субъекта РФ и военный прокурор вправе продлить срок расследования дела, находящегося в производстве дознавателя, на срок свыше 12 месяцев, тогда как дальнейшее продление срока предварительного следствия может быть произведено только руководителем Следственного комитета или иного высшего руководителя следственного органа, а также их заместителями;
3) при получении уголовного дела с обвинительным заключением прокурор может принять решение о возвращении его следователю, в частности для изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ). То есть в данном случае он, действуя в рамках надзора за предварительным следствием, дает указание об осуществлении уголовного преследования. В случаях же получения уголовного дела с обвинительным актом (обвинительным постановлением) от дознавателя прокурор вправе лично вынести постановление об исключении из него отдельных пунктов обвинения либо переквалификации обвинения на менее тяжкое (ч. 2 ст. 225 УПК РФ).
Законодателем предприняты попытки выравнивания надзорных полномочий прокурора по отношению к органам дознания и предварительного следствия. В частности, согласно Приказу Генпрокуратуры России от 05.09.2011 № 277 прокуроры должны обращать особое внимание на законность вынесения дознавателями и следователями постановлений о возбуждении уголовного дела1. В указанных нормах речь идет об обязанностях руководителей следственных органов, следователей, дознавателей, органов дознания незамедлительно направлять прокурору копии постановлений о возбуждении уголовного дела, а также о праве прокурора отменять данные постановления в случае признания их незаконными и необоснованными.
Пункт 14 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26.01.2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» обязывает прокуроров проверять соблюдение должностными лицами
1 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия : Приказ Генпрокуратуры России от 05.09.2011 № 277 (ред. от 05.12.2016) // Законность. — 2011. — № 12.
36
Д. Ю. Гончаров, К. А. Веденеева
правоохранительных органов требований УПК РФ при применении процессуальных мер принуждения и пресечения, связанных с ограничением прав на свободу и личную неприкосновенность1.
В Приказе Генпрокуратуры РФ от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» указано, что при обнаружении лиц, незаконно задержанных или лишенных свободы, прокурор использует полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 10 УПК РФ, а именно немедленно освобождает такое лицо2.
Кроме этого, общенадзорной функцией прокурора является утверждение итогового документа, формируемого по результатам предварительного расследования и представляющего собой обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление (при производстве дознания в сокращенной форме).
Однако здесь также прослеживается неравномерность полномочий прокурора, на этот раз — в отношении органов предварительного следствия, поскольку утверждение обвинительного заключения производится только прокурором, тогда как утверждение обвинительного акта или обвинительного постановления может осуществляться как начальником органа дознания, так и прокурором.
В заключение можно сделать вывод о том, что, несмотря на то что прокурор наделен значительными и эффективными надзорными полномочиями
1 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания : Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.01.2017 № 33 // Законность. — 2017. — № 5.
2 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2016 № 826 // Законность. — 2017. — № 3.
в отношении органов дознания и предварительного следствия, компетенция прокурора в этих сферах неоднородна. При анализе функций прокурора, осуществляющего надзор за производством дознания, становится видно, что фактически процессуальная деятельность дознавателя полностью направляется прокурором — от момента возбуждения уголовного дела до утверждения обвинительного акта или обвинительного постановления.
В свою очередь следователь процессуально независим от прокурора, за исключением возможности последнего отменить незаконно возбужденное уголовное дело и постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного следователем. Прокурор не может направлять следователю обязательные для исполнения указания о производстве следственных и процессуальных действий. Лишен прокурор и полномочий по отмене незаконных постановлений следователя, за исключением вышеназванных. Прокурор не вправе отстранить следователя от расследования дела и передать уголовное дело другому следователю.
Таким образом, сегодня наблюдается достаточно ярко выраженный дисбаланс в сфере прокурорского надзора по отношению к органам дознания и предварительного следствия, что требует принятия конкретных законодательных мер, а именно — наделение прокурора полномочиями:
— по направлению следователю обязательных для исполнения указаний о производстве следственных и процессуальных действий;
— отмене незаконных постановлений следователя;
— отстранению следователя от расследования с передачей уголовного дела другому следователю.
Список литературы
1. Ишмаева, Т. П. К вопросу о контроле и надзоре за деятельностью полиции России, как способах обеспечения законности / Т. П. Ишмаева, С. М. Шаймарданова // Правопорядок: история, теория, практика. — 2019. — № 1 (20). — С. 66—72.
2. Рыжаков, А. П. Правоохранительные органы : учеб. для вузов. / А. П. Рыжаков. — 4-е изд. — М. : Проспект, 2017. — 540 с.
3. Правоохранительные и судебные органы России : учебник / В. С. Авдонкин, В. А. Бобренев, О. Н. Диордиева [и др.]. ; под ред. Н. А. Петухова, А. С. Мамыкина. — М. : Рос. гос. ун-т правосудия, 2015. — 434 с.
4. Якимович, Ю. К. Назначение прокуратуры и процессуальные функции прокурора / Ю. К. Яки-мович // Законность. — 2015. — № 8. — С. 3—7.
Выравнивание надзорных полномочий прокурора.
Дата поступления: 20.03.2020
Дата принятия к опубликованию: 22.03.2020
Сведения об авторах
Гончаров Денис Юрьевич — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности Института права Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. [email protected]
Веденеева Кристина Алексеевна — магистрантка кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности Института права Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. [email protected]
Библиографическое описание: Гончаров, Д. Ю. Выравнивание надзорных полномочий прокурора по отношению к органам предварительного расследования / Д. Ю Гончаров, К. А. Веденеева // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2020. — Т. 5, вып. 1. — С. 34 — 37.
Bulletin of Chelyabinsk State University. Series: Law. 2020. Vol. 5, iss. 1. Pp. 34—37.
Equalization of the Supervisory Powers of the Prosecutor Vis-а-Vis the Bodies of Preliminary Investigation
D.Yu. Goncharov
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. [email protected]
K.A. Vedeneeva
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. [email protected]
This article analyzes the scope of the Prosecutor's Supervisory powers in relation to the bodies of inquiry and preliminary investigation in the process of investigating criminal cases. Formed a conclusion about the severe imbalance in the sphere of prosecutorial supervision over the divisions of inquiry and preliminary investigation, it is proposed to expand the powers of attorney in respect of bodies of preliminary investigation by introducing in the Criminal procedure code of Russian norms to guide the investigator mandatory for execution instructions to take investigative or procedural actions; cancel illegal decisions of the investigator; remove the investigator from the investigation with the transfer of the criminal case to another investigator.
Keywords: investigator, inquirer, Prosecutor, procedural powers, Supervisory powers, imbalance, narrowing.
References
1. Ishmaeva T.P., Shajmardanova S.M. K voprosu o kontrole i nadzore za deyatel'nost'yu policii Rossii, kak sposobah obespecheniya zakonnosti [On the issue of monitoring and supervision of the russian police, as a way to ensure the rule of law]. Pravoporyadok: istoriya, teoriya, praktika [Law and order: history, theory, practice], 2019, no. 1 (20), pp. 66-72. (In Russ.).
2. Ryzhakov A.P. Pravoohranitel'nye organy [Law enforcement]. Moscow, Prospekt, 2017. 540 p. (In Russ.).
3. Avdonkin V.S., Bobrenev V.A., Diordieva O.N. [et al.]. Pravoohranitel'nye i sudebnye organy Rossii [Russian law enforcement and judicial authorities]. Moscow, 2015. 434 p. (In Russ.).
4. Yakimovich Yu.K. Naznachenie prokuratury i processual'nye funkcii prokurora [Appointment of the prosecutor's office and procedural functions of the prosecutor]. Zakonnost' [Legality], 2015, no. 8, pp. 3-7. (In Russ.).
