CC BY
56
К. Л. Сазонова*
ВЫПЛАТЫ EX GRATIA ДЛЯ ЖЕРТВ ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ И ПРАВО МЕЖДУНАРОДНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Аннотация. Последние 10 лет стали настоящим испытанием для права международной ответственности, в особенности для института ответственности государств и международных организаций за неправомерное применение силы. Особую озабоченность вызывает все чаще применяемая западными государствами, в особенности США, практика «платежей ex gratia». Данные выплаты представляют собой средство удовлетворения материальных претензий со стороны граждан тех государств, где происходят вооруженные конфликты, которые пострадали от агрессивных действий солдат западных армий. Подобные платежи, несмотря на видимость дружественности и сочувствия, на самом деле являются весьма опасной практикой, поскольку фактически представляют собой действия вне международно-правового поля. Платежи ex gratia дают государству-правонарушителю возможность «откупиться» от пострадавших граждан, не признавая при этом формально свою вину и освобождая себя от любых дальнейших претензий в рамках реализации «традиционной» международной ответственности государств, развитие которой и без того осложнено многочисленными проблемами. В доктрине международного права, в особенности отечественной, феномен платежей ex gratia практически не рассматривался, поскольку в последние годы исследователи в основном концентрируют свое внимание на тех формах реализации международно-правовой ответственности, которые были закреплены в Проекте статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. ив Проекте статей об ответственности международных организаций 2011 г., а именно на компенсации, реституции и сатисфакции. Однако при сегодняшних темпах внедрения западными государствами практики платежей ex gratia перспективы развития данных форм выглядят весьма туманно, поскольку такие выплаты гораздо предпочтительнее для государств, чем разбирательство в органе международного правосудия, где после вынесения решения обязательным является признание государством-агрессором своей вины. Именно поэтому представляется важным привлекать внимание как можно большего числа специалистов, в особенности представляющих российскую правовую школу, к данной проблеме. Ключевые слова: платежи ex gratia, добровольные выплаты, международная ответственность, формы ответственности, компенсация, государства, международные организации, применение силы, гражданское население, конфликты.
DOI: 10.17803/1729-5920.2015.108.11.104-109
© Сазонова К. Л., 2015
* Сазонова Кира Львовна — кандидат юридических наук, кандидат политических наук, доцент кафедры государствоведения и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) [kira_sazonova@mail.ru]
119606, Россия, г. Москва, Проспект Вернадского, д. 84
Вооруженные конфликты в различных регионах земного шара уже стали привычной частью современного политического ландшафта. Несмотря на усилия юристов-международников, связанные с попытками регламентации применения силы в международных отношениях, военная сила продолжает регулярно применяться, что вполне ожидаемо приводит к многочисленным жертвам среди гражданского населения. Ответом на возможные нарушения международно-правовых норм должно было стать право международной ответственности, которое вышло на качественно новый уровень развития после принятия Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния в 2001 г. и Проекта статей об ответственности международных организаций 2011 г. Однако практика свидетельствует о том, что государства и международные организации по-прежнему весьма неохотно идут на признание собственной вины. Кроме того, серьезным фактором, сдерживающим развитие права международной ответственности, является формирование альтернативной и фактически «внеправовой» формы урегулирования отношений между государством-агрессором и гражданами, пострадавшими в результате военных конфликтов. Речь идет о так называемых платежах ex gratia, то есть специальных выплатах, которые осуществляются государством-правонарушителем добровольно, с целью уменьшить негативное отношение со стороны мирных граждан пострадавшего государства.
Подобные выплаты практически не изучались в доктрине. Интерес к ним возник в 1988 г., после резонансной трагедии с иранским пассажирским самолетом, сбитым над Персидским заливом ракетой, выпущенной с американского ракетного крейсера «Вин-сен». По американской версии, самолет сбили по ошибке, приняв его за атакующий иранский военный самолет. По иранской версии, это был акт агрессии со стороны США, которые совершили его для того, чтобы изменить баланс сил в ирано-иракском конфликте, в котором Штаты неофициально поддерживали Ирак. Представители американской доктрины международного права отреагировали на случившееся статьями в «Американском журнале международного права», посвященными платежам ex gratia как возможному выходу из ситуации, поскольку с их помощью государство может официально не признавать свою вину, однако существенно снизить градус напряженности в двусторонних отношениях1.
В 1996 г. США в качестве «жеста доброй воли» выплатили Ирану 61,8 млн долл., при этом в данную сумму входили лишь компенсации семьям погибших. Иранская сторона настаивала также на возмещении стоимости самолета, но США отказались от этого.
На первый взгляд платежи ex gratia можно отнести к такой форме реализации международной ответственности, как компенсация, однако это распространенное заблуждение. Пример с иранским самолетом наглядно демонстрирует сущность подобных выплат: граждане пострадавшего государства, равно как и само государство, в случае согласия принять платежи ex gratia не имеют никаких рычагов влияния на размеры этих выплат и вынуждены довольствоваться тем, что им «милостиво» предлагает государство-агрессор: это все же лучше, чем остаться вообще ни с чем. Обычно гражданское население, пострадавшее в период военных конфликтов, остается именно ни с чем, поскольку процедура реализации механизма «классической» международной ответственности сложная, долгая и требует официальной передачи дела в орган международного правосудия, причем в большинстве случаев граждане не могут сами подавать иски и вынуждены действовать через собственное государство. Далее, в случае вынесения данным органом решения в пользу истца, возможна реализация трех форматов международной ответственности — реституции, компенсации и сатисфакции — как всех вместе, так и по отдельности. Ключевой аспект здесь — признание вины государством, совершившим правонарушение. В случае платежей ex gratia ни о каком признании вины не может быть и речи, ведь они осуществляются без какого-либо внешнего контролирующего органа и являются исключительно «жестом доброй воли».
В российской доктрине международного права публикации, связанные с юридическим осмыслением подобных платежей, отсутствуют. Вообще, фактически единственными полноценными исследованиями, посвященными платежам ex gratia, являются исследования, проведенные в 2011—2013 гг. на базе Амстердамской международно-правовой клиники, в центре «Гражданское население в конфликтах»2.
1 Leich M. N. Denial of Liability: Ex Gratia Compensation on a Humanitarian Basis // American Journal of International
Law. 1989. No. 83 ; Maier H. G. Ex Gratia Payments and the Iranian Airline Tragedy // American Journal of International Law. 1989. No. 83.
2 Backgrounder: US «Condolence» Payments. Amsterdam International Law Clinic. Center for Civilians in Conflict. 2011 // URL: http://civiliansinconflict.org/resources/pub/ backgrounder-us-condolence-payments ; Monetary Payments for Civilian Harm in International and National Practice. Amsterdam International Law Clinic. Center for Civilians in Conflict. 2013 // URL: http://civiliansinconflict.org/uploads/ files/publications/Valuation_Final_Oct_2013pdf.pdf.
Отдельные аспекты этих выплат также рассматривались в изданной в 2013 г. монографии Н. Кроуфорд, посвященной ответственности государств и международных организаций за нарушения международного гуманитарного права3.
Вплоть до XIX в. вопрос о возможных компенсациях, в особенности для граждан проигравшего в войне государства, даже не обсуждался: сказывалась господствовавшая веками «психология победителя», в рамках которой государство-победитель не только никому ничего не должно, но и само вправе взимать репарации с побежденного государства. В XVIII в. известный швейцарский юрист Э. де Ваттель высказывал мнение, что военный ущерб, нанесенный мирному населению, нужно относить к «неизбежным издержкам»4.
Развитие и становление практики платежей ex gratia напрямую связано с внешнеполитической деятельностью США в XX—XXI вв. Данная практика была воспринята многими странами — членами Организации Североатлантического договора.
Еще в 1918 г. Президент США В. Вильсон подписал «Закон о компенсации за ущерб, нанесенный американскими силами за рубежом»5. В результате к окончанию Первой мировой войны было получено более 50 тысяч жалоб на действия американских солдат, из них по 40 тысячам были выплачены компенсации6.
Закон В. Вильсона был несколько изменен президентом Ф. Рузвельтом в 1942 г., получив название Закона о материальных претензиях иностранных граждан. Он вышел буквально месяц спустя после событий в Пёрл-Харборе, и в его преамбуле была заявлена амбициозная цель «поощрения и поддержания дружественных отношений между США и жителями зарубежных стран»7. Этот закон действует по сей день. Важным условием получения выплат является то, что заявление о компенсации должно быть сделано не позже двух лет с момента нанесения ущерба. Кроме того, принятие платежа означает полное и окончательное удовлетворение пострадавшего гражданина и «полное высвобождение США от
3 См.: Crawford N. C. Accountability for Killing: Moral Responsibility for Collateral Damage in America's Post-9/11 Wars. Oxford University Press, 2013.
4 Vattel E. de. The Law of Nations or Principles of the Law of Nature Applied to the Conduct and the Affairs of Nations and Sovereigns (1758). J. Chitty trans., T. & J. W. Johnson, 1852. P. 518.
5 An Act to Give Indemnity for Damages Caused by American Forces Abroad. 18 April 1918. Ch. 57.
6 Данные приводятся в статье: Mullins W.R. The International Responsibility of a State for Torts of Its Military Forces // Military Law Review. No. 34. Vol. 59. 1966.
7 USA Foreign Claims Act. 1942. Ch. 645.
дальнейшей ответственности по любым претензиям, возникшим в результате конфликта»8. С юридической точки зрения важно отметить, что данные платежи не являются формой международной ответственности государств за неправомерное применение силы или же за нарушения норм международного гуманитарного права.
Отдельно от платежей, выплачиваемых на основании вышеуказанного закона, гражданские лица иностранных государств, пострадавшие в ходе военных конфликтов с участием США, могут получить и так называемые «выплаты соболезнования» (condolence payments) или же «утешительные выплаты» (solatia payments). «Выплаты соболезнования» и «утешительные выплаты» представляют собой «выплаты ex gratia, которые являются жестом симпатии и призваны облегчить страдания людей и которые ни в коем случае не являются формой возмещения или признанием вины или небрежности»9.
Различие между платежами на основании Закона о материальных претензиях иностранных граждан и «выплатами соболезнования» / «утешительными выплатами» состоит в том, что первые выплачиваются из американского бюджета, а деньги на вторые обычно берутся из бюджета военной операции. Например, при проведении операций США в Ираке и Афганистане «утешительные выплаты» финансировались за счет Фонда по операциям и обслуживанию (Operations and Maintenance fund), а «выплаты соболезнования» — за счет Программы реагирования на чрезвычайные ситуации (Commanders Emergency Response Program), учрежденной специально для «установления отношений с населением Ирака и Афганистана и развития местной инфраструктуры»10. Несмотря на различные источники финансирования с юридической точки зрения разница между данными видами платежей не принципиальна.
«Выплаты соболезнования» выплачивались США и в период войны в Корее (1950— 1953 гг.), тогда в качестве обоснования называлось «выражение симпатии людям, которые много страдали»11. Однако поскольку, как уже было сказано выше, не существует никаких рычагов давления, способных побу-
8 Witt J. F. Form and Substance in the Law of Counterinsurgency Damages // Loyola of Los Angeles Law Review. 2008. No. 6. Vol. 1. P. 1462.
9 Addressing Civilian Harm in Afghanistan: Policies & Practices of International Forces. Amsterdam International Law Clinic. Center for Civilians in Conflict. 2010. P. 3.
10 Department of Defense Financial Management Regulation. DOD 7000. 14-R, Vol. 12, Ch. 27 // URL: http:// comptroller.defense.gov/fmr/archive/12arch/12_27.pdf.
11 Backgrounder: US «Condolence» Payments.
дить Соединенные Штаты Америки или любое другое государство к выплате компенсаций ex gratia, США весьма избирательно подходят к тому, в каких конфликтах они готовы пойти на осуществление подобных выплат. Например, в войне во Вьетнаме 1970—1973 гг. американцы активно применяли дефолиант на основе диоксина под названием «Агент Оранж», использование которого привело к многочисленным случаям мутаций и генетических отклонений среди вьетнамского населения. В 2003 г. вьетнамским отделением Красного Креста была создана Ассоциация жертв «Агента Оранж»12, которая, в свою очередь, обратилась к американскому правительству за финансовой помощью. В 2011 г. Конгресс США обсуждал программу выплат пострадавшим от «Агента Оранж», включающую возможную помощь медицинским учреждениям Вьетнама, занимающимся инвалидами той войны. Программа не была принята13, более того, американское правительство настаивает на том, что вообще не должно нести никакой юридической ответственности перед вьетнамскими ветеранами14. Или другой пример: когда только начинались операции США в Афганистане и Ираке, американское центральное командование не планировало «выплат соболезнования», однако с сентября 2003 г. все-таки было решено выплачивать их в Ираке, а с 2005 г. — и в Афганистане, чтобы снизить градус напряженности среди мирного населения этих стран.
Платежи ex gratia также нередко осуществляются странами — членами НАТО в ходе военных операций. Поскольку такие платежи фактически позволяют им уклоняться от международной ответственности, это привело к тому, что международные организации также стали активно использовать данный формат работы с жертвами военных конфликтов. Комиссия международного права ООН полагает, что «тот факт, что международные организации иногда предоставляют компенсацию ex gratia, объясняется не обилием ресурсов, а скорее тем, что организации, как и государства, неохотно идут на признание своей собственной международной ответственности»15.
20 сентября 2010 г. НАТО приняла документ под названием «Необязательные прин-
ципы выплат жертвам среди гражданского населения в период военных действий, а также жертвам нанесенного ущерба гражданской собственности». В документе говорится о том, что «боль от утраты члена семьи также имеет финансовые последствия, которые могут быть облегчены посредством выплат»16. Однако, как следует из названия, данные выплаты осуществляются исключительно ex gra^.
Основанием для подобных выплат служит расследование обстоятельств конкретных дел, проводимое самими странами — членами НАТО. Самым показательным из девяти принятых принципов подобных выплат является последний: «Выплаты и помощь осуществляются без отсылки к вопросу юридической ответственности». Таким образом, НАТО признает, что к международной ответственности данный формат выплат никакого отношения не имеет, так как назначается не органом международного правосудия, а организацией по ее собственной инициативе. Безусловно, для пострадавшего гражданского населения это лучше, чем ничего, однако надо понимать, что к праву международной ответственности подобные платежи имеют весьма опосредованное отношение.
Практика свидетельствует о том, что обычно страны — члены НАТО осуществляют выплаты, только когда именно их контингенты нанесли ущерб. В то же время иногда «другие менее строги» и выплачивают компенсацию, даже если ущерб был нанесен не их контин-гентами17. Суммы компенсаций за смертельные случаи среди гражданского населения значительно варьируются, в зависимости от конкретного решения той страны, которая осуществляет выплату (так называемый case-by-case basis), и в итоге колеблются от 200 долл. до 7 тыс. долл.18 Великобритания в 2007—2009 гг. потратила на выплату гражданам Афганистана 1,2 млн долл., из них лишь около 250 тыс. долл. было потрачено на компенсации за смерть и увечья, остальное — за ущерб, нанесенный имуществу19. Нидерланды в 2006— 2009 гг. потратили 475 тыс. долл. на добро-
12 Vietnam Association of Victims of Agent Orange/Dioxin // URL: http://www.vava.org.vn
13 Victims of Agent Orange Relief Act of 2011. 12th Congress. 25 July 2011 // URL: http://www.govtrack.us/ congress/bills/112/hr2634/text.
14 Vietnam Special Weapons. Global Security.org URL: http://www.globalsecurity.org/wmd/world/vietnam/index. html.
15 Доклад Комиссии международного права ООН. 2011. C. 144.
16 Non-Binding Guidelines for Payments in Combat-Related Cases of Civilian Casualties or Damage to Civilian Property. NATO 20 September 2010 // URL: http://www.nato.int/cps/ en/natolive/official_texts_65114.htm?selectedLocale=en.
17 Rogers C. Addressing Civilian Harm in Afghanistan: Policies & Practices of International Forces. Center for Civilians in Conflict, 2010. P. 3.
18 Cm.: Monetary Payments for Civilian Harm in International and National Practice. Center for civilians in conflict, Amsterdam International Law Clinic. 2013 // URL: http:// civiliansinconflict.org/uploads/files/publications/Valuation_ Final_0ct_2013pdf.pdf.
19 Pidd H. MOD Pays Out for Afghan Deaths//The Guardian. 2 July 2009. URL:http://www.guardian.co.uk/politics/2009/ jul/02/mod-afghan-compensation-british-army.
вольные компенсации гражданам Афганистана20.
Некоторые страны зафиксировали суммы «выплат соболезнования». Например, Канада определила максимальный размер выплаты для гражданского населения в 1 960 долл.21 США установило для граждан Афганистана: 2 тыс. долл. — за смерть, 400 долл. — за серьезное увечье, 200 долл. — за легкое ранение22. Частое использование добровольных платежей привело к тому, что резонансную концепцию «ответственности за защиту» (Responsibility to Protect) все чаще стали называть «ответственностью за платеж» (Responsibility to Pay)23.
Можно констатировать, платежи ex gratia стали фактической альтернативой юридическим форматам международной ответственности, на кодификацию которых Комиссией международного права ООН было потрачено более полувека. Реализация международной ответственности по «классическому» сцена-
20 Pidd H. Op. cit.
21 Addressing Civilian Harm in Afghanistan: Policies & Practices of International Forces. Center for Civilians in Conflict. 2010. P. 10.
22 Данные приводятся в интервью: B. Hashimi, Director ISAF Civilian Casualty Tracking Cell. February 6, 2010. Kabul.
23 Tracy J. Responsibility to Pay: Compensating Civilian Casualties of War // Human Rights Brief. 2007. Vol. 15. No. 1. 2007.
рию требует прохождения ряда юридических процедур (определение органа международного правосудия, который правомочен установить факт международного правонарушения; выбор подходящих форм ответственности и т.д.). Люди, пострадавшие в вооруженных конфликтах, зачастую остро нуждаются в материальной помощи, и для них нет разницы, как именно будут компенсированы их потери — через механизм имплементации международной ответственности или же через механизм добровольных выплат. С юридической же точки зрения разница принципиальная. По сути, складывается замкнутый круг: из-за недостаточно отработанного механизма реализации международной ответственности пострадавшее гражданское население выбирает хоть какую-то компенсацию, которую им сознательно предлагает виновное государство, однако тем самым пострадавшее население невольно ограничивает перспективы развития института ответственности государств. Именно поэтому чрезвычайно важно привлекать внимание как ученых, так и широкой общественности к проблематике платежей ex gratia, которые представляют собой весьма опасную практику, препятствующую прогрессивному развитию международного права, в особенности отрасли международной ответственности.
Библиография:
1. Crawford N. C. Accountability for Killing: Moral Responsibility for Collateral Damage in America's Post-9/11 Wars. — Oxford University Press, 2013. — 512 p.
2. Vattel E. de. The Law of Nations or Principles of the Law of Nature Applied to the Conduct and the Affairs of Nations and Sovereigns (1758). J. Chitty trans., T. & J. W. Johnson, 1852 // URL: http://home.earthlink. net/~dybel/Documents/LawOfNations,Vattel.htm.
3. Leich M. N. Denial of Liability: Ex Gratia Compensation on a Humanitarian Basis // American Journal of International Law. — 1989. — No. 83.
4. Maier H. G. Ex Gratia Payments and the Iranian Airline Tragedy // American Journal of International Law. — 1989. — No. 83.
5. Mullins W. R. The International Responsibility of a State for Torts of Its Military Forces // Military Law Review. — 1966. — No. 34. — Vol. 59.
6. Pidd H. MOD Pays Out for Afghan Deaths // The Guardian. 2 July 2009. URL: http://www.guardian.co.uk/ politics/2009/jul/02/mod-afghan-compensation-british-army.
7. Rogers C. Addressing Civilian Harm in Afghanistan: Policies & Practices of International Forces. Center for Civilians in Conflict, 2010.
8. Tracy J. Responsibility to Pay: Compensating Civilian Casualties of War // Human Rights Brief. — 2007. — Vol.15. — No. 1.
9. Witt J. F. Form and Substance in the Law of Counterinsurgency Damages // Loyola of Los Angeles Law Review. — 2008. — No. 6. — Vol. 1.
Материал поступил в редакцию 2 октября 2014 г.
EX GRATIA PAYMENTS TO THE VICTIMS OF ARMED CONFLICTS AND THE LAW OF INTERNATIONAL RESPONSIBILITY
Sazonova, Kira L'vovna — Ph.D. in Law, Ph.D. in Politics, Associate Professor of the Department of the Political Science and Law of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA) [kira_sazonova@mail.ru]
119606, Russia, Moscow, Prospect Vernadskogo, 84
Review. Last ten years have become a real challenge for the law of international responsibility, in particular for the institution of responsibility of states and international organizations for unlawful use of force. Particular concern is provoked by the fact that more and more often western states, especially the USA, resort to so called "ex gratia payments". These payments is the means of satisfying monetary claims from citizens of the states where armed conflicts are taking place and that have suffered as a result of aggressive actions of soldiers of western armies. Such payments, despite the appearance of friendliness and sympathy that they create at first sight, in fact represent rather dangerous practice because these are actions taken beyond the operative international law regime. Ex gratia payments provide a breaching state with an opportunity to pay off the affected citizens without formally confessing their fault and discharging themselves from any further claims within the framework of realization of international responsibility in traditional sense, while the development of international responsibility is complicated by numerous problems. The doctrine of international law and especially the domestic one, has almost never considered the phenomenon of ex gratia payments because in recent years scholars mainly have concentrated their attention on such forms of realization of international responsibility that were enshrined in Articles of Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts of 2001, namely, compensation, restitution and satisfaction. However, the current pace of implementing the practice of awarding ex gratia payments shows that the perspectives of further development of these forms are rather vague, because it is obvious that this type of payments is much more preferable for the states than judicial proceedings in international judicial bodies where, after the tribunal passes its decision, an aggressor state is obliged to recognize its fault. That is why it is extremely important to attract the attention of as many experts as possible, especially those who represent Russian Law School, to this problems.
Keywords: ex gratia payments, voluntary payments, international responsibility, compensation, states, international organizations, use of force, civilians, conflicts.
Bibliography:
1. Crawford N.C. Accountability for Killing: Moral Responsibility for Collateral Damage in America's Post-9/11 Wars. Oxford University Press 2013.512 p.
2. De Vattel E. The Law of Nations or Principles of the Law of Nature Applied to the Conduct and the Affairs of Nations and Sovereigns (1758). J. Chittytrans., T. &J. W. Johnson, 1852. Доступно по адресу http: //home. earthlink.net/~dybel/Documents/LawOfNations,Vattel.htm
3. Leich M.N. Denial of Liability: Ex Gratia Compensation on a Humanitarian Basis// American Journal of International Law.No.83. 1989.
4. Maier H.G. Ex Gratia Payments and the Iranian Airline Tragedy// American Journal of International Law. No.83. 1989.
5. Mullins W.R. The International Responsibility of a State for Torts of Its Military Forces// Military Law Review. No. 34.Vol. 59. 1966. 6. Pidd H. MOD Pays Out for Afghan Deaths//The Guardian. 2 July 2009. URL: http://www.guardian.co.uk/politics/2009/jul/02/mod-afghan-compensation-british-army
6. Rogers С. Addressing Civilian Harm in Afghanistan: Policies & Practices of International Forces. Center for Civilians in Conflict. 2010.
7. Tracy J. Responsibility to Pay: Compensating Civilian Casualties of War// Human Rights Brief. Vol.15. No.1. 2007.
8. Witt J.F. Form and Substance in the Law of Counterinsurgency Damages.Loyola of Los Angeles Law Review. No. 6.Vol.1. 2008.
