CC BY
40Ввоз радиоактивных отходов на территорию России как нарушение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду
Владислав Филипов*
Статья 42 Конституции Российской Федерации предусматривает право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии, уточняя положение статьи 2 Конституции об общих обязательствах государства соблюдать и защищать права человека. Однако в России ныне существует ряд серьёзных проблем, связанных с ввозом радиоактивных отходов на её территорию. Часть этих проблем, составляющая нарушение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, может быть устранена через чёткие, не дающие возможности расширительного толкования положения законов и подзаконных актов. С одной стороны, Российская Федерация к настоящему времени является единственной страной в мире, не отказавшейся от ввоза и захоронения на своей территории отходов переработки ядерного топлива, с другой стороны, положения российского законодательства не позволяют российским социальным институтам, обществу контролировать объёмы ввозимых отходов, а также последствия их переработки и захоронения на территории Российской Федерации. Анализ действующего нормативного правового регулирования по данному вопросу и сравнение с зарубежным опытом позволит вывести предложения по совершенствованию российского законодательства, тем самым приведя его в соответствие с духом конституционных норм.
^ Конституционное право на благоприятную окружающую среду; отработавшее ядерное топливо; правовое регулирование обращения с радиоактивными 001: 10.21128/1812-7126-2017-2-121-132 отходами; трансграничная перевозка радиоактивных отходов
1. Введение
В XXI веке атомная энергетика является неотъемлемой частью энергетической системы практически всех развитых государств. Даже несмотря на наметившуюся среди части европейских стран, использующих атомную энергию, тенденцию по постепенному сокращению или полному отказу от использования атомных электростанций (далее — АЭС), большинство стран мира считают атомную энергетику одним из наиболее перспективных направлений производства энергии. Это обусловлено множеством факторов, среди ко-
* Филипов Владислав Владимирович - магистрант юридического факультета Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского, Нижний Новгород, Россия (e-mail: vladfilipov@mail.ru).
торых можно выделить следующие. Первое — это отсутствие в необходимом объёме альтернативных источников энергии на территории многих государств. Второе — потребность в большом количестве энергии на какой-либо труднодоступной территории. Наконец, третье — это довольно небольшие объёмы используемого топлива для производства энергии. Ещё одним фактором, как бы парадоксально это ни звучало, является экологическая чистота производства. Для пояснения последнего довода необходимо указать, что при производстве одинакового количества энергии АЭС выбрасывает меньше радиоактивных веществ в атмосферу, чем тепловые электростанции (далее — ТЭС) при сжигании угля, кроме того, при работе АЭС не образуются продукты горения, в огромных количествах выделяемые ТЭС при сжигании угля или мазута.
Несмотря на эффективность атомной энергетики для удовлетворения всё возрастающих потребностей современного общества в энергоресурсах, развитые страны стараются ограничить использование «мирного атома». К примеру, ещё в 1990 году Италия закрыла все свои АЭС и стала первой страной, полностью отказавшейся от использования атомной энергетики. На референдуме в 2011 году более 90 % граждан Италии высказались против возобновления её использования. Германия в настоящее время планирует полностью остановить эксплуатацию атомных электростанций и ядерных реакторов с 2022 года, а Правительством Швейцарии в 2011 году принято решение об отказе от атомной энергетики и остановке реакторов на четырёх АЭС, имеющихся в Швейцарии и дающих около 40 % электроэнергии, к 2034 году. Правда, на референдуме, проведённом осенью 2016 года, граждане Швейцарии высказались против ускоренной остановки устаревших реакторов1.
Решения, принимаемые в названных странах в отношении сдерживания «мирного атома», объясняются большими рисками, которые сопровождают работу атомной энергетики. Основными из них являются:
— опасность техногенных катастроф или терактов и их возможных фатальных последствий;
— сложность остановки и ликвидации АЭС;
— проблемы, связанные с отработавшим (или облучённым) ядерным топливом.
Обращение с отработавшим (или облучённым) ядерным топливом (далее — ОЯТ) относится к глобальным проблемам человечества. Объёмы накопившегося в мире ОЯТ представляют собой серьёзную потенциальную угрозу окружающей среде и безопасности. Согласно данным, содержащимся в докладе Генерального директора Международного агентства по атомной энергии (далее — МАГАТЭ) «Обзор ядерных технологий — 2016», представленном на 60-й очередной
1 См.: Martinelli L. Il pericolo arriva dai vecchi reattori. Berlino li smantella, Parigi tira dritto // La Stampa. 2017. 10 febbraio. URL: http://www.lastampa.it/2017/ 02/10/esteri/il-pericolo-arriva-dai-vecchi-reattori-berlino-li-smantella-parigi-tira-dritto-zCgPACUhnqOs ClljarscTL/pagina.html (дата обращения: 11.03.2017).
сессии Генеральной конференции МАГАТЭ 13 июля 2016 года, совокупный мировой объём накопленного и хранящегося ОЯТ превышает 260 тысяч тонн и продолжает ежегодно увеличиваться примерно на 7 тысяч тонн2, в то время как объём переработки ОЯТ не превышает двух тысяч тонн в год.
Именно изучение проблем, связанных с ОЯТ, и их правовое регулирование является предметом данного исследования. К основным проблемам в этой сфере следует отнести опасность извлечения и транспортировки ОЯТ, низкую эффективность переработки и утилизации ОЯТ, а также ненадёжность (с учётом длительности периодов полураспада отдельных элементов, содержащихся в ОЯТ) мест захоронения ОЯТ.
2. Современное состояние
межгосударственных отношений по переработке ОЯТ
Международно-правовая основа действий и деятельности в отношении ОЯТ зафиксирована в Объединённой конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management). Конвенция была подписана в Вене в 1997 году, в 2001 году вступила в силу. В настоящее время участниками Конвенции являются более 70 государств и наднациональных объединений (Евратом). Российская Федерация ратифицировала это соглашение в 2005 году.
АЭС эксплуатируются сегодня более чем в 30 странах мира, а число этих станций достигает почти 200, при этом суммарное количество энергоблоков на которых составляет более 400. В результате работы каждого такого энергоблока образуется ОЯТ. В мире всего три государства осуществляют переработку и дообогащение ОЯТ на постоянной основе — это Великобритания, Франция и Россия. Согласно упомянутому выше докладу Генерального директора МАГАТЭ, часть
2 См.: Обзор ядерных технологий — 2016: Доклад Генерального директора МАГАТЭ, пункт 5. URL: https:// www.iaea.org/About/Policy/GC/GC60/GC60InfDocu ments/Russian/gc60inf-2_rus.pdf (дата обращения: 11.03.2017).
стран, использующих атомную энергетику, изучают возможности переработки ОЯТ, а в Индии и Китае действуют экспериментальные фабрики, перерабатывающие не более 50 тонн отходов в год.
Экологическая опасность переработки отработавшего ядерного топлива привела к тому, что многие страны отказались от идеи создания такого производства. К примеру, законодательные акты США, долгое время позволявшие заниматься переработкой как собственного, так и импортного ОЯТ3, утратили юридическую силу, после того как в 1977 году Президентом Дж. Картером было применено бессрочное вето4. С тех пор на территорию США не ввозится ОЯТ из других государств, а собственные ОЯТ отправляют на захоронение в специальные хранилища, созданные в соответствии с Законом о политике в области ядерных отходов 1982 года5. В Японии переработка ОЯТ осуществлялась с 1981 года на заводе, расположенном около поселения Токаи, однако после аварии на АЭС Фукусима-1 было принято решение о закрытии завода в связи с высоким уровнем опасности6. Вместо завода в Токаи строится перерабатывающий комплекс близ села Роккасё, проектная мощность которого позволяет вести переработку до 800 тонн ОЯТ в год. Запуск комплекса запланирован на 2018 год.
В настоящее время только одна страна в мире допускает ввоз ОЯТ на свою территорию с территорий других государств, и эта страна — Россия. Япония никогда не ввозила на свою территорию ОЯТ, а Франция и Вели-
3 См.: Nuclear Fuel Reprocessing: U.S. Policy Development. CRS Report for Congress. Order Code RS22542. Updated March 27, 2008. URL: https://fas.org/sgp/ crs/nuke/RS22542.pdf (дата обращения: 11.03.2017).
4 См.: Jimmy Carter: «Message to the Senate Returning S. 1811 Without Approval». November 5, 1977. Online by Gerhard Peters and John T. Woolley, The American Presidency Project. URL: http://www.presidency.ucsb. edu/ws/?pid=6892 (дата обращения: 11.03.2017).
5 Nuclear Waste Policy Act of 1982. U.S. Senate Committee on Environment and Public Works. URL: https:// www.epw.senate.gov/nwpa82.pdf (дата обращения: 11.03.2017).
6 См.: Tokai nuclear fuel plant to take 70 years to decom-
mission: JAEA // The Japan Times. 2016. 9 September. URL: http://www.japantimes.co.jp/news/2016/09/09/
national/70-years-needed-close-tokai-nuke-fuel-repro cessing-plant-jaea/#.WMFWe49SDIU (дата обращения: 11.03.2017).
кобритания окончательно запретили ввоз ОЯТ с территорий других государств в целях переработки или хранения около 10 лет на-зад7. В настоящее время ОЯТ в эти две страны ещё ввозятся, но лишь в соответствии с ранее заключёнными контрактами до момента их исполнения. К примеру, в 2015 году во Францию была ввезена партия ОЯТ весом 7,1 тонны из Италии, поставка осуществлена в рамках контракта, заключённого группой Areva и компанией Sogin в мае 2007 года. Согласно контракту, всего во Франции должно быть переработано 235 тонн итальянского ОЯТ8. Ввоз ОЯТ во Францию пока осуществляется и из Бельгии в рамках действующего соглашения бельгийского Центра SCK-CEN с французской группой Areva по обращению с облучённым топливом исследовательского реактора BR-2 в Моле. Данное соглашение предусматривает вывоз ОЯТ на переработку на специализированный завод La Hague на северо-западном побережье Франции и возвращение отходов от переработки в Бельгию для захоронения.
Законодательство Франции и Великобритании — государств, осуществляющих переработку ОЯТ, изначально имело более жёсткие требования для ввоза ОЯТ на территорию данных стран в сравнении с действующим российским законодательством по данному вопросу. Так, британское законодательство допускало заключение международных договоров о ввозе ОЯТ на территорию Соединённого Королевства с целью его переработки, однако страна, направляющая своё топливо на переработку в Великобританию, должна была взять на себя обязательства по возврату как топлива, полученного в результате переработки, так и всех отходов переработки. На это указывается в разделе 12 части 2 Правил по трансграничной перевозке радиоактивных
7 См.: Managing Spent Fuel from Nuclear Power Reactors: Experience and Lessons from Around the World / ed. by H. Feiveson, Z. Mian, M. V Ramana, F. von Hip-pel. Princeton, NJ : International Panel on Fissile Materials, Program on Science and Global Security, 2011. URL: http://fissilematerials.org/library/rr10.pdf (дата обращения: 11.03.2017).
8 Во Францию доставлена очередная партия итальянского ОЯТ // Российское атомное сообщество. 2015. 1 октября. URL: http://www.atomic-energy.ru/news/ 2015/10/01/60151 (дата обращения: 11.03.2017).
отходов и отработавшего топлива9, утверждённых министром энергетики и климатических изменений Великобритании в 2008 году. На данный момент Великобритания, как и Франция, не заключает новых договоров на импорт ОЯТ с целью переработки, а только исполняет свои обязательства по ранее заключённым договорам (последний будет завершён в 2018 году). После 2018 года предусмотрена остановка единственного британского завода по переработке ОЯТ, расположенного в Селлафилде (графство Камбрия). К слову, на данном заводе неоднократно происходили аварии, повлёкшие серьёзные неблагоприятные последствия для окружающей среды10.
Аналогичные нормы имеются и во французском законодательстве, причём появились они задолго до полного запрета ввоза ОЯТ на территорию Франции. Так, согласно французскому закону № 91-1381 от 30 декабря 1991 года об исследованиях по обращению с радиоактивными отходами11, именуемому также «закон Батая» (la loi Bataille) по имени внёсшего его на рассмотрение в парламент Франции депутата Кристиана Батая, запрещалось хранить на территории страны отходы, полученные в процессе переработки ОЯТ. Сразу после окончания процесса переработки они должны быть вывезены на территорию государства — поставщика ОЯТ. Позднее эти нормы были продублированы в Законе о программе по управлению радиоактивными материалами и отходами 2006 года12. Указанный закон был принят сразу после того, как частью действующей Конституции Француз -
9 The Transfrontier Shipment of Radioactive Waste and Spent Fuel Regulations, 2008. No. 3087. URL: http:// www.legislation.gov.uk/uksi/2008/3087/made?view= plain (дата обращения: 11.03.2017).
10 См.: Vidal J. Thorp nuclear plant may close for years // The Guardian. 2009. 19 May. URL: https://www.the guardian.com/environment/2009/may/l9/thorp-nuclear-plant-white-elephant (дата обращения: 11.03.2017).
11 La loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte =J0RFTEXT000000356548&categorieLien=id (дата обращения: 11.03.2017).
12 La loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme rela-
tive à la gestion durable des matières et déchets radio actifs. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do?cidTexte=J0RFTEXT000000240700 (дата обраще-
ния: 11.03.2017).
ской Республики стала Хартия об окружающей среде 2004 года (Charte de l'environnement), получившая высшую юридическую силу с изданием о ней Конституционного за-кона13.
Таким образом, согласно национальному законодательству, ни Франция, ни Великобритания не имеют права хранить отходы ре-процессинга отработавшего ядерного топлива в течение длительного периода (только на время, необходимое для охлаждения отходов до состояния, позволяющего их транспортировку), все остеклованные отходы возвращаются в страны — экспортёры отработавшего ядерного топлива.
3. Основания для ввоза ОЯТ
на территорию России
Правовыми основами ввоза ОЯТ на российскую территорию являются нормы, закреплённые частью 4 статьи 48 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) и абзацем 5 статьи 64 Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее — Закон об атомной энергии). Так, статья 48 Закона об охране окружающей среды прямо запрещает ввоз на российскую территорию любых радиоактивных отходов и ядерных материалов, за исключением возврата отработавших закрытых источников ионизирующего излучения, произведённых в России. Однако отработавшее ядерное топливо не относится к радиоактивным отходам, и закон открыто разрешает ввоз ОЯТ в целях временного хранения и переработки. Порядок импорта ОЯТ установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2003 года № 418 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов», которым утверждено «Положение о ввозе в Российскую Федерацию облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов». В отличие от действующего
13 La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement (JORF n'0051 du 2 mars 2005 page 3697). URL: https://www.legifrance. gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Charte-de-l-envi ronnement-de-2004 (дата обращения: 11.03.2017).
французского и британского законодательства ряд вопросов, касающихся ответственности за ущерб, причинённый переработкой и захоронением ОЯТ, российским законодательством пока детально не урегулирован. В Законе об атомной энергии содержится лишь отсылочная норма общего характера, разрешающая импорт ОЯТ при условии наличия заключения специальной комиссии. Такая комиссия формируется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 858 «Об утверждении Положения о специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию Российской Федерации облучённых тепловыделяющих сборок зарубежного производства и её состава».
В настоящее время существует несколько оснований для ввоза на российскую территорию радиоактивных отходов и ядерных материалов. Так, по Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством США о сотрудничестве по ввозу в Россию ядерного топлива исследовательских реакторов, утверждённому Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2004 года № 614, допускается ввоз на территорию России произведённого в СССР (или в России) ядерного топлива исследовательских реакторов, построенных за рубежом по российским проектам (программа НННРН), равно как и самих реакторов. Программой возврата такого топлива были охвачены 14 стран: Беларусь, Болгария, Венгрия, Вьетнам, Германия, Казахстан, Латвия, Ливия, Польша, Румыния, Сербия, Узбекистан, Украина и Чехия. ОЯТ из этих государств ввозится с целью его захоронения или переработки на территорию России.
На основании данной программы в Россию были ввезены тысячи тонн ОЯТ, радиоактивных отходов и облучённого оборудования из-за рубежа, ведь Россия является мировым лидером в области услуг по обогащению урана. Большие масштабы возврата отработавших источников излучения, произведён-
14 Постановление Правительства РФ от 9 января 2004 года № 6 «О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединённых Штатов Америки о сотрудничестве по ввозу в Российскую Федерацию ядерного топлива исследовательских реакторов, произведённого в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 3. Ст. 204.
ных в России или СССР, подтверждаются многочисленными межправительственными соглашениями о сотрудничестве по ввозу в Российскую Федерацию облучённого ядерного топлива с Узбекистаном, Вьетнамом, Румынией, Сербией, Польшей, Белоруссией и другими странами15. По состоянию на сентябрь 2016 года, возврат ОЯТ из десяти стран был полностью завершён, с территорий оставшихся стран ядерное топливо должно быть вывезено в ближайшее время16.
Новый порядок возврата отработавших закрытых источников ионизирующего излучения, произведённых в России, установлен Постановлением Правительства России от 19 ноября 2012 года № 1186 «Об утверждении Положения о возврате в Российскую Федерацию отработавшего закрытого источника ионизирующего излучения, произведённого в Российской Федерации, и возврате отработавшего закрытого источника ионизирующего излучения в страну поставщика закрытого источника ионизирующего излучения».
Кроме того, в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и МАГАТЭ о создании на территории России физического запаса низкообогащён-ного урана и поставках низкообогащённого урана для государств — участников МАГАТЭ, заключённым 29 марта 2010 года в Вене17, предусмотрен ввоз на территорию Российской Федерации ядерного топлива для последующего хранения в банке топлива, созданном в 2007 году на базе Ангарского международного центра по обогащению урана совме-
15 См.: Новоселова М. А. Внутригосударственные право и закон: источник официальной легитимации угроз национальной безопасности или средство защиты от них? // Международный студенческий научный вестник. 2015. № 6. С. 155.
16 См.: Завершён вывоз ОЯТ исследовательского реактора из Республики Польша // Российское атомное сообщество. 2016. 6 декабря. URL: http://www. atomic-energy.ru/news/2016/l2/06/70733 (дата обращения: 11.03.2017).
17 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о создании на территории Российской Федерации физического запаса низкообогащённого урана и поставках низкообогащённого урана из него Международному агентству по атомной энергии для его государств-членов. Международный центр по обогащению урана. URL: http://www.iuec.ru/files/lAEA_agree ment_rus.pdf 70733 (дата обращения: 11.03.2017).
стно Россией и МАГАТЭ. В этот банк свозится топливо из различных стран, в которых создаётся атомная промышленность и за которыми наблюдает ООН, для того чтобы не допустить формирования излишков ядерно -го топлива в этих государствах и не дать им возможностей для создания ядерного оружия. Примером такого государства выступает Иран, откуда российская сторона вывезла около 10 тонн низкообогащённого урана. Иран, в свою очередь, взял обязательство в течение 15 лет иметь в распоряжении не более 300 кг урана, обогащённого до 3,67 %18. В банке топлива хранится вывезенный из других государств радиоактивный материал и из него же ведутся поставки низкообогащённого урана в эти страны в объёмах, не превышающих потребность данных государств в уране для исследований, а также для обеспечения нужд уже запущенных энергетических реакторов19.
В целом, в двух приведённых примерах Россия преследует глобальные цели по сокращению ядерных вооружений и возвращает ранее вывезенное со своей территории ядерное топливо. Однако по таким основаниям ввозится лишь малая часть ОЯТ, в большинстве случаев импорт производится на основании межправительственных соглашений, которые имеют исключительно коммерческое обоснование, не неся никакой иной пользы для государства и его граждан.
В качестве образца такого коммерческого соглашения можно привести вступившее в силу 11 января 2011 года Соглашение об основных принципах сотрудничества в области мирного использования атомной энергии, заключённое между правительствами России и США20. Данное Соглашение, также извест-
18 См.: Яковлев И. Несколько тонн иранского низкообогащённого урана могут оказаться под Ангарском. URL: http://bellona.ru/2015/07/30/1438001412-97/ (дата обращения: 11.03.2017).
19 См.: Большая инициатива Росатома: Интервью с А. Лебедевым, генеральным директором ОАО «Международный центр по обогащению урана» // Вестник атомпрома. 2010. № 4. С. 16-19.
20 Российско-американское межправительственное Со-
глашение о сотрудничестве в области мирного исполь-
зования атомной энергии от 11 января 2011 года (официально не опубликовано). URL: http://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc/2470385/#2470385 (дата обращения: 11.03.2017).
ное как «Соглашение 123», получило своё название от номера статьи Закона об атомной энергетике США. «Соглашение 123» предусматривает, помимо возможности импорта радиоактивных материалов и оборудования для атомной промышленности, также и возможность ввоза ОЯТ с целью его переработки и хранения на территории России. Госкорпорация «Росатом» под влиянием общественности вынуждена была сделать заявление о том, что не собирается ввозить ОЯТ по данному Соглашению21. Эксперты российского Центра энергетики и безопасности считают, что «Росатом» может пойти другим путём — осуществлять лизинг ядерного топлива: поставлять обогащённое, готовое к использованию и забирать отработавшее, что будет являться непосредственно импортом ОЯТ с целью его захоронения на российской терри-
тории22.
Единственный на территории России функционирующий завод по переработке ОЯТ — завод РТ-1 Производственного объединения «Маяк» — способен перерабатывать ОЯТ исключительно с реакторов, произведённых в СССР или России, а также построенных по советским или российским проектам. С учётом того, что указанный вид ОЯТ ввозится в Россию по программе НННРН, можно прийти к следующему выводу: ввоз ОЯТ с территорий прочих государств на основании межправительственных соглашений изначально не предусматривает переработку ОЯТ, единственно возможной целью такого импорта является захоронение радиоактивных отходов на территории России. Данное обстоятельство подтверждается следующим примером, который стал причиной серьёзного скандала во Франции. Компания Areva — крупнейшая энергетическая компания Франции — более 30 лет отправляла ОЯТ с французских АЭС в Россию с целью захоронения в Сибири под видом экспорта ОЯТ для его переработки и последующего возврата на тер-
21 См.: Диггес Ч. Вступление в силу российско-американского «Соглашения 123» представляет опасность для России. URL: http://bellona.ru/2011/01/13/ vstuplenie-v-silu-rossijsko-amerikan/ (дата обращения: 11.03.2017).
22 См.: Хлопков А. Российско-американское Соглашение 123 вступило в силу: чего ожидать? URL: http:// ceness-russia.org/data/doc/11-01-11-US-Russian-123-Agreement.pdf (дата обращения: 11.03.2017).
риторию Франции23. Российская государственная корпорация «Росатом», сотрудничающая по этому вопросу с Areva, не проинформировала общественность об этом инциденте. Однако и после указанного скандала Франция продолжала поставлять ОЯТ в Россию какое-то время, только уже официально24.
В случае переработки ОЯТ с реакторов, произведённых по иностранным проектам, целесообразность его переработки для нашего государства крайне мала. При переработке чаще всего используются химические методы разделения, самым распространённым из которых является переработка в химических растворах — наиболее простой метод, в результате которого, однако, образуется наибольшее количество опасных химических соединений. К примеру, в результате переработки 1 тонны урана на выходе получается до 10 кг ядерного топлива, до 2 000 кубометров низкоактивных жидких отходов, до 150 кубометров среднеактивных жидких отходов, до 50 кубометров высокоактивных жидких отходов, до 3 500 кг твёрдых отходов 1-й группы активности, до 3 000 кг твёрдых отходов 2-й группы активности и до 1 000 кг твёрдых отходов 3-й группы активности. В процессе переработки выделяется также огромное количество радиоактивных веществ в газообразном виде25. Необходимо отметить, что при переработке требуется использование многих тонн воды в качестве охладителя, вода при этом получает существенные дозы радиации. И если сам обогащённый уран, полученный в процессе переработки, вывозится с территории России в страну, поставившую ОЯТ, то все отходы переработки остаются в Российской Федерации. Даже несмотря на снижение
23 См.: Noualhat L. Nos déchets nucléaires sont cachés en Sibérie // Libération. 2009. 12 octobre. URL: http:// www.liberation.fr/terre/2009/10/12/nos-dechets-nucleaires-sont-caches-en-siberie_587213 (дата обращения: 11.03.2017).
24 См.: Schéma du circuit annuel du combustible nucléaire en France en 2015 // Vive le Nucléaire Heureux. 2016. 24 juin. URL: http://www.vive-le-nucleaire-heureux. com/schema-du-circuit-annuel-du-combustible-nucleaire-en-france-en-2015/ (дата обращения: 11.03.2017).
25 См.: Кулагин В. А., Кулагина Т. А., Матюшенко А.И. Переработка отработавшего ядерного топлива и обращение с радиоактивными отходами // Журнал Сибирского федерального университета. Серия: Техника и технологии. 2013. Т. 6. № 2. С. 123-149.
уровня радиации у отходов переработки, большая их часть всё равно остаётся смертельно опасной для человека и окружающей среды.
В случае ввоза ОЯТ с целью временного хранения ситуация выглядит ещё более парадоксально: государство добровольно ввозит на свою территорию высокорадиоактивные отходы, чтобы они «сбросили» часть радиации в российских хранилищах, создавая при этом опасность для граждан России, а после этого ОЯТ отправляются обратно в страну, из которой эти отходы поступили.
4. Несоответствие конституционным
нормам положений российского
законодательства о переработке ОЯТ
Необходимо более детально разобраться с юридическими обоснованиями исследуемой проблемы. Как уже было указано в предыдущем разделе статьи, правовыми основами ввоза ОЯТ на территорию России являются нормы, закреплённые частью 4 статьи 48 Закона об охране окружающей среды и абзацем 5 статьи 64 Закона об атомной энергии.
В соответствии с частью 4 статьи 48 Закона об охране окружающей среды ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облучённых тепловыделяющих сборок ядерных реакторов разрешается для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки. Для разрешения на ввоз требуется проведение государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз соответствующего проекта, а также обоснование общего снижения риска радиационного воздействия и повышения уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта.
Этой же нормой предусматривается, что ввоз на территорию России ОЯТ осуществляется на основе заключённых ею международных договоров, а порядок ввоза устанавливается Правительством Российской Федерации с учётом основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов России.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 418, которое регулирует ввоз на территорию России отработавшего
ядерного топлива, установлены возможные цели, условия, порядок ввоза ОЯТ и его транспортировки по российской территории. Возможных целей в данном акте предусматривается всего две: ввоз ОЯТ с целью временного технологического хранения с последующим обязательным возвратом государству-поставщику и ввоз ОЯТ с целью временного технологического хранения облучённых сборок с последующей переработкой.
Статья 64 Закона об атомной энергии содержит общую норму, предусматривающую импорт ОЯТ на территорию России, а также устанавливает порядок формирования специальной комиссии, на основании заключения которой допускается импорт ОЯТ. Регулирование процесса ввоза, транспортировки, переработки и временного хранения ОЯТ на территории России осуществляется также различными подзаконными нормативными актами, в том числе постановлениями Правительства Российской Федерации, СанПиНами (СанПиНы — так сокращённо именуются в Российской Федерации стандарты санитарного контроля. — Примеч. ред.), нормами и правилами Ростехнадзора и др. Представляется, что закреплённые законами нормы, допускающие ввоз на территорию России ОЯТ, противоречат нормам Конституции.
Во-первых, импорт ОЯТ в целях переработки и временного хранения не соответствует норме статьи 9 российской Конституции, устанавливающей в качестве основополагающего принципа конституционного строя России следующее положение: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем не менее захоронение радиоактивных отходов, образующихся в процессе переработки ОЯТ, а также временное хранение этих отходов в течение нескольких десятилетий осуществляется в водных бассейнах, в подземных или горных хранилищах. При этом в любом из этих случаев природные ресурсы России загрязняются либо радиацией напрямую, либо остающимися радиоактивными элементами.
Во-вторых, происходит прямое нарушение статьи 42 Конституции Российской Федерации, устанавливающей право каждого гражданина России на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её
состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Нарушение конституционного права на благоприятную окружающую среду выражается и в том, что транспортировка, временное хранение и переработка ОЯТ, предусмотренные законом, наносят колоссальный вред окружающей среде, а захоронение отходов переработки на территории России, не упомянутое в законе, приносит вред, не подлежащий какой-либо оценке. Кроме того, почти вся информация, связанная с атомной промышленностью, относится к государственной тайне и не подлежит разглашению на основании пункта 25 Указа Президента России от 11 февраля 2006 года № 90 «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне»26. В результате этого информация о количестве ввезённого ОЯТ, его переработке и местах временного хранения, а также о количестве вывезенного обратно ОЯТ, местах захоронения отходов переработки не доводится до сведения общества, тем самым затрудняется или вообще исключается реализация конституционного права граждан на информацию о состоянии окружающей среды. Переработка ОЯТ производится в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), где установлен специальный режим, и доступ к информации попросту невозможен. Большинство граждан России даже не подозревают о грозящей им опасности.
При возникновении аварийной ситуации неблагоприятные последствия могут быть очень тяжёлыми, примером чего может служить авария на уже упомянутом ПО «Маяк», которая привела к радиоактивному загрязнению части территорий Челябинской, Свердловской и Курганской областей27.
Законодательно не решён до конца вопрос о том, какой именно орган в России должен
26 Указ Президента РФ от 11 февраля 2006 года № 90 «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 8. Ст. 892.
27 См.: Шафиков А.М. К вопросу о социальных последствиях радиационных инцидентов на производствен-
ном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (краткий историко-правовой абрис) // Вестник Южно-Уральского государствен-
ного университета. Серия: Право. 2013. Т. 13. № 1. С. 74-76, 75.
нести основную ответственность за реализацию государственной политики в области использования атомной энергии и за обеспечение ядерной и радиационной безопасности?28 В российском атомном законодательстве до сих пор отсутствуют специальные нормы, регламентирующие ответственность за вред, наносимый ядерными материалами, а также финансовый и страховой механизмы, обеспечивающие возмещение подобного вреда.
5. Пути устранения проблем в области переработки и хранения ОЯТ
Анализ нормативной базы Российской Федерации позволяет прийти к выводу о том, что, несмотря на достаточно широкую регламентацию вопросов, касающихся обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, и на соблюдение международных принципов в рассматриваемой сфере, эта база имеет множество недостатков и пробелов. Российское законодательство ориентировано в первую очередь на совершенствование технологий в сфере захоронения и хранения отработавшего топлива и радиоактивных отходов. В отличие от французского законодательства в этой области, российское не содержит чёткой регламентации, позволяющей убедиться в безопасности предлагаемых способов утилизации29.
Закрытость атомной отрасли в России способствует и пассивному отношению общества к указанной проблеме. Ранее действовавший Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» в статье 50 прямо запрещал ввоз ОЯТ с целью временного хранения и захоронения на российской территории, а также не предусматривал ввоза с целью переработки. В 2001 году были приняты изменения в статью 50 данного закона, позволяющие ввоз на территорию России ОЯТ в целях его вре-
28 См.: Грищенко А.И. Систематизация атомного законодательства России: современные проблемы и практические подходы // Вестник МГИМО-Университета. 2012. № 1. С. 196-203, 197.
29 См.: Литвина А.Г Правовое регулирование обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами: сравнительно-правовое исследование // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия Э: Экономические и юридические науки. 2013. № 6. С. 158-163, 162.
менного хранения и переработки, которые практически без изменений были воспроизведены в новом Законе об охране окружающей среды, принятом в 2002 году. Сформированная к настоящему моменту нормативная правовая база является основой для расширения присутствия России на мировом рынке услуг по обращению с ОЯТ, поставок ядерного топлива, строительства новых АЭС за рубежом и обеспечивает развитие инфраструктуры по обращению с ОЯТ.
С момента внесения законопроекта, допускающего ввоз ОЯТ на территорию Российской Федерации, отдельными политическими партиями, общественными объединениями, экологическими организациями неоднократно поднимался вопрос о недопустимости ввоза ОЯТ, проводились митинги и демонстрации30, была предпринята попытка инициировать референдум31, однако к изменению ситуации и существующего законодательства это не привело.
В связи с тем, что в последние годы указанная проблема поднимается в обществе очень редко - против ввоза и создания хранилищ ОЯТ протестуют лишь жители территорий, на которых импортное ОЯТ планируется хранить, нет оснований полагать, что законодатель вспомнит о ней и внесёт необходимые изменения в соответствующие нормативные правовые акты. Общественные организации, по данным, приведённым экологическим объединением «Беллона» в обзоре вопросов гражданского участия в обращении с радиоактивными отходами по состоянию на 2017 год32, практически не ведут активной деятельности по сравнению с аналогичными европейскими организациями. Их интересы
30 См.: Партия «Яблоко», экологи и правозащитники провели в Москве митинг против ввоза в Россию ядерных отходов. URL: http://www.ecoinform.ru/public/ news/details/id_2803 (дата обращения: 11.03.2017).
31 См.: КудрикИ. Ввоз отработавшего ядерного топлива в Россию из других государств. URL: http://bellona.ru/ 2001/12/13/vvoz-otrabotavshego-yadernogo-topliva/ (дата обращения: 11.03.2017).
32 См.: Никитин А., Ожаровский А., Колотов А., Та-левлин А. Обращение с РАО в некоторых странах ЕС и в России: Гражданское участие (Швеция, Финляндия, Германия, Франция, Россия). СПб. : Экологическое объединение «Беллона», 2017. URL: http://network. bellona.org/content/uploads/sites/4/2017/02/RA0_ public_site.pdf (дата обращения: 11.03.2017).
ограничиваются требованиями о недопустимости сооружения объектов переработки или хранения ОЯТ на определённой территории или без какой-то компенсации. Пассивность общественных организаций обусловлена как финансовыми факторами, так и политическими: многие экологические организации признаются «иностранными агентами» и прекращают или оказываются вынужденными прекратить активную деятельность. Не способствует разрешению данной проблемы и кризис, осложняющий экономическую обстановку в стране, ведь импорт ОЯТ приносит немалые деньги. Основным лоббистом продолжения политики ввоза с целью переработки и хранения ОЯТ выступает государственная корпорация «Росатом», занимающаяся всеми вопросами, связанными с ОЯТ на территории России.
Представляется, что единственным реально возможным решением данной проблемы является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав граждан России частью 4 статьи 48 Закона об охране окружающей среды и абзацем 5 статьи 64 Закона об атомной энергии, а именно: права на благоприятную окружающую среду; права на достоверную информацию о её состоянии; права на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическими правонарушениями.
Основной сложностью в данном случае выступает то, что в соответствии со статьёй 96 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд России с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, применённым в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Следовательно, для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации требуется, чтобы суд общей юрисдикции применил вышеназванные нормы статей Закона об охране окружающей среды и Закона об атомной энергии, отказав гражданам в защите их конституционных прав.
Судебное разбирательство по заявлению о нарушении права на благоприятную окружа-
ющую среду маловероятно в силу абстрактности данного права, суд не будет рассматривать дело по данному основанию. Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды вступает в коллизию с правом государства на установление режима государственной тайны в отношении определённой информации, имеющей для государства особое значение.
Наиболее перспективным в плане судебного рассмотрения с возможностью после -дующего обращения в Конституционный Суд выступает нарушение прав граждан на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Даже несмотря на все сложности доказывания связи между причинённым вредом и событием, являющимся по факту экологическим правонарушением33, такое судебное разбирательство можно инициировать только в случае причинения вреда окружающей среде, то есть экологической катастрофы, когда будет уже поздно. Действующее законодательство не позволяет действовать превентивно. Пример такой аварии на ПО «Маяк» демонстрирует масштабы возможных последствий: оказались загрязнёнными 217 населённых пунктов с общей численностью населения 272 тысячи человек, в результате от радиационного облучения только в течение первых 10 дней погибли около 200 человек, общее число пострадавших оценивается в 250 тысяч человек34.
Если говорить о перспективах совершенствования правового регулирования обращения с отработавшим топливом в Российской Федерации, то следует отметить, что Минатомом России подготовлена Концепция по обращению с отработавшим ядерным топливом, которая сформулировала экологически безопасную стратегию атомной отрасли России в области заключительной стадии ядерного топливного цикла на ближайшие десятилетия до 2030 года, но она содержит лишь общие положения и не устраняет затронутую в
33 См.: Ожаровский А. Надежда Кутепова: Смерть внучки ликвидатора - последствие аварии 1957 года. URL: http://bellona.ru/2014/06/02/nadezhda-kutepova-smert-vnuchki-likvi/ (дата обращения: 11.03.2017).
34 См.: Это страшное слово: ОЯТ // Российское атомное сообщество. 2014. 29 мая. URL: http://www.atomic-energy.ru/smi/2014/05/29/49243 (дата обращения: 11.03.2017).
данной статье проблематику35. С 2009 до 2015 года госкорпорацией «Росатом» разрабатывался и готовился к принятию проект Федерального закона «Об обращении с отработавшим ядерным топливом», однако в 2015 году было принято решение данный проект не принимать, оставив регулирование вопросов обращения с ОЯТ, в том числе и ввоза из-за рубежа, на уровне действующих подзаконных нормативных актов, принятых Президентом и Правительством Российской Федерации36.
6. Заключение
В настоящее время в Российской Федерации создана определённая юридическая база для ввоза на её территорию в больших масштабах ОЯТ для последующей переработки и хранения радиоактивных отходов, но положения атомного законодательства в этой области не носят системного характера. Это порождает риски, связанные с особенностями данной деятельности. Учитывая потребность в повышенной осторожности при обращении с радиоактивными материалами и в строгом нормативно-правовом регулировании, следует отметить несоответствие отдельных положений, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность в области обращения с радиоактивными отходами, и в Конституции Российской Федерации.
Признание упомянутых выше норм законов противоречащими Конституции будет способствовать устранению повышенных экологических рисков. Необходимы введение полного запрета ввоза ОЯТ на территорию России с целью его временного хранения, а также изменение норм, регулирующих ввоз ОЯТ в целях переработки. Каждое государство, решившее использовать атомную энергетику — источник опасности колоссальных размеров, до сих не поддающейся всесторонней оценке, должно брать на себя риски, связанные с хранением и переработкой ОЯТ и
35 См.: Концепция по обращению с отработавшим ядерным топливом Министерства Российской Федерации по атомной энергии. URL: http://www.energoinform. org/normatives/conceptionminatom.aspx (дата обращения: 11.03.2017).
36 См.: Никитин А. В лабиринте отходов // Экология и право. 2015. № 1 (57). С. 20-24.
прочих радиоактивных материалов. Принимая ОЯТ на временное хранение или оставляя у себя радиоактивные отходы, полученные в процессе переработки ОЯТ, Российская Федерация добровольно подвергает радиационному заражению свою территорию и, возможно, своих граждан взамен на денежные средства от государств — поставщиков ОЯТ.
Российским законодательством должен быть предусмотрен исчерпывающий перечень оснований ввоза ОЯТ в целях переработки с закреплением правила о том, что все отходы, образующиеся в процессе переработки ОЯТ, должны быть возвращены в государство — поставщика отработавшего топлива. А наряду с этим должен быть введён и принцип ответственности поставщика ОЯТ за любой вред, причинённый в процессе трансграничной транспортировки, переработки или хранения ОЯТ и отходов его переработки, если вред был причинён не по вине и без умысла российской стороны.
Библиографическое описание: Филипов В. Ввоз радиоактивных отходов на территорию России как нарушение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 2 (117). С. 121 — 132.
The import of radioactive waste into the territory of Russia as a violation of the citizens' constitutional right to healthy environment
Vladislav Filipov
MA student, Law Department, Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod, Russia (e-mail: vladfilipov@mail.ru).
Abstract
Nuclear energy is an integral part of the energy industry in almost all developed countries and one of the most perspective directions of energy production. Still, there is a tendency of limiting the use of nuclear power plants. Environmental hazards of reprocessing of spent radioactive fuel has led to abandoning the recycling these materials by many countries. Only four countries do reprocessing of spent nuclear fuel today. Russia allows the import of spent nuclear materials for reprocessing to its territory from other states. There are many problems related to the import of radioactive waste into the Russian territory. One of them is the violation of the constitutional right of citizens to a healthy environment protected by the Constitution, laws and regulations. However, certain provisions of Russian laws do not allow the Russian social institutions to control the volume of im-
ported waste and monitor negative backwash of their processing and disposal within Russian territory. Article 42 of the Constitution of the Russian Federation guarantees to every citizen the right to a healthy environment and providing reliable information about its condition. Those laws, which allow the importation into the territory of Russia of spent nuclear fuel, in many aspects contradict to the provisions of the Russian Constitution. Russian laws are focused mostly on fostering the measures for improving technology of disposal and storage of the spent radioactive waste. The study of foreign legislation could help to formulate useful proposals on improving the Russian legislation, bringing it into line with the spirit of Constitution.
Keywords
constitutional right to a healthy environment; spent nuclear fuel; legal regulation of radioactive waste management; transboundary movement of radioactive waste.
dtation
Filipov V. (2017) Vvoz radioaktivnykh otkhodov na territoriyu Rossii kak na-rushenie konstitutsionnogo prava grazhdan na blagopriyatnuyu okruzha-yushchuyu sredu [The import of radioactive waste into the territory of the Russian Federation as a violation of the constitutional right of citizens to healthy environment]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 121-132. (In Russian)
References
Feiveson H., Mian Z., Ramana M. V., Von Hippel F. (eds.) (2011) Managing Spent Fuel from Nuclear Power Reactors. Experience and Lessons from Around the World, Princeton, NJ: International Panel on Fissile Materials, Program on Science and Global Security. Grishchenko A. I. (2012) Sistematizatsiya atomnogo zakonodatel'stva Rossii: sovremennye problemy i prakticheskie podkhody [Sistematization of nuclear laws in Russia: contemporary issues and practical approaches]. VestnikMGIMO, no. 1, p. 196—203. (In Russian). Khlopkov A. V. (2011) Rossiysko-amerikanskoe Soglashenie 123 vstupilo v silu: chego ozhydat? [The Russian-American Agreement 123 came into force: what to expect?]. Available at: http://ceness-russia.org/data/ doc/11-01-11-US-Russian-123-Agreement.pdf (accessed: 11.03.2017). (In Russian).
Kulagin V. A., Kulagina T. A., Matyushenko A. I. (2013) Pererabotka otrabo-tavshego yadernogo topliva i obrashchenie s radioaktivnymi otkhodami [Reprocessing of spent nuclear fuel and radioactive waste management]. Journal of Siberian Federal University. Engineering & Technologies, vol. 6, no. 2, pp. 123-149. (In Russian).
Litvina A. G. (2013) Pravovoe regulirovanie obrashcheniya s otrabotavshim yadernym toplivom i radioaktivnymi otkhodami: sravnitel'no-pravovoe issledovanie [Legal ararngements in spent nuclear fuel and radioactive waste management: a comparative research of legal issues]. Vestnik Polotskogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomicheskie iyuridicheskie nauki, no. 6, pp. 158-163. (In Russian).
Martinelli L. (2017) Il pericolo arriva dai vecchi reattori. Berlino li smantella, Parigi tira dritto. La Stampa, 10 febbraio.
Nikitin A., Ozharovskiy A., Kolotov A., Talevlin A. (eds.) (2017) Obrashchenie s RAO v nekotorykh stranakh ES i v Rossii: Grazhdanskoe uchastie (Shve-tsiya, Finlyandiya, Germaniya, Frantsiya, Rossiya) [Nuclear waste management in some EU countries and in Russia: Civic participation (Sweden, Finland, Germany, France, Russia)], Saint Petersburg: Bellona. (In Russian).
Nikitin A. (2015) V labirinte otkhodov [In a waste maze]. Ekologiya i pravo, no. 1, pp. 20-24. (In Russian).
Noualhat L. (2009) Nos déchets nucléaires sont cachés en Sibérie. Libération, 12 octobre.
Novoselova M. A. (2015) Vnutrigosudarstvennoe pravo i zakon: istochnik ofitsial'noy legitimatsii ugroz natsional'noy bezopasnosti ili sredstvo zashchity ot nikh? [Internal state law and statutory norms: a source of a treat to the national security or a tool of its protection?]. Mezhdunarod-nyy studencheskiy nauchnyy vestnik, no. 6, pp. 155. (In Russian).
Ozharovskiy A. (2014) Nadezhda Kutepova: Smert' vnuchki likvidatora - po-sledstvie avarii 1957goda [Nadezhda Kutepova: the death of the nuke-cleaner's granddaughter as a consequence of 1957 nuclear disaster]. Available at: http://bellona.ru/2014/06/02/nadezhda-kutepova-smert-vnuchki-likvi/ (accessed: 11.03.2017). (In Russian).
Shafikov A. M. (2013) K voprosu o sotsial'nykh posledstviyakh radiatsion-nykh intsidentov na proizvodstvennom obedinenii "Mayak" i sbrosov radioaktivnykh otkhodov v reku Techa (kratkiy istoriko-pravovoy abris) [On social consequences of nuclear accidents in PO Mayak and radioactive dumpings into Techa-river (a short historical and legal survey)]. Vestnik Yuzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo, vol. 13, no. 1, pp. 74-76. (In Russian).
Vidal J. (2009) Thorp nuclear plant may close for years. The Guardian, 19 May.
Yakovlev I. (2015) Neskol'ko tonn iranskogo nizkoobogashchyonnogo urana mogut okazat'syapodAngarskom [Several tons of Iran's low-enriched uranium could be placed in vicinities of Angarsk]. Available at: http:// bellona.ru/2015/07/30/1438001412-97/ (accessed: 11.03.2017). (In Russian).
