CC BY
19В.А.Виноградов, Л.Г.Можаева
ВВЕДЕНИЕ.
ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК ГЛОБАЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС ПЕРЕСМОТРА МЕСТА И РОЛИ ГОСУДАРСТВА В ЭКОНОМИКЕ
Можно без преувеличения утверждать, что вопрос о собственности является центральным в экономической политике любой страны, от решения которого зависит вся структура ее экономических и политических приоритетов. Всякое изменение структуры прав и отношений собственности - болезненный и сложный процесс, независимо от того, происходит ли это изменение эволюционным или революционным путем.
Отметим, что изменение форм собственности, вызванное национализацией и приватизацией - два экономических процесса, характерных в истекшем столетии для многих государств. Между национализацией и приватизацией есть и общее, и противоположное. Общее состоит в том, что оба процесса инициируются государством. При национализации решающая роль принадлежит государству, которое национализирует, согласно изданному закону или декрету, промышленные и финансовые структуры и включает их в государственный сектор экономики. Приватизация также осуществляется по инициативе государства. Однако здесь его роль иная - оно издает декрет о приватизации, определяет предприятия, ей подлежащие, но сам процесс прежде всего зависит от рынка, от наличия свободных капиталов и лишь частично контролируется государством. Невозможно издать декрет,
обязывающий ту или иную фирму купить государственное предприятие. Если при национализации государство, как правило, несет большие затраты на компенсацию, то при приватизации, наоборот, оно получает в свое распоряжение дополнительные финансовые средства.
Следует подчеркнуть, что, по мнению многих специалистов, занимающихся проблемами собственности, приватизация — процесс обратимый. Между национализацией и приватизацией не существует непроходимой пропасти. При определенных условиях приватизированное предприятие вновь может стать государственным. То же самое относится и к смешанным предприятиям, в которых участвует и государственный, и частный капитал. Такие предприятия могут превратиться в чисто частные или чисто государственные. Эти процессы диктуются, прежде всего, экономической целесообразностью, условиями развития и потребностями рынка. И, конечно, во всех таких случаях, а их достаточно много, должны соблюдаться юридические нормы.
Приватизация относится, без преувеличения, к числу наиболее важных событий последней четверти ХХ в. В течение 80—90-х годов приватизация в той или иной форме, в тех или иных масштабах затронула более 100 государств мира с разным экономическим укладом, различными политическими и социальными системами, неоднозначными хозяйственными традициями.
Непосредственные цели и стимулы приватизации формулировались в каждой стране по-разному: укрепление финансовой базы центральной и местной власти за счет освобождения бюджетов от балласта, связанного с необходимостью поддержки неэффективных госпроизводств товаров и услуг; улучшение экономических показателей отдельных предприятий, находившихся в собственности государства, путем их передачи частному капиталу, и повышение эффективности экономики в целом; переориентация на преимущественно косвенные методы регулирования рыночных пропорций; рассредоточение прав собственности с целью расширения социальной опоры политического курса. Достижение этих и других целей должно было способствовать, в конечном счете, большей гибкости и мобильности экономической политики государства.
Несмотря на многие принципиально важные различия в наборе факторов, обусловивших движение к приватизации в странах с рыночной, квазирыночной и нерыночной экономикой (в
последнем случае речь идет об экономике советского типа), генетические корни поворота (или, если угодно, возврата) к приоритетам частной собственности и свободного предпринимательства повсюду в мире оказались одними и теми же. Импульсом к формированию новой структуры отношений собственности послужил кризис представлений об экономических функциях и возможностях государства, спровоцированный глубинными изменениями в технологическом базисе современного общества.
В подавляющем большинстве стран Центральной и Восточной Европы переход к рыночной экономике в 1990—1997 гг. сопровождался массовой приватизацией, осуществлявшейся бесплатным или субсидируемым распределением государственного достояния среди граждан, главным образом через ваучеры. Это был основной путь приватизации крупных государственных предприятий, но в некоторых странах ваучеры могли применяться и для "малой" приватизации: жилья, торговых точек, ресторанов и небольших участков земли. К этим немногим исключениям принадлежит, например, Венгрия.
В публикуемых в сборнике рефератах и обзорах обращается внимание на различные стороны массовой приватизации. Приватизация рассматривается как прекращение вмешательства государства в производственный сектор и деполитизация экономики. Серьезный недостаток массовой приватизации - неадекватное состояние "корпоративного управления", т.е. эффективного контроля со стороны владельцев предприятий (акционеров) за принятием решений их менеджерами. Особенно слабым был такой контроль в Болгарии, следствием чего явились массовые злоупотребления.
Естественно, что при осуществлении приватизации страны Центральной и Восточной Европы изучали опыт своих соседей и не в последнюю очередь опыт России. Массовая приватизация, проведенная в России в 1992—1994 гг., привела к грандиозным сдвигам в структуре отношений собственности и повлекла за собой изменения социально-экономического уклада, сопоставимые по своей масштабности с революционными потрясениями 1917 г. Приватизация в России протекала болезненно, принимала порой уродливые формы, сопровождалась многочисленными злоупотреблениями, что, в известной мере, сказалось и на ходе приватизации в странах рассматриваемого региона.
К рыночной трансформации своей экономической системы Венгрия приступила в 1989 г. В сравнении с другими странами региона венгерская экономика оказалась более подготовленной к столь радикальным преобразованиям. Венгерское правительство с конца 60-х годов последовательно реформировало систему управления экономикой, направленную на ее либерализацию. В 80-е годы этот процесс ускорился. Результатом реформ стали большая гибкость государственного управления экономикой и менее жесткая экономическая структура, большая свобода производителей. В 1988 г. парламент страны принял ряд законов, направленных на развитие рыночных отношений в экономике. В результате в Венгрии прошла "номенклатурная" приватизация, существенно изменившая структуру собственности и размеры предприятий. Именно значительная часть венгерской номенклатуры приложила немало усилий к тому, чтобы не только инициировать процесс реформирования отношений собственности, но и возглавить его.
Результатом приватизации стало разукрупнение больших государственных предприятий и создание большого числа мелких и средних компаний, частично или полностью приватизированных руководством компаний. За период с 1988 по 1990 годы количество компаний в Венгрии возросло с 7628 до 23 314. В итоге к 1990 г. в Венгрии уже были созданы и функционировали основные рыночные институты, были заложены юридические основы для развития частной собственности, проведена либерализация цен и внешней торговли, создана двухуровневая банковская система, при которой наряду с государственными банками функционировало более 10 коммерческих банков. Не случайно отличительной чертой приватизации в Венгрии стало активное участие в ней большого числа западных инвесторов.
Планомерная приватизация государственной собственности началась в Венгрии с 1990 г. Первоначально правительство попыталось сосредоточить процесс принятия решений о продаже всех государственных предприятий в своих руках. Для организации и мониторинга процесса приватизации было создано Государственное агентство по собственности, которое должно было принимать решения по каждой конкретной сделке. Позднее эта схема претерпела целый ряд изменений. И хотя Венгрию можно считать лидером процесса приватизации, не все в ней складывалось так просто. В основном экономические преобразования
были завершены к 1997 г., когда доля частных предприятий в Венгрии в производстве ВНП и занятости составила 70%. Однако рост частного предпринимательства в стране был связан не только с приватизацией, но и с появлением (как и в Польше) многочисленных частных фирм и компаний. Процесс приватизации в Венгрии нельзя считать полностью завершенным.
Следует отметить, что массовая приватизация была осуществлена в ряде стран с существенными задержками (особенно в Польше, Чехии и Словакии) в связи с целым рядом причин: острыми дебатами по некоторым противоречивым вопросам, затяжкой времени на осуществление, неожиданными техническими проблемами, сложными процедурами утверждения приватизационных программ и т.д.
В Чехии приватизация явилась частью общей экономической стратегии, одобренной на ранней стадии переходного периода прежним чехословацким правительством, которая имела в виду ее непременное осуществление после малой приватизации и компенсации собственности прежним владельцам. Основной правовой базис малой приватизации был определен Законом о крупномасштабной приватизации от февраля 1991 г., предусматривающим применение различных методов приватизации средних и крупных фирм, включая ваучерную приватизацию.
Следует отметить как положительный факт, что в Чехии приватизационный план должен был содержать последнюю информацию (1989-1991) о деятельности предприятия, включая данные о капитале, прибыли, продажах, заработной плате и занятости, а также иностранном участии в его деятельности. В плане требовалось указать балансовую стоимость предприятия и ее соотношение со стоимостной котировкой на момент приватизации.
По первоначальному плану чехословацкого правительства массовая приватизация должна была проходить двумя волнами. Эта схема была сохранена в Чехии и после распада страны (в Словакии же сохранилась лишь первая волна, причем уже розданные ваучеры были превращены в правительственные облигации). Эти две волны предполагалось завершить в течение двухлетнего периода, но их осуществление несколько задержалось. Первая была завершена в 1992 г., вторая - лишь в 1994 г.
В Чехии программа крупномасштабной приватизации включала около 70% из 4800 государственных предприятий в
стране. Эта программа проводилась на основе комбинации различных методов, но ваучерная приватизация была в количественном отношении наиболее важной. На первом этапе массовая приватизация включала 1491 акционерную компанию (988 чешских и 503 словацких), а на втором этапе еще 861 компанию (только чешские).
В дополнение к этим общим показателям, подтверждающим значение массовой приватизации для трансформации собственности в чешской экономике, для отдельных фирм массовая приватизация была одним из наиболее часто используемых методов. В Чехии самим предприятиям было предоставлено право предлагать желательную для них комбинацию различных методов приватизации, включая долю собственности, подлежащую ваучерной приватизации. В Польше и Словении, согласно установленным правилам, доля предприятий, предназначенных к ваучерной приватизации, была заранее установлена (в Польше -60% и в Словении - 20-40%).
В Словении приватизация заняла еще больше времени. Ваучерная схема не была частью первой приватизационной программы, принятой прежним югославским правительством, и осуществлялась, в т.ч. в Словении, в течение короткого периода в
1990 г. Однако ее включили в качестве одного из методов приватизации лишь в новый приватизационный закон, принятый после распада Югославской Федерации. Первоначально сильная оппозиция массовой приватизации со стороны некоторых крупных политических партий затянула приватизационные дебаты, и после того, как несколько законопроектов были отвергнуты парламентом, новый приватизационный закон был утвержден в начале 1992 г. В июне 1993 г. этот закон был вновь дополнен, и его осуществление началось в полном масштабе во второй половине 1993 г. Из общего числа 1543 предприятий, запланированных для приватизации к началу 1994 г., 90% получили свои приватизационные программы только к февралю 1997 г.
В Польше дискуссия о массовой приватизации началась еще в 1990—1991 гг., но ее фактическое проведение задержалось из-за значительных противоречий по целому ряду проблем. Первый закон, разрешающий массовую приватизацию, был принят в июне
1991 г., но лишь 30 апреля 1992 г. появился закон, специально определявший детали приватизации. Затем вследствие ряда технических и политических проблем потребовалось еще полтора
года для создания национальных инвестиционных фондов, окончательно оформленных лишь в декабре 1994 г. Фактическая приватизация национальных инвестиционных фондов заняла гораздо больше времени, чем ожидалось. Переход от первой фазы приватизации "единого акционера", в течение которой фондами владело государственное казначейство, ко второй фазе превращения сертификатов, распространенных среди населения, в акции национальных инвестиционных фондов начался только в июне-июле 1997 г. Окончательный срок обмена сертификатов на акции несколько раз продлевался и истек лишь в конце 1997 г. Таким образом, приватизация в Польше произошла в самой поздней фазе переходного периода.
Одна из характерных черт экономического развития Польши в 90-е годы состояла в создании совершенно новых частных компаний, что имело чрезвычайно важное значение для перехода к рыночной экономике.
В Польше массовая приватизация в целом затронула более значительную долю капитала отдельных предприятий. В программу массовой приватизации были включены 512 крупных и средних предприятий, что составляет около 10% объема продаж промышленного сектора Польши, а их балансовая стоимость равнялась примерно 7 млрд. злотых (или 2,8 млрд. долл. США). Согласно имеющимся данным, предприятия, вошедшие в программу массовой приватизации, контролировали лишь 10% производственного потенциала польских государственных фирм.
В Болгарии наибольшую поддержку среди политиков получила идея коммерческой приватизации (как и в Венгрии), но для ее осуществления у населения не было накопленных средств. Такими средствами располагала только бывшая партократия, которая стала осуществлять "тихую приватизацию". Болгарские "новые правые", чтобы противостоять партократии, стали бесплатно возвращать собственность ее прежним владельцам в рамках процесса реституции, что вызвало жесткие дискуссии между правыми и левыми.
Массовая приватизация основывалась на одном основополагающем принципе - передаче за низкую номинальную стоимость всей государственной собственности населению в целом. В то же время модели осуществления этой беспрецедентной приватизации в рассматриваемых странах сильно различались: базовым подходом и процедурами; обязательным или добровольным
включением предприятий в приватизацию; определением стоимости ваучеров; способом их распространения; возможностью обмена и другими особенностями.
В Чехии общий подход в рамках крупномасштабной приватизации состоял в ее централизованной организации (в отличие от малой приватизации), т.е. правительство подготовило и опубликовало подробный список предприятий, предназначенных к приватизации в период первой и второй приватизационных волн. В то же время руководство предприятий (и другие возможные покупатели) получили право предлагать альтернативные приватизационные проекты, основанные на комбинации различных методов (одним из которых была ваучерная приватизация), но их проекты подлежали оценке и утверждению специальными правительственными учреждениями.
В Польше программа массовой приватизации была организована и спонсировалась непосредственно правительством. По распоряжению Совета министров предприятия, избранные для массовой приватизации, были официально включены в Программу национальных инвестиционных фондов. Правительство решало, какие предприятия должны быть включены в программу массовой приватизации, им направлялось приглашение вступить в эту программу, но в течение 45 дней директор или совет трудового коллектива предприятия могли высказать свои возражения. Поскольку добровольный принцип вызвал серьезное напряжение на предприятиях, в 1993 г. было принято парламентское решение в пользу именно такой программы, однако на применение этой системы требовалось согласие работников.
В Словении правительство решало, какие сектора должны быть исключены из процесса приватизации, все же остальные предприятия автоматически включались в общую программу приватизации. Все такие предприятия были обязаны приватизировать определенную долю своего капитала по ваучерной схеме (например, путем передачи 20% акций в Фонд развития, который должен был в дальнейшем продать их инвестиционным фондам за сертификаты).
Во всех трех странах общая процедура массовой приватизации основывалась на комбинации в разных пропорциях централизованного подхода, основанного на правительственных решениях, и в какой-то степени делегирования некоторых решений предприятиям. Остальные характеристики массовой приватизации
были различными, особенно в части, касающейся видов ваучеров и инвестиционных фондов.
По-разному определялась стоимость ваучеров: в Польше и Словении стоимость ваучеров фиксировалась в национальной валюте. В Польше ваучеры могли быть немедленно выставлены на рынок, в Чехии и Словении - только после их конвертации в акции предприятий или инвестиционных фондов.
В рассматриваемых странах роль посредников в постприватизационный период должны были играть новые финансовые учреждения, обычно называемые приватизационными инвестиционными фондами - ПИФами. Начиная с проведения массовой приватизации, обычно происходило распыление собственности среди многочисленных малых акционеров (миноритарных). Ожидалось, что ПИФы дадут возможность проводить портфельные инвестиции. Хотя основания для их создания были схожими, ПИФы во многих отношениях различались, в том числе способом их создания, законодательными рамками, методами управления и портфельными ограничениями.
Основополагающий подход к созданию ПИФов существенно отличался от других стран только в Польше, где правительство непосредственно организовывало весь процесс - от создания фондов и избрания в них советов управляющих - до распределения акций предприятий по различным фондам.
Вопрос о контроле над ПИФами возник во всех странах. Хотя ими владели индивидуальные частные акционеры - граждане, которые обменяли ваучеры на акции ПИФов, де-факто контролировали их финансовые учреждения, в основном банки.
Например, в Чехии из 17 крупнейших инвестиционных компаний, возникших в ходе каждой из двух волн приватизации, 11 были основаны финансовыми учреждениями в период первой волны и 6 - в период второй. Четыре крупнейших банка, располагая значительной долей государственной собственности (40-45%), были наиболее крупно представлены в указанной группе семнадцати, будучи материнскими фирмами для самых влиятельных инвестиционных компаний, учредивших ПИФы.
В Польше крупные финансовые группы также играли главную роль в контроле над ПИФами, но там ситуация в некоторых отношениях была иной. Во-первых, в противовес ситуации в Словении и Чехии, где основную роль играют управляющие компании, в Польше развитие происходит в
обратном направлении, поскольку наблюдательные советы ПИФов могут расторгнуть контракт с управляющей компанией по собственному решению. Во-вторых, иностранные финансовые учреждения играют в Польше гораздо большую роль, чем в Чехии или Словении. В большинстве случаев ПИФами руководят управляющие компании, спонсируемые консорциумом отечественных и международных банков и консалтинговых компаний, иностранных менеджеров и консультантов. В Польше, как и в Венгрии, в ряде случаев большинство акций находится в руках зарубежных учредителей.
Корпоративное управление в широком смысле этого понятия предусматривает как введение эффективного контроля за принятием управленческих решений со стороны собственников предприятий, так и равенство между собственниками независимо от того, являются ли они внутренними или внешними по отношению к предприятию.
В условиях нормального функционирования финансового рынка корпоративное управление как контроль акционеров за поведением управляющих опирается на два основных механизма, обычно ассоциируемых с германо-японской или англосаксонской моделью. Первый из них состоит в прямом мониторинге и контроле со стороны одного или нескольких крупных акционеров, из чего косвенную выгоду извлекают другие акционеры. Во второй модели угрозой для управляющего является потенциальный рост контролируемых акций, даже в ситуации высокой степени фрагмен-тированности акционерного капитала. Это требует повышения рыночной ликвидности и наличия развитых финансовых учреждений, присущих англосаксонской модели.
Однако в переходных экономиках финансовые рынки все еще не полностью развиты; для них обычно характерны низкий уровень капитализации в соотношении с ВВП, относительно низкий оборот даже в таких странах, как Чехия, где массовая приватизация была использована интенсивно, а уровень капитализации был относительно высок.
Следует отметить и положительные, и отрицательные стороны инвестиционных фондов. Во-первых, реальная проблема состоит в создании ренты, а не в ее распределении. В переходных экономиках управленческая проблема заключается в привлечении дополнительного капитала для инвестиций, а инвестиционные
фонды, созданные на основе ваучеров, не в состоянии принести реальный капитал для осуществления реструктуризации.
Во-вторых, возникает проблема возможной отмены корпоративного управления, т.е. управления самими фондами. Менеджеры фондов даже в польском случае, где они вознаграждаются в зависимости от результатов, явно стремились в максимальной мере увести фонды от инвесторов . В других случаях, особенно в Чехии и Словении, основную роль в создании фондов играли банки, принадлежащие государству, которые сохраняют и сейчас существенную долю собственности в них.
В-третьих, хорошо управляемые фонды могут добиваться высокого уровня дивидендов для инвесторов путем продажи акций неприбыльных фирм и концентрации акций высокорентабельных компаний (например, инфраструктурных монополий и т.п.). Но это никак не приводит к решению основной проблемы, которую фонды часто пытаются разрешить, а именно к достижению того, чтобы ранее малодоходные предприятия улучшили свои показатели.
Сравнение частных и государственных предприятий показывает, что существуют незначительные различия в экономических результатах в первые годы переходного периода. Бюджетные ограничения приводят к понижению результативности государственных фирм, вследствие чего они мало отличаются от своих приватизированных партнеров. При этом лучшие результаты отмечаются у обновленных фирм и, в ряде случаев, фирм, принадлежащих зарубежному капиталу.
В частности, лучшие фирмы приватизировали внутренние собственники (менеджеры или коллектив в целом), за исключением тех случаев, когда работники самых больших фирм не могли собрать достаточного капитала. Слабая результа-тивность фирм, которыми владеют инвестиционные фонды, по сравнению с приватизированными фирмами объясняется тем, что в руки инвестиционных фондов попали, как правило, только худшие фирмы. Большая результативность фирм, приобретенных зарубежными транснациональными корпорациями, обусловлена тем, что они были и раньше преуспевающими и имели здоровую базу для инвестиций.
Имеются многочисленные прогнозы конечных последствий приватизации. Одно из них состоит в том, что слишком рано выносить суждения об этом - полный эффект приватизации может определиться через много лет. Другая интерпретация состоит в
том, что приватизация не принесла желаемых результатов потому, что собственность перешла в руки внутренних владельцев, а от этой группы не следует ожидать достижения значительных улучшений экономических показателей по сравнению с государственной собственностью. Однако такая ситуация складывается не во всех странах. Например, данные по России говорят о том, что фирмы, которыми владеют внутренние собственники, быстрее увеличивают производство, чем государственные и те, которыми владеют внешние собственники, хотя в первых из них основными собственниками являются менеджеры, а не работники.
В Центральной Европе более позитивную роль играют внешние собственники, и особенно высокие экономические результаты видны в фирмах с зарубежной собственностью, что особенно характерно для Венгрии, в то время как в Чехии, Польше и Словении эффективными являются стратегические отечественные инвесторы.
Наконец, имеются исследования, говорящие о роли институциональных собственников, прежде всего инвестиционных фондов, например, в чешских приватизированных фирмах. Они показывают, что концентрация собственности усиливается со временем, как и степень ее значения. Фонды, связанные с
банками, дают более высокий коэффициент эффективности.
* * *
Крупномасштабная собственность инвестиционных фондов, созданная в ходе массовой приватизации, не идеальна. Когда создан широкий ликвидный и эффективный финансовый рынок, вовлечение инвестиционных фондов в корпоративное управление не является необходимым. За исключением Польши, где каждое предприятие, приватизированное на массовой основе, особым образом передано под ответственность "ведущего" фонда, не следует ожидать, что инвестиционные фонды будут играть видную роль в корпоративном управлении компаниями, в которые они вкладывают инвестиции. Руководящая роль государственных банков в создании и владении инвестиционными фондами вполне может оказать прямое воздействие на управление фондами и косвенное — на управление приватизированными компаниями. В начальной стадии переходного периода невозможно достигнуть ни идеальных решений, ни создания регулярных финансовых рынков.
В рассматриваемый период все приватизированные предприятия стран региона в большей или меньшей степени испытывают на себе негативное воздействие во внешней торговле, связанное прежде всего с развалом СЭВ и необходимостью поиска новых рынков сбыта и приспособления к мировым стандартам.
Очевидно, что при проведении столь масштабной и важной реформы, как приватизация, ни в одной стране не может быть достигнуто полное единодушие и единомыслие: всегда найдутся критики, люди сомневающиеся или прямые противники. Пожалуй, одним из самых справедливых упреков в адрес приватизации, который трудно оставить без внимания, является утверждение, что приватизация несет в себе отрицательный социальный заряд.
Приватизация в странах Центральной и Восточной Европы вступает в завершающую стадию. Не во всех случаях решен вопрос с приватизацией естественных монополий. Впереди длительный постприватизационный период, во время которого будут окончательно складываться экономические отношения между государством и рынком. И, тем не менее, можно сделать важный вывод: роль и место государства в экономике претерпели коренные изменения. Однако, по мнению авторов, регулирующая роль государства, особенно когда речь идет о социальных проблемах, должна сохраняться. Мировой опыт показывает, что во всех странах, осуществивших или продолжающих приватизацию, государство не уходит полностью из экономики.
