CC BY
172
УДК 351/354
«второе поколение» показателей качества государственного управления
Аннотация. На протяжении многих десятилетий усилия правительств современных государств были направлены на разработку технологий, концепций и методов повышения эффективности государственной службы и государственного управления. Россия не стояла в стороне от мирового тренда. Но как объективно оценить эффективность системы государственного управления? Ведь без всесторонней оценки невозможно сформулировать задачи развития. Система оценки качества работы органов исполнительной власти страны требует серьезной модернизации, в частности внедрения комплексного подхода.
Сегодня на региональном уровне без малого в половине из 85 субъектов Федерации наблюдается отрицательная динамика комплексного показателя эффективности работы органов исполнительной власти. Это свидетельствует об острой необходимости внесения изменений и доработок в действующую систему оценки.
Авторы статьи детально анализируют «второе поколение» показателей эффективности государственного управления, принятых в зарубежных странах. Выявив их недостатки, в частности невозможность учета специфики страны и ее базового уровня развития, авторы предлагают пути совершенствования и адаптирования зарубежных методик для мониторинга качества государственного управления в России.
Ключевые слова: индекс; оценка эффективности; государственное управление; показатель; Common Assessment Framework; исполнительная власть.
Abstract. For many decades numerous efforts of governments of many states were directed on development of various technologies, concepts and methods of efficiency increase of public service and public administration. However, at the present stage of its development the system of activity assessment of executive authorities demands serious modernization and an integrated approach. Today at the regional level almost in a half of 85 subjects of the Federation there is negative dynamics on a complex indicator of efficiency of executive authorities' activity that shows an urgent necessity of modification and completions in the operating system of efficiency assessment. In this regard in this article the detailed analysis of indicators of public administration efficiency of «the second generation» by the example of foreign experience is carried out. Having revealed the shortcomings of application of presented assessment techniques, including impossibility of accounting some special features of the country and its basic level of development, the authors offer the ways of their improvement as well as emphasize the importance of studying international indexes for development of techniques of quality monitoring of public administration in Russia.
Keywords: index; efficiency assessment; public administration; indicator; Common Assessment Framework; executive authority.
Система «второго поколения» показателей эффективности государственных структур управления основывается на положении, что исполнительная власть функционирует в условиях конкретных внутренних и внешних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления деятельности, которые характеризуются показателями результативности и процесса. Поэтому прежде чем говорить о конкретных показателях оценки эффективности государственного управления за рубежом, необходимо выделить ряд ограничений исполнительной власти.
По горизонтали, формальные: • подотчетность законодательной власти (может измеряться, к примеру, полнотой и своевременностью
Научный руководитель: Пухова М.М., кандидат экономических наук доцент кафедры «Корпоративное управление».
Гаджиева М.Х.-О.,
аспирантка кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета Н [email protected]
Кривцова М.К.,
студентка Финансового университета Н [email protected]
аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы; показателями измерения «большой» коррупции, в том числе «купленного» законодательства, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета);
• подотчетность судебной власти (к примеру, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти, в том числе органами правопорядка, за последние пять лет; или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде).
По горизонтали, неформальные:
• свобода средств массовой информации;
• профессионализм государственной гражданской службы (к примеру, показатели измерения замещения должностей по меритократическому1 принципу: количество «политических» назначенцев на государственной гражданской службе);
• конкуренция в частном секторе (к примеру, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;
• бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;
• грамотность и образование;
• величина налоговой базы.
По вертикали, внутренние:
• доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета;
• доходы местных и региональных бюджетов в процентах к ВВП.
По вертикали, внешние:
• уровень грамотности населения [1].
Возможности исполнительной власти представлены на рис. 1.
И.Н. Барциц отмечает, что «показатели второго поколения, в общем, дают возможность сформировать наиболее объективную и целостную картину при условии, что будут должным образом скорректированы методы их оценки, и оценка будет происходить с привлечением экспертов, которые представляют весь ряд оцениваемых стран».
Рассматривая показатели «второго поколения», целесообразно более подробно остановиться на системе модели CAF (Common Assessment Framework — общая схема оценки), которая является важнейшим элемен-
1 Меритократия (букв. «власть достойных», от лат. meritus — достойный и др.-греч. Kpdxoç — власть, правление) — принцип управления, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди, независимо от их социального происхождения и финансового достатка. https://ru.wikipedia.org/wiki/%CC%E5%F0% E8%F2%EE%EA%F0%E0%F2%E8%FF.
том национальных программ реформирования государственного управления во многих странах. Эта система, в основе которой лежит принцип диагностической самооценки, представляет собой проверенный механизм измерения административного потенциала и полезна для отслеживания развития этого потенциала во времени.
Показатели модели CAF используются при оценке соответствия стандартам Европейского союза положению дел в странах ЕС и странах - кандидатах в члены ЕС. Развитие и контроль выполнения данной программы ведутся непосредственно Европейским институтом административного управления (EIPA), Инновационной группой по вопросам публичной службы (IPSG) и национальными экспертами при Генеральном директорате Еврокомиссии.
Как отмечают Д.В. Маслов и Ю.В. Вылгина, «в последние годы мировая практика управления организациями общественного и некоммерческого сектора указывает на явную тенденцию к построению менеджмента по принципам, заимствованным у бизнеса, с применением бизнес-моделей и методов. Модель CAF не является исключением и основана на известной модели делового совершенства Европейского фонда управления качеством (модель EFQM)».
В состав модели CAF входят две группы оценочных показателей:
• группа «Возможности» характеризует подходы, используемые организацией для достижения результатов и повышения эффективности деятельности;
• группа «Результаты» характеризует достижения организации; девять ключевых показателей CAF, приведенных в соответствие с критериями Общей схемы оценки, объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.
Д.В. Маслов приходит к выводу, что «применение такого разнородного комплекса критериев и подходов прежде всего отражает дифференцированный характер государственной деятельности. В конечном счете, это дает понимание того, что на разных социальных площадках или применительно к различным социально-экономическим проектам государственное управление может демонстрировать различную степень своей результативности и эффективности». Важно отметить, что в странах Евросоюза государственная поддержка применения модели CAF с каждым годом растет. Так, в 2004 г. власти Кипра приняли решение использовать модель для оценки и повышения эффективности деятельности органов власти всех уровней. В Чехии и Греции применение модели CAF стало одним из ключевых пунктов в концепциях административной реформы. Как результат, в 15 государствах применение модели CAF носит рекоменда-
Рис. 1. Возможности исполнительной власти, характеризуемые показателями процесса и показателями
результативности [2]
Рис. 2. Составляющие индекса развития человеческого потенциала [5]
тельный характер, а в Чехии, Румынии и Словакии -обязательный.
В своей работе «Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство» И.Н. Барциц подчеркивает серьезный недостаток использования критериев «второго поколения». Он состоит в том, что «дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления» [3].
Таким образом, можно сделать вывод, что использование критериев «второго поколения» носит рекомендательный характер и не может в полной мере отражать управленческую ситуацию конкретной страны.
Как видно из вышесказанного, применяемые методики дают общую оценку ситуации, сложившуюся в стране. Применение данных методик представляется удобным для сравнения стран. Так, используя эти методики, можно определить, существуют ли в стране проблемы с государственным сектором, а также какое положение по этим показателям занимает страна на мировой экономической арене.
Главным недостатком рассмотренных выше методик является невозможность учета специфики страны и ее основного уровня развития. Кроме того, данные методики оценки качества государственного управления не позволяют определить, в каких именно сегментах и на каком уровне государственной системы сложились негативные тенденции функционирования.
С их помощью нельзя выявить и потенциальные угрозы в оцениваемой системе.
Кроме того, в мировом обиходе достаточно показателей оценки эффективности деятельности органов государственного управления, используемых международными организациями (Всемирный банк, Международная организация здравоохранения, Международная организация труда, Организация экономического сотрудничества и развития, Европейская комиссия), которые позволяют проводить сравнение стран по уровню развития. Примерами таких показателей могут служить:
индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП, англ. HDI — Human Development Index) — интегральный показатель, ежегодно рассчитываемый для отражения социально-экономической стороны устойчивого развития, а также межстранового сравнения и измерения бедности, грамотности, уровня образования и долголетия как основных явлений, определяющих человеческий потенциал исследуемой территории. ИРЧП — первый интегральный количественный показатель социального развития страны, метод расчета которого был разработан в рамках ежегодных докладов Программы развития ООН (ПРООН) для проведения сравнительного анализа уровня качества жизни. Результаты ежегодных расчетов по большинству стран мира приводятся в сборниках «Отчет о развитии человеческого потенциала» (Human Development Report). Как отмечает М.А. Пономарева, «индекс развития человеческого потенциала — это совокупный показатель
уровня развития человека в стране, поэтому иногда его используют в качестве синонима понятий „качество жизни" или „уровень жизни"» [4].
Данный индекс рассчитывается как средневзвешенный нескольких индексов и включает три вида показателей, представленных на рис. 2.
Соответственно содержательный смысл показателя заключается в следующем: чем ближе значение индекса развития человеческого потенциала к единице, тем выше возможности для его реализации посредством роста образования, дохода и долголетия.
Таким образом, индекс можно использовать для межрегионального анализа и сравнения, но также и для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в области социально-экономической политики и устойчивого развития.
Индекс физического качества жизни (Physical Quality-of-Life Index, PQLI) вычисляют как среднее арифметическое из индексированных ожидаемой продолжительной жизни годовалых детей, младенческой смертности и процента грамотных.
Истинный показатель прогресса (Genuine Progress Indicator, GPI) характеризует такие факторы, как экологическая обстановка, здоровье нации,социальная напряженность.
Индекс развития с учетом неравенства полов (Gender-related Development Index, GDI) позволяет оценить развитие по таким же критериям, что и ИРЧП. Различаются они тем, что чем выше разница в трех составляющих показателя для женщин и мужчин, тем ниже GDI. Расчетами занимается ООН, а результаты представляются в Докладе о развитии человека.
Измерение наделенности полномочиями пополам (Gender Empowerment Measure, GEM) фокусируется на неравенстве возможностей полов, а не на их способностях. Индекс основывается на показателях политического, экономического участия и статистики денежных доходов. Расчетами занимается ООН. В рейтинге 2008 г. Россия занимала 67-е место из 177 возможных и входила в группу «высокого человеческого развития (high human development)».
План благосостояния Вандерфорда-Райли (Vanderford-Rileywell-beingschedule) представляет собой показатель уровня жизни, в котором учтены несколько показателей на душу населения. В США к ним относят рабочие часы в неделю, ценность собственного имущества физических лиц, отношение числа собственников имущества к числу несобственников, отношение числа работающих на себя к числу всех трудоустроенных, а также процент людей, которые способны удовлетворить свои первичные нужды.
Индекс качества жизни согласно версии Economist Intelligence Unit (The Economist Intelligence Unit's quality-
of-life index). Этот показатель содержит как объективные данные, которые получают от статистических агентств, так и результаты опросов населения об отношении к разного рода жизненным явлениям. Индекс рассчитывается для 111 стран на основе девяти критериев: ВВП на душу населения; ожидаемая продолжительность жизни новорожденных; рейтинги политической стабильности и безопасности; число разводов на тысячу человек в год; активность сообществ (религиозных, торговых и других); теплота климата; уровень безработицы; индексы политической и гражданской свободы; соотношение доходов мужчин и женщин.
У индекса качества жизни и ИРЧП разные критерии, соответственно разные рейтинги у стран. По результатам расчетов Индекса качества жизни по версии Economist Intelligence Unit, в 2005 г. Россия занимала 105-е место из 111 возможных и соседствовала с такими странами, как Узбекистан, Ботсвана, Таджикистан и Киргизия [6].
Анализируя содержание современных методик оценки эффективности и результативности государственного управления, применяемых в зарубежных странах, можно сделать вывод, что изучение международного опыта является важным подспорьем для разработки отечественных методик мониторинга качества государственного управления и оценки эффективности органов исполнительной власти. Созрела необходимость обеспечить сопоставимость отечественных показателей с международными. Критерии должны формироваться в едином формате, что позволит повысить объективность оценки качества государственного управления.
литература
1. Бутова Т.В., Добрина Л.Р. Понятие эффективности деятельности органов власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2014. № 7-1. С. 114-117.
2. Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. О разных подходах к оценке качества государственного управления // Научный эксперт. 2011. № 1-2. С. 5.
3. Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Государство и право. 2009. № 3.
4. Пономарева М.А. Определение приоритетов устойчивого развития региона на основе анализа индекса развития человеческого потенциала // Современные исследования социальных проблем (электронный журнал). 2011. Т. 7. № 3. С.34-34.
5. Масленникова Е.В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 1. С.12-18.
6. Калганова Л.А. Европейская и российская модели государственного управления: сравнительный анализ // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010. № 2. Т. 3. С.25-50.
