CC BY
23
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25: Международные отношения и мировая политика. 2017. № 3
А.И. Соломатин*
ВСЕМИРНЫЙ БАНК КАК УЧАСТНИК ПРОЦЕССОВ СОДЕЙСТВИЯ РАЗВИТИЮ В ПАЛЕСТИНЕ*
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» 119991, Москва, Ленинские горы, 1
Регион Ближнего Востока и Северной Африки в последние десятилетия является одним из основных центров концентрации потоков внешней помощи. Особое место среди региональных реципиентов официальной помощи развитию занимают Палестинские территории — Западный берег реки Иордан и сектор Газа. Однако главную уникальность палестинскому кейсу с точки зрения изучения проблем укрепления государственности на Ближнем Востоке придает тот факт, что здесь нет признанного государства как такового. Вкупе с отсутствием прогресса в ближневосточном урегулировании это несет в себе дополнительные риски фактически для любого донора. В столь сложном случае ключевую роль призваны играть многосторонние организации, которые чисто гипотетически должны вести себя более аполитично и обеспечивать донорам определенное снижение имиджевых рисков, связанных с оказанием помощи «неустойчивым государствам» (и территориям) на двусторонней основе. В этом контексте отдельного внимания заслуживает Всемирный банк, один из наиболее заметных акторов в сфере содействия развитию и один из ключевых партнеров «нестабильных государств». Предлагаемая статья впервые в научной литературе исследует цели, основные направления и формы работы Банка на Палестинских территориях, а также препятствия, с которыми ему приходится сталкиваться. По результатам исследования сделан вывод, что Всемирный банк работал в Палестине в качестве администратора мультидонорских трастовых фондов над достаточно крупными проектами, которые осуществлялись с неоднозначной степенью результативности и в небольшом количестве. Однако при всех попытках проводить экономические реформы Банк неизменно наталкивается на стопорящие эти преобразования факторы, ему неподвластные, в том числе политические, важней-
* Соломатин Алексей Игоревич — аспирант кафедры международных организаций и мировых политических процессов, сотрудник Центра проблем безопасности и развития факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова (e-mail: [email protected]).
** Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 17-37-01018.
ший из которых — наложенные Израилем ограничения на деятельность палестинцев. Без политического решения ближневосточного конфликта предпринимаемые внешними акторами попытки улучшения качества работы государственных институтов или развития частного сектора в регионе будут заведомо малорезультативными.
Ключевые слова: содействие международному развитию, СМР, «нестабильные государства», Всемирный банк, Палестина, ПНА, мульти-донорские трастовые фонды, ближневосточное урегулирование.
Регион Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА) на протяжении последних десятилетий является одним из центров концентрации потоков внешней помощи. Внимание к данному региону международных доноров обусловлено целым рядом факторов: с одной стороны, их собственными геостратегическими и геоэкономическими соображениями, с другой — значительными потребностями в развитии расположенных в нем государственных образований и их объективной внутренней неустойчивостью, сопряженной с рядом транснациональных угроз безопасности. Совершенно особое место среди региональных реципиентов официальной помощи развитию (ОПР) занимают Палестинские территории — Западный берег реки Иордан и сектор Газа, — стабильно фигурирующие в числе крупнейших получателей льготных финансовых ресурсов извне. Однако главную уникальность палестинскому кейсу с точки зрения изучения проблем укрепления государственности на Ближнем Востоке придает тот факт, что здесь отсутствует признанное государство как таковое.
Формально провозглашение Государства Палестина состоялось 15 ноября 1988 г. в Алжире, а уже спустя 5 лет в результате Соглашений в Осло от 13 сентября 1993 г. между Организацией освобождения Палестины (ООП) и Израилем была создана Палестинская национальная администрация (ПНА)1. Спустя 20 лет, 5 января 2013 г., ее глава Махмуд Аббас подписал указ о переименовании ПНА в «Государство Палестина», распорядившись внести соответствующие изменения в официальную символику, включая герб и печати2. Указ был направлен на реализацию ноябрьского решения Генассамблеи ООН о признании палестинской государственности с повышением статуса представительства при организации3. Себя
1 Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area. May 4, 1994 // Israel Ministry of Foreign Affairs. Available at: http://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/guide/pages/ agreement%20on%20gaza%20strip%20and%20jericho%20area.aspx (accessed: 22.11.2017).
2 State of Palestine replaces PNA // Gulfnews. Available at: http://gulfnews.com/news/ mena/palestine/state-of-palestine-replaces-pna-1.1128373 (accessed: 22.11.2017).
3 Генеральная Ассамблея ООН 138 голосами «за» предоставила Палестине статус государства-наблюдателя при ООН, не являющегося ее членом // Центр новостей
при этом М. Аббас распорядился называть президентом государства, а также инициировал разработку новых орденов, медалей и марок. После длительного конфликта и попыток урегулирования 2 июля 2014 г. ХАМАС и ФАТХ сформировали правительство национального единства, которое было приведено к присяге президентом Аббасом.
На сегодняшний день Государство Палестина официально признано 135 государствами-членами ООН, но не обладает полным международно-правовым суверенитетом, поскольку не признано тремя из пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН (США, Великобританией и Францией), а также большинством стран Европейского союза, Японией и некоторыми другими государствами.
Признание президентом США Дональдом Трампом Иерусалима столицей Израиля сделало перспективы ближневосточного урегулирования еще более туманными. По факту на сегодняшний день Государство Палестина так и не создано и не обладает полноценной государственностью. Значительная часть территории Западного берега реки Иордан контролируется израильской армией, как и восточный Иерусалим. Еврейское государство контролирует также границы Палестинских территорий почти на всем их протяжении и препятствует морскому сообщению сектора Газа с внешним ми-ром4. Ситуацию ухудшает и непрекращающееся строительство еврейских поселений5. Сама ООП рассматривает палестинские территории как оккупированные Израилем.
С учетом сказанного фактически для любого донора оказание помощи палестинцам в укреплении государственности будет представлять собой очень сложный политический выбор, требующий занять вполне определенную позицию в отношении урегулирования ближневосточного конфликта. Дополнительно ситуацию усложняет тот факт, что ни на Западном берегу реки Иордан, ни в секторе Газа с 2006 г. не проходили открытые выборы, что может ставить под сомнение легитимность действующего руководства Палестины. Наконец, отдельными экспертами высказывалось и мнение о том, что финансовая поддержка, оказываемая Палестине при существу-
ООН. 29.11.2012. Доступ: http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=18697#. Wmx81ZOFiu4 (дата обращения: 22.11.2017).
4 Gaza: Looming humanitarian catastrophe highlights need to lift Israel's 10-year illegal blockade // Amnesty International. 14.06.2017. Available at: https://www.amnesty. org/en/latest/news/2017/06/gaza-looming-humanitarian-catastrophe-highlights-need-to-lift-israels-10-year-illegal-blockade/ (accessed: 22.11.2017).
5 Крылов А.В. На палестино-израильском фронте без перемен // Российский совет по международным делам. 01.12.2014. Доступ: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/na-palestino-izrailskom-fronte-bez-peremen/?sphrase_id=2859315 (дата обращения: 22.11.2017).
ющем положении дел в ближневосточном конфликте, является, по сути, «поддержкой израильской оккупации»6 и лишь наносит вред палестинцам вместо того, чтобы помогать им в достижении мира7.
В столь сложных локальных контекстах ключевую роль призваны играть многосторонние организации. С одной стороны, они чисто гипотетически должны вести себя более аполитично, а с другой — обеспечивать донорам определенное снижение имиджевых рисков, связанных с оказанием помощи «неустойчивым государствам» (а тем более непризнанным)8, напрямую, на двусторонней основе. Через многосторонние организации поступает около 50% всей оказываемой «неустойчивым государствам» помощи в мире (тогда как в других развивающихся странах лишь порядка 37%); более того, по оценкам экспертов ОЭСР, чем более «нестабильно» государство, тем данный показатель становится выше9.
В этом контексте отдельного внимания заслуживает Всемирный банк (ВБ), один из наиболее заметных акторов в сфере СМР и один из ключевых партнеров «нестабильных государств». Необходимость проведения в «нестабильных государствах» успешной работы по целому спектру направлений является серьезным вызовом для Всемирного банка, который поставил перед собой амбициозную цель искоренения бедности во всем мире к 2030 г. и ускоренное обеспечение общего благосостояния с соблюдением принципов устойчивого развития10. Помощь, оказываемая Всемирным банком этой категории реципиентов, служит важнейшим инструментом изменения сложившейся критической ситуации в этих государствах, а объемы и структура распределения потоков помощи данной группе стран в свою очередь отражают понимание Банком главных проблем, затрудняющих их развитие и достижение ими числовых ориентиров, устанавливаемых в рамках глобальных повесток развития.
6 См., например: Aid Co-ordination During the Intifada, Report to the LACC Co-Chairs, July 2003, Mokoro.
7 Wildman J., Marshall S. By misdiagnosing Israel-Palestine, donor aid harms Palestinians // Open Democracy. 21.05.2014. Available at: https://www.opendemocracy.net/ north-africa-west-asia/jeremy-wildeman-sandy-marshall/by-misdiagnosing-israelpalestine-donor-aid-harms-pales (accessed: 22.11.2017).
8 Или государствам, оказавшимся в «неустойчивом состоянии», если следовать за «логикой понятийной эквилибристики», которой руководствуется девелопмен-талистское сообщество [Бартенев, 2017].
9 OECD. Fragile states 2014. Domestic revenue mobilisation in fragile states. Available at: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/FSR_2014.pdf (accessed: 22.11.2017).
10 World Bank Group Strategy. Available at: http://sistemas.mre.gov.br/kitweb/data-files/IRBr/pt-br/file/CAD/LXVI%20CAD/Bibliografia/Coopera%C3%A7%C3%A3o%20 Financeira/WB%20Strategy%202.pdf (accessed: 22.11.2017).
Вопросы преодоления «нестабильности», укрепления государственности и постконфликтного восстановления посредством оказания официальной помощи развитию (ОПР) находятся в ведении Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и Международной ассоциации развития (МАР), которые образуют Всемирный банк в «узком» смысле. В случае с Палестинским территориями именно Всемирный банк сыграл ключевую роль на начальном этапе деятельности ПНА. Западный берег реки Иордан и сектор Газа постоянно присутствуют в списке «нестабильных государств» с момента начала его публикации Всемирным банком в 2006 г.11 При этом в современных официальных документах упоминаются названия «Палестина» (Palestine), «Западный берег реки Иордан и сектор Газа» (West Bank and Gaza), а словосочетание «Государство Палестина» (State of Palestine) не употребляется. Всемирный банк не входит в десятку крупнейших доноров Палестинских территорий, но его роль в процессах содействия международному развитию здесь остается весьма существенной.
Несмотря на уникальность и важность палестинского кейса с точки зрения оказания Палестинским территориям международной помощи, данная проблематика не получила почти никакого освещения в отечественной научной литературе. Так, российские труды по «палестинской проблеме» в основном сконцентрированы на политической составляющей ближневосточного урегулирования [Альваиви, 2014; Звягельская, 2012, 2014; Демченко, 2015; Примаков, 2006; Колобов, 2011; Каримов, 2016; Хрусталев, 2006] и на внутреннем развитии Палестины [Косач, 2015; Крылов, Морозов, 2017]. В исследованиях, посвященных деятельности Всемирного банка [Бардин, 2013] или — шире — многосторонним механизмам управления процессами СМР [Зайцев, 2011; Капица, 2013], палестинский кейс не затрагивается. В зарубежной литературе есть ряд работ, в которых исследуется влияние помощи в целом на Палестину или ближневосточное урегулирование [Lasensky, 2006; Brynen, 2000; Brynen et al., 2000; Cameron, 2006; Sullivan, 2001; Keating et al., 2005], помощь со стороны отдельных доноров — США [Brouwer, 2000] и ЕС [Bouris, 2014; Stetter, 2004] или ее эффект на развитие политической ситуации в регионе с политической точки зрения [Carapico, 2002]. Что касается Всемирного банка как донора Палестинских территорий, то он упоминается в основном в качестве организации, осуществляющей оценку сложившейся в регионе ситуации
11 World Bank. Harmonized List of Fragile Situations. Available at: http://www. worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/brief/harmonized-list-of-fragile-situations (accessed: 22.11.2017).
[Giacaman et al., 2014], тогда как сама помощь Банка, оказываемая ПНА, предметом серьезного исследования становилась редко. Исключениями в этом ряду являются исследования А. Ле Мор [Le More, 2008], Ш. Тагдиси-Рада [Taghdisi-Rad, 2011] и ряда других авторов [Brynen, 1996; Qarmout, Beland, 2012; Frisch, Hofnung, 1997], однако они не покрывают всего исследуемого нами периода.
Данная статья призвана заполнить этот пробел и изучить цели, основные направления и формы работы Всемирного банка на Палестинских территориях, а также препятствия, с которыми ему приходится сталкиваться. Также будет предпринята попытка выявить ключевые противоречия в деятельности Банка в Палестине и поставить вопрос о перспективах продолжения выбранного организацией курса.
* * *
Всемирный банк начал работу на Палестинских территориях в 1993 г., практически сразу после начала палестино-израильского мирного процесса и создания ПНА. По стечению обстоятельств организаторы переговоров в Мадриде ранее запросили у ВБ проведение оценки проблем и перспектив социально-экономического развития на Палестинских территориях. Доклад был завершен в августе 1993 г. и опубликован всего через две недели после заключения Соглашений в Осло12. Таким образом, Банк в тот важный исторический момент оказался в положении, в котором он обладал лучшей информацией о ситуации на местах, налаженными контактами с израильскими и палестинскими переговорщиками, а также командой сотрудников, готовой действовать в новой ситуации.
В итоге всего лишь через несколько дней после знаменитого рукопожатия на лужайке Белого дома делегация Банка прибыла в Иерусалим и начала взаимодействовать с многочисленной, мотивированной и компетентной группой палестинских переговорщиков, параллельно поддерживая контакты с властями Израиля13. Миссия Банка провела полную оценку инфраструктуры и социальных нужд населения Западного берега и сектора Газа, после чего сформулировала предложения по основанию Палестинского агентства по распределению и использованию помощи (Palestinian aid management and implementation agency).
12 Developing the Occupied Territories — An Investment in Peace. ECA/MENA Technical Department, World Bank, Washington, October 1993. Available at: http://documents. worldbank.org/curated/en/869901468780572753/pdf/multi0page.pdf (accessed: 22.11.2017).
13 CPR "Working Papers. Financing and Aid Management Arrangements In Post-Conflict Situations. P 13. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/967011468777577384/ pdf/266890Conflict0prevention0wp0no-06.pdf (accessed: 22.11.2017).
Уже в октябре 1993 г. был создан Специальный комитет по взаимодействию доноров ПНА (Ad Hoc Liaison Committee, AHLC). Его первая встреча прошла 5 ноября того же года в Париже под председательством министра иностранных дел Норвегии Йохана Холста. Перед Комитетом были поставлены следующие основные задачи:
— координация и продвижение усилий доноров народу Палестины;
— стимуляция торговли и частных инвестиций в экономику Палестины;
— предоставление площадки для диалога по вопросам помощи в целях улучшения координации между донорами;
— отслеживание изменений палестинской экономики в целом;
— организация оперативного реагирования на нужды палестинского народа.
Всемирный банк с момента основания Комитета осуществляет функцию его секретариата, перед каждым заседанием подготавливая доклад об актуальных экономических и фискальных трендах, а также предоставляет экономический и институциональный анализ ситуации, что лишний раз подчеркивает его уникальное положение в ряду доноров Палестинских территорий, обусловленное его статусом как многосторонней организации14.
Уже в декабре 1993 г. по итогам визита делегации ВБ в Париже была представлена Программа чрезвычайной помощи (Emergency Assistance Program), после чего Палестине был выделен транш помощи размером 2,1 млрд долл. на период 1994—1998 гг. В то же время юридический отдел Банка подготовил новаторский доклад, открывавший путь к оказанию помощи Палестине через механизм трастовых фондов15. Этот доклад, осмыслявший опыт запущенного в 1991 г. Фонда технической помощи СССР (Fund for technical assistance to the Soviet Union), в итоге способствовал созданию прецедента по администрированию Банком мультидонорских трастовых фондов в постконфликтных ситуациях. Особенно важно отметить, что Палестина не была в то время членом Банка и не планировала стать им. Тем не менее помощь ей подходила под официальный критерий ВБ, в соответствии с которым ОПР должна оказываться «ради пользы членов Банка», ведь многие государства выигрывали
14 Ad Hoc Liaison Committee (AHLC). Available at: http://www.lacs.ps/article. aspx?id=6 (accessed: 22.11.2017).
15 Shihata Ibrahim, Abushakra Hadi, and Gruss HansJurgen 'Legal Aspects of the World Bank's Assistance to the West Bank and Gaza Strip'. The Palestine Yearbook of International Law. Vol. II. 1992/94.
бы от мирного разрешения ближневосточного конфликта16. В результате Совет управляющих ВБ учредил в октябре 1994 г. многосторонний Трастовый фонд технической помощи (Technical Assistance Trust Fund, TATF), а в ноябре — Трастовый фонд для сектора Газа (Trust Fund for Gaza), позже расширенный также на Западный берег (Trust Fund for Gaza and the West Bank, TFGWB). С момента основания до 2014 г. он пополнялся в общей сложности 12 раз на сумму 860 млн долл.17 С момента учреждения фонда средства ВБ направлялись на различные цели. В таблице 1 отражено распределение финансирования TFGWB за период 1993—2013 гг. по секторам.
Таблица 1
Распределение финансирования Трастового фонда для сектора Газа и Западного берега реки Иордан за период 1993—2013 гг. по направлениям18
Направление оказания помощи Доля в общем объеме финансирования, %
Государственное управление 29,79
Социальная защита 25,36
Развитие городов 18,70
Управление водными ресурсами 10,40
Образование 4,62
Энергетическая сфера 3,27
Социальное развитие 2,54
Сельское хозяйство 1,74
Финансовый сектор 1,63
Защита окружающей среды 1,03
Здравоохранение 0,86
Экономическая политика 0,04
16 CPR Wirking Papers. Financing and Aid Management Arrangements In Post-Conflict Situations. P 13. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/967011468777577384/ pdf/266890Conflict0prevention0wp0no-06.pdf (accessed: 22.11.2017).
17 World Bank Operations in the West Bank and Gaza. Available at: http://www. worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/MNA/WB&G_Portfolio_Snapshot_ May_2014.pdf (accessed: 22.11.2017).
18 Данные — World Bank Operations in the West Bank and Gaza. Available at: http:// www.worldbank.org/content/dam/W3rldbank/document/MNA/WB&G_Portfolio_Snapshot_ May_2014.pdf (accessed: 22.11.2017).
Следует отметить, что некоторые из указанных направлений деятельности, в первую очередь в экономической сфере, не были приоритетными для ключевых доноров ПНА, таких как ЕС, США или Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), которые концентрировались в основном на развитии социальной сферы и гуманитарных вопросах. В то же время ВБ сотрудничал с БАПОР в улучшении ситуации с вывозом мусора, развитием здравоохранения и образования на Палестинских территориях. При этом если об объемах помощи, предоставляемой структурами Евросоюза, США и БАПОР, в открытом доступе есть достаточно полная информация, то данные по Всемирному банку крайне фрагментарны. Возможно, это объясняется структурой ОПР, значительная часть которой направлялась в ПНА через мультидонорские трастовые фонды.
Кроме того, ПНА, наследница Организации освобождения Палестины (ООП), в октябре того же года на основании рекомендаций Банка создала собственное агентство по управлению помощью — Палестинский совет по развитию и реконструкции (Palestinian Council for Development and Reconstruction, PECDAR). Финальный сегмент архитектуры помощи в восстановлении Палестинских территорий появился в январе 1994 г., когда Советом управляющих ВБ было одобрено создание Фонда поддержки первоначальных затрат («Startup costs» trust fund), в число которых входили финансирование образования, здравоохранения, выплата зарплат работникам сферы образования, медицины, казначейства, налоговых органов и жилищно-коммунального хозяйства. Позже эта структура была переименована в Фонд Холста в память о министре иностранных дел Норвегии Йохане Холсте, который сыграл ключевую роль в мирных переговорах. Фонд Холста был создан как трастовый фонд МАР и получил первичное финансирование от доноров в размере 19 млн долл. и трансфер из средств Банка в размере 12 млн долл. К моменту его закрытия в 2001 г. Фонд предоставил ПНА около 295 млн долл., из которых 222 млн — в виде прямой поддержки бюджета. Основными направлениями работы Фонда Холста были: поддержка министерств образования и здравоохранения, создание рабочих мест, а также другие менее крупные проекты19.
В 2006 г. на выборах в Палестинский законодательный совет победило движение ХАМАС, что привело к обострению внутренних палестинских противоречий между сторонниками ХАМАС и ФАТХ, а также к эскалации противостояния с Израилем. В феврале
19 CPR Working Papers. Financing and Aid Management Arrangements In Post-Conflict Situations. P. 15. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/967011468777577384/ pdf/266890Conflict0prevention0wp0no-06.pdf (accessed: 22.11.2017).
2007 г. ФАТХ и ХАМАС достигли соглашения и создали коалиционное правительство, однако уже в июне ХАМАС военным путем захватил власть в секторе Газа и денонсировал заключенные ранее соглашения с ПНА. После этого президент ПНА и лидер ФАТХ Махмуд Аббас объявил о роспуске правительства, ввел режим чрезвычайного положения и привел к присяге переходное правительство, признанное в итоге международным сообществом. В результате вспыхнувшей вооруженной борьбы за власть ХАМАС сохранил свои позиции в секторе Газа, тогда как на Западном берегу реки Иордан власть осталась у ФАТХ. В связи с тем, что в Газе стал править ХАМАС, Израиль объявил о ее блокаде, так как, по мнению израильских властей, она превратилась в подконтрольную террористической организации «враждебную территорию», из которой участились ракетные обстрелы Сдерота20.
Несмотря на турбулентные изменения локального контекста, работа Всемирного банка была продолжена на основе впервые принятого ПНА на 2008—2010 гг. Плана по реформированию и развитию Палестины (Palestinian Reform and Development Plan, PRDP)21, в котором было прописано: «Реформы и развитие на территории сектора Газа являются важнейшей частью наших усилий по созданию стабильности и процветания для всех палестинцев на оккупированных территориях. Нелегальный захват Газы движением ХАМАС спровоцировал практически полную изоляцию сектора. Мы привержены идее сделать все, что в наших силах, для того чтобы положить конец изоляции Газы и изменить к лучшему сложившуюся критическую ситуацию в обществе и частном секторе».
План был согласован палестинскими властями в 2008 г. и рассчитан на 3 года. PRDP обозначал цели и задачи национальной политики и формировал повестку дня в области развития Палестины и реформирования ее политических институтов, разработки порядка работы министерств, ведомств и других государственных учреждений, создавал основу для определения приоритетов в распределении финансовых ресурсов и целей, которые должны быть достигнуты на национальном и муниципальном уровнях.
PRDP основывался на четырех фундаментальных принципах:
1) реализация национальной политики должна проводиться несмотря на давление со стороны Израиля;
20 Security Cabinet declares Gaza hostile territory. September 19, 2007 // Israel Ministry of foreign Affairs. Available at: http://www.mfa.gov.il/mfa/pressroom/2007/pages/security% 20cabinet%20declares%20gaza%20hostile%20territory%2019-sep-2007.aspx (accessed: 22.11.2017).
21 Palestinian National Authority. Palestinian Reform and Development Plan 2008—2010. Available at: http://www.mopad.pna.ps/en/attachments/article/2/National%20Plan%202008-2010.pdf (accessed: 22.11.2017).
2) политика направлена на создание независимого государства;
3) палестинское государство должно иметь возможность обеспечить безопасность своих граждан в границах, существовавших до 1967 г;
4) в основе палестинского государства будут лежать демократические принципы и гуманистические ценности22.
PRDP предусматривал поступление помощи от доноров в размере 1,9 млрд долл. в течение 3 лет. Из них на сектор государственного управления должно было быть выделено 453 млн долл. за весь срок, на социальную сферу — 583, на экономическую — 395, на развитие инфраструктуры, в том числе транспортной сети и системы водоснабжения, — 464 млн долл.23 В экономической сфере фокус был сделан на развитии потенциала и конкурентоспособности сельского хозяйства, промышленности и сектора услуг, что отражало задачу стимулирования восстановления на основе развития торговли.
Тогда же, в 2008 г., была опубликована первая промежуточная стратегия работы ВБ на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа24. Главной ее целью провозглашалась поддержка реализации указанного Плана по реформированию и развитию Палестины.
Оказывая помощь PRDP, Всемирный банк провозглашал конечной целью полное восстановление экономики Палестины. Программа ВБ была организована вокруг четырех пунктов:
1) улучшение качества государственного управления и поддержка налоговой реформы;
2) поддержка человеческого развития — здравоохранения, образования, системы социальной защиты;
3) поддержка развития частного сектора;
4) поддержка развития государственной инфраструктуры.
Важнейшим механизмом помощи PRDP стал Мультидонорский
трастовый фонд содействия восстановлению и развитию Палестины (Palestinian Recovery and Development Plan Multi-Donor Trust Fund, PRDP MDTF), учрежденный в 2008 г. Фонд должен был использоваться для предоставления помощи ПНА в виде прямой поддержки бюджета: средства поступали напрямую на счета Министерства финансов. Использование механизма трастового фонда позволяло снизить транзакционные издержки и для органов ПНА, и для самих государств-доноров.
22 Ibidem.
23 Ibid. P. 100.
24 International Bank for Reconstruction and Development and International Development Association Interim Strategy for West Bank and Gaza, for the Period FY08-FY10 and Request for Replenishment of the Trust Fund for Gaza and West Bank. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/Resources/WBGStrategy-FY08-FY10.pdf (accessed: 22.11.2017).
Донорами фонда стали Австралия, Великобритания, Канада, Кувейт, Норвегия, Польша, Финляндия, Франция и Япония. При этом крупнейшими источниками финансирования РКОР TF выступили Норвегия, Великобритания и Кувейт, которые внесли в Фонд с 2008 по 2017 г. соответственно 446, 430,4 и 295,2 млн долл.
Как следует из таблицы 2, по состоянию на конец 2017 г. объемы предоставленного фондом финансирования Палестине превысили 1,5 млрд долл. Через этот фонд поступило почти 82% всех средств, направленных в ПНА через трастовые фонды Всемирного банка.
Таблица 2
Объемы взносов доноров в Трастовый фонд содействия восстановлению и развитию Палестины с 2008 г., млн долл.25
Донор/год 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Всего
Австралия 18,9 22,5 9,1 30,9 23 21,9 18 7,5 11,8 14,5 178,1
Канада 14,2 - 14,8 29
Финляндия 3,9 3,9
Франция 1,5 3,9 12,9 12 0,3 - 10,3 8,9 - - 49,8
Япония 10 30 30 20 8 98
Кувейт 80 - 50 50 50,2 50 - 15 - - 295,2
Норвегия 59,8 47,9 50,5 55,6 52,8 53,2 43,4 26,5 28,1 28,2 446
Польша 0,5 0,5
Великобритания 68,8 28,6 64,9 74,5 35,8 64,8 55,3 37,7 - - 430,4
Всего 247,6 102,9 202,2 223 162,1 199,9 157 125,6 59,9 50,7 1530,9
По мнению представителей ВБ, в сферах, где эффективность правительства имела наибольшее значение (безопасность и судебная система, экономическое развитие, предоставление государственных услуг), палестинские институты выгодно отличались от многих игроков в регионе, что позволило им сыграть ключевую роль в обеспечении экономического роста на Западном берегу реки Иордан в 2000-е годы26.
25 Данные — Palestinian Recovery and Development Program Trust Fund. Available at: http://www.worldbank.org/en/programs/palestinian-recovery-and-development-program-trust-fund#3 (accessed: 22.11.2017).
26 Sustaining Achievements in Palestinian Institution-Building and Economic Growth. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/Resources/ WorldBankAHLCReportSep2011.pdf (accessed: 22.11.2017).
В то же время они отмечали, что этот рост был нестабильным, в основном опирался на помощь доноров, а не на частный сектор27, деятельность которого оставалась осложнена израильскими ограничениями разного рода:
— палестинцы не имели свободы передвижения по территории Западного берега реки Иордан, сектора Газа и Израиля;
— доступ продуктов, медицинских препаратов и воды на палестинские территории регулировался властями Израиля;
— палестинцы не имели равных с израильтянами гражданских прав и могли быть, например, отправлены в тюрьму без предъявления обвинения на срок до 6 месяцев, также они не были защищены трудовым законодательством на равном с израильтянами уровне;
— в июне 2010 г. власти Израиля анонсировали решение о принципиальном изменении режима доступа товаров в сектор Газа: все товары, не входившие в список запрещенных, были разрешены к провозу. С момента этого решения о смягчении блокады активность использования туннелей для нелегального перемещения товаров была снижена, большую часть потребительских товаров стали ввозить легально через пропускные пункты. Тем не менее строительные материалы, химические вещества и другие запрещенные к провозу товары продолжали поступать на Палестинские территории нелегальными маршрутами;
— палестинцы не имели доступа к ресурсам Зоны С28, которая занимает 61% территории Западного берега и, по сути, находится под контролем Израиля, в то время как палестинские власти отвечают лишь за предоставление медицинских и образовательных услуг в Зоне. В исследовании ВБ, опубликованном в октябре 2013 г., утверждалось, что если бы палестинским властям был передан контроль над Зоной С, то ВВП Палестины мог бы вырасти на треть;
— жители Западного берега реки Иордан не имели прямого доступа к Восточному Иерусалиму. Это, по сути, «отрезало» 10% населения Западного берега, а за счет того, что жители Восточного Иерусалима имели более высокий уровень дохода, чем жители Западного берега в целом, это отсутствие связи оборачивалось значительными финансовыми потерями для предприятий Западного берега, а также неполучением потенциальных рабочих мест29.
27 Ibidem.
28 Во время принятия Соглашений в Осло и более поздних договоренностей было решено разделить территорию Западного берега на три зоны. Зона С находится под полным военным и гражданским контролем Израиля.
29 The Underpinnings of the Future Palestinian State: Sustainable Growth and Institutions. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/Resources/ WorldBankSep2010AHLCReport.pdf (accessed: 22.11.2017).
В апреле 2011 г. был опубликован Национальный план развития Палестины (National Development Plan, NDP) на 2011-2013 гг.30 В нем содержался призыв максимизировать результаты деятельности в области государствостроительства, полученные в рамках реализации PRDP. По большому счету, в новом плане не было обозначено принципиально иных задач по сравнению с PRDP. Отдельно было отмечено, что ПНА намерена улучшать отношения с частным сектором и гражданским обществом для укрепления доверия населения к действующей власти, как было рекомендовано в Докладе о мировом развитии Всемирного банка 2011 г.31 Организации гражданского общества имели в то время серьезное присутствие на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа. Они заполняли определенный вакуум в отсутствие организованного государственного сектора в отдельных сферах социального обеспечения, играя важную роль в предоставлении базовых услуг населению (например, в сфере здравоохранения).
В 2012 г. была опубликована вторая трехлетняя стратегия работы Всемирного банка на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа32. На этот раз стратегия Банка была построена вокруг двух главных пунктов, которые в свою очередь основывались на основных приоритетах NDP 2011 г. и, по сути, мало чем отличались от приоритетных направлений, обозначенных в стратегии Банка 2008 г.
1. Укрепление институтов будущего государства в области эффективного управления финансами и предоставления услуг гражданам. Планируемыми результатами работы по этому пункту Банк называл более качественное управление доходами, более высокую прозрачность распределения государственных средств и применение нового закона о государственных закупках, более эффективную работу структур местного самоуправления и Земельного управления Палестины, улучшение работы сектора государственных услуг с ориентацией на их качественное предоставление населению, а также улучшение подотчетности органов власти и повышение уровня социальной поддержки.
30 Palestinian National Authority. National Development Plan 2011—2013. Available at: http://www.apis.ps/up/1332062906.pdf (accessed: 22.11.2017).
31 World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development. Available at: https://siteresources.worldbank.org/INTWDRS/Resources/WDR2011_Full_Text.pdf (accessed: 22.11.2017).
32 В 2011 и 2012 гг. Банк работал в ПНА на основе принципов, обозначенных в предыдущей стратегии. См.: International Bank for Reconstruction and Development, and International Development Association, and International Finance Corporation. Interim Strategy Note for West Bank and Gaza, 2012-2014. March 13, 2012. Available at: http:// documents.worldbank.org/curated/en/514691468142762774/pdf/667810ISN0R20100fficial 0Use00nly090.pdf (accessed: 22.11.2017).
2. Поддержка создания условий для роста экономики на основе развития частного сектора. Банк планировал достичь более тесного взаимодействия между образовательными учреждениями и бизнес-сообществом, увеличить уверенность инвесторов, а также улучшить уровень бизнес-сервисов с использованием новейших информационно-коммуникационных технологий. В дополнение к этому планировалось улучшить качество работы электрических сетей, частично восстановить водную инфраструктуру и укрепить потенциал служб водообеспечения. В сфере обращения с мусором планировалось добиться улучшения качества утилизации твердых бытовых отходов, а также повысить эффективность использования сточных вод33.
Одним из важнейших механизмов реализации целей и задач, обозначенных в тот период в стратегии ВБ, стал Мультидонорский трастовый фонд «Партнерство для развития инфраструктуры» (The Partnership for Infrastructure Multi-Donor Trust Fund, PID MDTF). Фонд был учрежден в 2012 г. с целью улучшить качество и доступность инфраструктуры на Палестинских территориях посредством оказания финансовой и технической помощи в сфере управления водными ресурсами, городского развития и энергетики. Объемы предоставленного через него финансирования на сегодняшний день составляют чуть более 137 млн долл. Донорами фонда являются 8 европейских стран: Дания, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Франция, Хорватия и Швеция. Были созданы и менее крупные фонды объемом менее 50 млн долл., администрируемые МБРР, МФК и МАГИ34. Из средств этих фондов финансируется реализация проектов локального масштаба в отдельных секторах, таких как улучшение систем местного самоуправления, развитие системы очистки воды, восстановление электрических сетей, поддержка сектора здравоохранения.
В октябре 2014 г. была опубликована третья по счету трехлетняя стратегия Всемирного банка по оказанию помощи ПНА35, которая в свою очередь основывалась на новом Национальном плане раз-
33 Ibidem.
34 International Bank for Reconstruction and Development, International Development Association, International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency. Assistance strategy FY 18—21 for the West Bank and Gaza. P. 36. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/339871512568083583/pdf/AS-1113-West-Bank-Gaza-Final-to-SECPO-11142017.pdf (accessed: 22.11.2017).
35 International Bank for Reconstruction and Development, and International Development Association, and International Finance Corporation, and Multilateral Investment Guarantee Agency. Assistance Strategy FY 15-16 for the West Bank and Gaza. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/817581468321831929/pdf/895030CAS0 CORR010Box385333B00OUO090.pdf (accessed: 22.11.2017).
вития Палестины на 2014—2016 гг.36 Целями данного плана были обозначены: независимость Палестины, осознание ее экономического потенциала, национальное единство для прекращения внутреннего раскола, борьба с бедностью и безработицей, эффективность государственных институтов и фискальная стабильность. Основные два блока остались идентичными прошлым редакциям — упор делался на укрепление институтов будущего государства и поддержку создания условий для роста экономики на основе развития частного сектора. Суть стратегии Банка также фактически осталась неизменной по сравнению с предыдущей редакцией, лишь несколько изменились формулировки. Но в стратегии 2014 г., как и в плане развития, отдельно отмечалось ухудшение ситуации после израильской военной операции «Нерушимая скала», которая стала причиной гуманитарного кризиса в Газе и значительно ухудшила перспективы ее развития.
В результате данной операции погиб 2251 человек, почти 1500 из них — мирные жители, 11 231 человек был ранен, из них около 3436 детей и 2540 женщин, 18 000 жилых домов было уничтожено37. Кроме того, конфликт привел к массовому уничтожению инфраструктуры.
Война 2014 г. в секторе Газа спровоцировала гуманитарный кризис и стоила экономике ПНА потерь в размере 1,9 млн долл. Несмотря на то что рост экономики Газы составил 7,3% в 2016 г. из-за интенсивного восстановления, она не вернется на уровень 2014 г. до 2018 г. В 2016 г. общий уровень безработицы в ПНА оставался очень высоким — 27%: 42% в секторе Газа и 18% на Западном берегу. Особенное беспокойство вызывает безработица среди молодежи в Газе, составляющая порядка 58%. Около 80% жителей Газы получают помощь в том или ином виде, но уровень бедности остается чрезвычайно высоким — 25% населения в 2011 г.38 Почти 2 млн населения сектора Газа живут на территории в 365 км2 и не имеют возможности свободно передвигаться без разрешения Израиля или Египта. Нестабильность поставок электроэнергии, которая сейчас удовлетворяет лишь около половины нужд, усложняется дефицитом альтернативного топлива, вызванного блокадой Газы. Ресурсы древесного топлива и природного газа очень скудны,
36 National Development Plan 2014-2016. State building to sovereignty. Available at: http://planipolis.iiep.unesco.org/sites/planipolis/files/ressources/palestine_ndp_state_ final.pdf (accessed: 22.11.2017).
37 Данные - UN OCHA. Available at: https://www.ochaopt.org/content/key-figures-2014-hostilities (accessed: 22.11.2017).
38 Данные - Palestinian Central Bureau of Statistics. Available at: http://www.pcbs. gov.ps/Portals/_Rainbow/Documents/Poverty_2011_e.htm (accessed: 22.11.2017).
а жидкое топливо очень дорогое, вследствие чего недоступно большинству жителей Газы. Недостаток электричества блокирует доступ населения Газы к медицинской помощи, так как в больницах электричество также присутствует непостоянно. Кроме того, перебои с электричеством мешают подаче воды насосами и распределению питьевой воды. Единственным источником пресной воды в Газе является месторождение подземных вод, в которое в данный момент проникают морская вода и жидкие отходы. В результате лишь 5—10% воды из него пригодно для питья39.
В том же октябре 2014 г. по инициативе Египта, Норвегии и ПНА была проведена конференция доноров для сбора средств на восстановление сектора Газа после окончания израильской военной операции «Нерушимая скала». Участники конференции обещали предоставить финансирование на общую сумму 5 млрд долл., из которых 3,5 млрд планировалось направить на поддержку непосредственно сектора Газа. Всемирный банк при этом должен был осуществлять функцию мониторинга поступления финансирования, координировать выделение средств и имплементацию программ помощи.
Все три упомянутые стратегии Всемирного банка по оказанию помощи Палестинским территориям объединяет постоянное указание на то, что усилиям по поддержке развития Западного берега и сектора Газа препятствуют политическая нестабильность и не-разрешенность палестино-израильского конфликта. Следует также отметить, что во всех стратегиях обозначались одни и те же проблемы и предлагались одни и те же пути их решения, хотя в итоге положение дел определялось не столько действиями доноров, сколько динамикой развития политической ситуации.
Неизменность основных целей и задач, декларировавшихся Всемирным банком в работе на территории Палестины в период с 2008 по 2017 г., могла свидетельствовать об отсутствии прогресса по предлагаемым направлениям деятельности, но сразу же возникает вопрос: если раз за разом результаты оставляли желать лучшего, почему же «клонирование» программ помощи продолжалось? Ответить на него достаточно сложно, особенно ввиду того, что в открытом доступе отсутствуют документы по оценке эффективности программ Всемирного банка по оказанию ПНА, и соответственно сделать обоснованные выводы о качестве выполнения заявленных мероприятий довольно проблематично.
39 Fanack Water. Gaza Water Resources. Available at: https://water.fanack.com/palestine/ water-resources/ (accessed: 22.11.2017).
Как бы то ни было, 6 ноября 2017 г. была опубликована новая, уже пятилетняя, стратегия работы Всемирного банка в ПНА40. Она основана на этот раз не на Национальном плане развития, а на принятой в 2016 г. Национальной политической повестке дня (National Policy Agenda) на период 2017-2022 гг.41, в центр которой было поставлено именно благополучие палестинских граждан. В ней, в частности, отмечено: «Предыдущие планы развития Палестины концентрировались на построении институтов Государства Палестина и развитии их потенциала. Повестка дня в сфере построения институтов и развития их потенциала сейчас должна перейти в новую фазу, когда наши институты принимают повестку дня граждан, в которой каждое усилие направлено на улучшение качества жизни наших граждан путем предоставления им высококлассных государственных услуг, интенсификации создания рабочих мест в частном секторе, защиты уязвимых групп населения, несмотря на препятствия, создаваемые оккупацией, блокадой и конфискацией наших природных ресурсов»42.
В новой Стратегии Банка также наконец-то наметилось фундаментальное смещение акцента на поощрение роста именно частного сектора. В Стратегии предлагаются изменения в архитектуре содействия развитию Палестины для поощрения большего вклада частного сектора в рост экономики ПНА, а также создание новых рабочих мест для широких слоев населения Палестины. Это представляется составителям Стратегии особенно важным для привлечения к трудовой и предпринимательской деятельности молодежи, уровень безработицы которой на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа по-прежнему критически высок. Стин Йоргенсен, «страновой» директор, отвечавший в ВБ за работу на Палестинских территориях до августа 2016 г., отмечал: «Динамичный частный сектор необходим для достижения экономического и социального прогресса на территориях ПНА, где доходы населения падают, а безработица растет. Обеспечение мобильности населения и капитала, а также доступа к ресурсам является ключевым фактором для укрепления доверия инвесторов и развития промышленности и сектора услуг, что в свою очередь должно привести
40 International Bank for Reconstruction and Development, International Development Association, International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency. Assistance strategy FY 18—21 for the West Bank and Gaza. Available at: http:// documents.worldbank.org/curated/en/339871512568083583/pdf/AS-1113-West-Bank-Gaza-Final-to-SECPO-11142017.pdf (accessed: 22.11.2017).
41 State of Palestine. National Policy Agenda 2017—2022. Available at: https://eeas.europa. eu/sites/eeas/files/npa_english_final_approved_20_2_2017_printed.pdf (accessed: 22.11.2017).
42 Ibid. P. 9.
к росту экономики ПНА и защитить население от всплесков насилия в будущем»43.
Для реализации своих планов Банк предлагает использовать Подход максимизации финансов для развития (Maximizing Finance for Development approach). Он включает два основных направления:
— поддержка реформ, которые помогут устранить препятствия, стоящие на пути появления новых предприятий частного сектора, роста инвестиций и количества рабочих мест (включая вопросы улучшения бизнес-среды, профессионального обучения, развития торговли и интеграции в региональные рынки, инфраструктуры и финансового сектора);
— поддержка реализации частных проектов, включая помощь в реализации отдельных инициатив, облегчение доступа к инструментам снижения рисков (в том числе страхование политических рисков и использование механизмов государственно-частного партнерства).
Для реализации представленной стратегии на современном этапе, по мнению представителей Банка, существует целый ряд препятствий.
1. Низкий уровень частных инвестиций в Палестине в предшествующий принятию Стратегии период времени — около 15% ВВП, значительно ниже, чем в большинстве стран со средним уровнем дохода. Размеры прямых иностранных инвестиций (ПИИ), которые позитивно коррелируют с ростом производительности, в экономику ПНА в течение последнего десятилетия в среднем были на уровне около 1% ВВП. Валовое накопление капитала в частном секторе за период 2000—2014 гг. в ПНА было на самом низком уровне по всему региону Ближнего Востока и Северной Африки44.
2. Ограничения, наложенные израильскими властями на передвижение палестинцев, доступ к ресурсам и торговлю. По оценкам ВБ, смягчение ограничений могло бы привести к увеличению ВВП на 36% на Западном берегу и на 40% в секторе Газа к 2025 г.45 Ограничения по доступу к ресурсам, в особенности в Зоне С, оказывают крайне отрицательное влияние на экономическую активность на Западном берегу. По оценкам специалистов ВБ, отмена израиль-
43 World Bank Grants $55 million for Palestinian Development. Available at: http:// www.worldbank.org/en/news/press-release/2015/06/21/world-bank-grants-55-million-for-palestinian-development (accessed: 22.11.2017).
44 International Bank for Reconstruction and Development, International Development Association, International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency. Assistance strategy FY 18—21 for the West Bank and Gaza. P. 12. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/339871512568083583/pdf/AS-1113-West-Bank-Gaza-Final-to-SECP0-11142017.pdf (accessed: 22.11.2017).
45 Ibid. P. 7.
ских ограничений на доступ к Зоне С могла бы дать дополнительный прирост экономики Западного берега на 33% к 2025 г. Ограничения на торговлю сильно замедляют рост за счет экспорта, что критично для небольшой экономики ПНА и сильно бьет по частному сектору. Большая часть палестинского импорта и экспорта проходит через израильские порты, за счет особенностей процедур которых стоимость одной поставки может увеличиваться в среднем на 538 долл. Смягчение списка товаров двойного назначения могло бы стимулировать рост экономики Западного берега на 6% к 2025 г. и на 11% в секторе Газа. Снятие блокады в свою очередь могло бы открыть Газу для торговли, необходимой для работ по реконструкции ее инфраструктуры и экономики, и привести к росту экономики Газы на 32% к 2025 г. Банк также разработал аналитическую программу, целью которой является информирование властей Палестины об экономическом влиянии ограничений на передвижение палестинцев, доступ к ресурсам и торговлю, а также экономический рост, стимулируемый активностью частного сектора46.
3. Плохой бизнес-климат. Палестинские территории занимают 140-е место из 189 по уровню развития законодательства, связанного с регулированием бизнеса, и результативности его примене-ния47. Важно отметить, что оценивалась ситуация лишь в Рамалле, в то время как в Газе она может быть еще хуже. Кроме того, на Западном берегу и в Газе действует разное законодательство в сфере ведения бизнеса, что также усложняет предпринимательскую деятельность.
4. Отсутствие у палестинцев навыков для работы в частном секторе. Существующие на территориях университеты не способны обеспечить обучение молодежи профессиям, востребованным в частном секторе, что является необходимым условием для развития и увеличения конкурентоспособности местного бизнеса. Это также ведет к безработице среди молодежи.
5. Сильная зависимость палестинской торговли от одного регионального партнера — Израиля. На эту страну приходится 63% импорта и 79% экспорта Западного берега и сектора Газа. Эксперты Всемирного банка полагают, что объемы палестинского экспорта могли бы быть в два раза больше, если бы ПНА имела выход на рынки других стран.
46 The World Bank in West Bank and Gaza. Available at: http://www.worldbank.org/ en/country/westbankandgaza/overview#3 (accessed: 22.11.2017).
47 Doing Business 2017 report. Available at: http://www.doingbusiness.org/~/media/ WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB17-Report.pdf (accessed: 06.06.2017).
6. Отсутствие доверия частного сектора к государственным институтам. По мнению сотрудников Всемирного банка, предприниматели не верят в прозрачность и стабильность государственной политики по отношению к бизнесу.
7. Отсутствие у бизнеса стабильного доступа к водным ресурсам и электричеству. Постоянные перебои с подачей воды и электроэнергии существенно ограничивают деятельность частного сектора.
8. Низкий уровень развития финансового сектора, что ограничивает возможности использования бизнесом и гражданами местных банковских и других финансовых сервисов48.
Добиться устранения данных препятствий Всемирный банк пытается посредством кардинального перераспределения имеющихся у него ресурсов. Если до 2017 г. на поддержку частного сектора напрямую направлялось только 2% ресурсов Банка (из 21 действующего на данный момент проекта), а на поддержку реформ в его интересах — 19%, то уже к концу 2018 фин. г. планируется довести эти показатели до 16 и 30% соответственно. В целях перераспределения ресурсов планируется закрытие ряда проектов Банка и открытие новых. В числе последних можно назвать проект по инновационному развитию частного сектора (Innovative Private Sector Development Project), а также создание специального Механизма для оздоровления частного сектора (Private Sector Enhancement Facility, PSEF). Всемирный банк готов предоставить стартовый капитал для PSEF из средств Трастового фонда для Газы и Западного берега реки Иордан (на начальном этапе в размере 20 млн долл.), а также будет искать возможности мобилизовать дополнительные средства доноров для нового механизма. PSEF, по планам его учредителей, будет расширяться по мере увеличения доступности финансирования в связи с прогрессом мирного процесса49. При этом Всемирный банк будет продолжать поддерживать существующие
трастовые фонды, администрируемые МБРР, МФК и МАГИ.
* * *
Таким образом, построение государственных институтов на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа было приоритетным направлением деятельности Всемирного банка на Палестинских территориях с 1993 г., но к настоящему моменту фокус заметно
48 International Bank for Reconstruction and Development, International Development Association, International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency. Assistance strategy FY 18—21 for the West Bank and Gaza. P. 6—8. Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/339871512568083583/pdf/AS-1113-Wsst-Bank-Gaza-Final-to-SECPO-11142017.pdf (accessed: 26.12.2017).
49 Ibid. P. 8.
сместился в сторону развития частного сектора и создания условий для более активного его функционирования.
ВБ в тесной координации с палестинскими властями реализо-вывал достаточно крупные проекты, большая часть помощи при этом доводилась в виде прямой поддержки бюджета. Проекты эти осуществлялись с неоднозначной степенью результативности и в достаточно небольшом количестве. Всемирный банк часто сталкивался и продолжает сталкиваться с существенными препятствиями, снижающими вероятность оказания им заметного эффекта на положение дел на Палестинских территориях. Одними из ключевых сложностей для развития частного сектора и создания рабочих мест на Палестинских территориях Банк считает наложенные израильскими властями ограничения на деятельность палестинцев. Специалисты Банка (например, в тексте Стратегии на 2018-2021 гг.) отмечают, что аполитичность деятельности организации помогает ВБ эффективно сотрудничать с правительством Израиля (при этом Банк планирует еще больше укрепить отношения с еврейским государством), однако на деле взаимодействие с израильскими властями оказывается вовсе не столь продуктивно. Это, впрочем, вряд ли может показаться удивительным, коль скоро Всемирный банк поддерживает деятельность ПНА, которая принимает Национальные планы развития, где прямо написано, что главная их цель -реализация мечты об освобождении от израильской оккупации.
Другим словами, при всех попытках проводить экономические реформы Банк неизменно наталкивается на стопорящие эти преобразования факторы, ему неподвластные, из-за которых его влияние на ситуацию на Палестинских территориях оказывается весьма ограниченным. На сегодняшний день совершенно очевидно, что для появления «окна возможностей», решения экономических вопросов и оказания действительно эффективного содействия развитию Западного берега реки Иордан и сектора Газа требуется прежде всего политическое решение ситуации, сложившейся на Палестинских территориях. В противном случае предпринимаемые внешними акторами, будь то отдельные государства-доноры или многосторонние организации, попытки улучшения качества работы государственных институтов или развития частного сектора в регионе будут заведомо малорезультативными.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Аливаиви А.М. Организация освобождения Палестины в перспективе провозглашения независимого государства Палестина // Проблемы современной науки и образования. 2014. № 5. С. 118-128.
2. Бардин А.Л. Роль международных финансовых институтов в глобальном политическом управлении (на примере Международного валютного фонда и Всемирного банка): Дисс. ... канд. полит. наук. М.: МГИМО-Университет, 2015.
3. Бартенев В.И. От «несостоявшихся государств» к «неустойчивым состояниям»: логика понятийной эквилибристики // Полис. Политические исследования. 2017. № 2. С. 26—41.
4. Демченко А.В. Исламский фактор в израильско-палестинском конфликте // Конфликты и войны XXI века (Ближний Восток и Северная Африка). М.: Институт востоковедения РАН, 2015. С. 192—206.
5. Зайцев Ю.К. Многосторонние механизмы управления процессами содействия международному развитию // Вестник МГИМО-Университета.
2011. № 5. С. 67-76.
6. Звягельская И.Д. Ближневосточный клинч: конфликты на Ближнем Востоке и политика России. М.: Аспект Пресс, 2014.
7. Звягельская И.Д. История государства Израиль. М.: Аспект Пресс,
2012.
8. Иностранная помощь / Под общ. ред. Л.М. Капица. М.: МГИМО-Университет, 2013.
9. Каримов Ф.Э. Ближневосточный конфликт и проблемы беженцев: реалии и перспективы // Политика, экономика и социальная сфера: проблемы взаимодействия. 2016. № 6. С. 133-141.
10. Колобов А.О. Ближневосточный конфликт в системе управления мировыми политическими процессами: генезис, эскалация, технологии кризисного реагирования: Дисс. ... д-ра полит. наук. Нижний Новгород, 2011.
11. Косач Г.Г. Палестинский национализм: становление и эволюция // Ислам на Ближнем и Среднем Востоке. 2015. № 9. С. 116-129.
12. Крылов А.В., Морозов В.М. Формирование Палестинской нации: основные этапы // Этносоциум и междунациональная культура. 2017. № 3. С. 135-142.
13. Примаков Е.М. Конфиденциально: Ближний Восток на сцене и за кулисами. М.: Российская газета, 2006.
14. Хрусталев М.А. Ближневосточный конфликт: динамика и перспективы // Международные процессы. 2006. Т. 4. № 11. С. 4-18.
15 Aid, diplomacy, and facts on the ground. The case of Palestine / Ed. by M. Keating, A. Le More, R. Lowe. London: Chatham House, 2005.
16. Bouris D. The European Union and occupied Palestinian territories. State building without a state. New York: Routledge, 2014.
17. Brouwer I. US civil society assistance to the Arab world: The cases of Egypt and Palestine. European University Institute Working Paper RSC No. 2000/5, Florence, Italy.
18. Brynen R. Buying peace? A critical assessment of international aid to the West Bank and Gaza // Journal of Palestine Studies. Vol. 25. No. 3. Spring, 1996. P. 79-92.
19. Brynen R. A very political economy. Peacebuilding and foreign aid in the West Bank and Gaza. Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 2000.
20. Brynen R., Awartani H., Woodcraft C. The Palestinian territories // Good intentions: Pledges of aid for postconflict recovery / Ed. by S. Forman, S. Patrick. Boulder: Lynne Rienner Pub, 2000.
21. Cameron J. A World Bank attempt to create a policy environment indirectly through an NGO support project: A case study of Palestine // The IMF, World Bank, and policy reform / Ed. by A. Paloni, M. Zanardi. New York: Routledge, 2006.
22. Carapico S. Foreign aid for promoting democracy in the Arab world // The Middle East Journal. 2002. Vol. 56. No. 3. P. 379-395.
23. Frisch H., Hofnung M. State formation and international aid: The emergence of the Palestinian authority // World Development. 1997. Vol. 25. Iss. 8. P. 1243-1255.
24. Giacaman R., Khatib R., Shabaneh L. et al. Health status and health services in the occupied Palestinian territory // The Lancet. 2014. Vol. 373. Iss. 9666. P. 837-849.
25. Lasensky S., Grace R. Dollars and diplomacy: Foreign aid and the Palestinian question. Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2006.
26. Le More A. International assistance to the Palestinians after Oslo. Political guilt, wasted money. New York: Routledge, 2008.
27. Qarmout T., Beland D. The politics of international aid to the Gaza strip // Journal of Palestine Studies. 2012. Vol. 41. No. 4. P. 32-47.
28. Stetter S. Democratization without democracy? The assistance of the European Union for democratization processes in Palestine // Euro-Mediterranean relations after september 11. International, regional, and domestic dynamics. London: Frank Cass, 2004. P. 157-178.
29. Sullivan D.J. The World Bank and the Palestinian NGO project: From service delivery to sustainable development. East Jerusalem: Palestinian Academic Society for the Study of International Affairs, 2001.
30. Taghdisi-Rad S. The political economy of aid in Palestine: Relief from conflict or development delayed? New York: Routledge, 2011.
A.I. Solomatin
WORLD BANK AS A DEVELOPMENT ACTOR IN PALESTINE
Lomonosov Moscow State University 1 Leninskie Gory, Moscow, 119991
The Middle East and North Africa region has been one of the priority destinations for foreign aid inflows over the past decades with the West Bank and Gaza among top recipients of external assistance. However, in the context of examining dilemmas of state-building in the MENA this case is absolutely unique as there is no internationally recognized state in Palestine. This fact, along with a lack of progress in the peace process, additional risks for any donor. In such a complicated environment multilateral organizations tend to
play a major role as they are supposed to be politically neutral and to provide donors with an opportunity to minimize various risks pertaining to granting assistance to fragile states (especially unrecognized ones) on a bilateral basis. In this context the World Bank stands out as one of the pivotal actors in international development cooperation and one of the key partners of fragile and conflict-affected states. This paper studies objectives, focal areas, forms and modalities of the World Bank's engagement in Palestine as well as challenges that hinder its activities in the West Bank and Gaza. The conclusion is drawn that the World Bank, mostly as an administrator of various multi-donor trust funds, has implemented a limited number of large projects in Palestine but with questionable outcomes. When trying to reform economic system in Palestine the Bank is always facing obstacles such as restrictions imposed by the Israeli government on Palestinian activities. Without political settlement of the Arab-Israeli conflict any attempts of external actors to strengthen Palestinian institutions or to stimulate private sector growth will inevitably be largely unproductive.
Keywords: international development cooperation, development assistance, fragile states, World Bank, Palestine, PNA, multi-donor trust funds.
About the author: Aleksei I. Solomatin — PhD Candidate at the Chair of International Organisations and World Political Processes, Researcher at the Center for Security and Development Studies, School of World Politics, Lo-monosov Moscow State University (e-mail: [email protected]).
Acknowledgements: The reported study was funded by RFBR according to the research project № 17-37-01018.
REFERENCES
1. Alivaivi A.M. 2014. Organizatsiya osvobozhdeniya Palestiny v perspektive provozglasheniya nezavisimogo gosudarstva Palestina [Palestine Liberation Organization and prospects for the establishment of independent Palestinian state]. Modern problems of science and education, no. 5, pp. 118—128. (In Russ.)
2. Bardin A.L. 2015. Rol' mezhdunarodnykh flnansovykh institutov v global'nom politicheskom upravlenii (na primere Mezhdunarodnogo valyutnogo fonda i Vsemir-nogo banka) [The role of international financial institutions in a global political governance (IMF and the World Bank)]: Diss. kand. polit. nauk [PhD thesis]. Moscow, MGIMO-Universitet Publ. (In Russ.)
3. Bartenev VI. 2017. Ot 'nesostoyavshikhsya gosudarstv' k 'neustoichivym sostoyaniyam': logika ponyatiinoi ekvilibristiki [From 'failed states' to 'states of fragility': Logic of conceptual acrobatics]. Polis. Politicheskie issledovaniya, no. 2, pp. 26-41. (In Russ.)
4. Demchenko A.V 2015. Islamskii faktor v izrail'sko-palestinskom konflikte [The Islamic factor in the Israeli-Palestinian conflict]. In Konflikty i voiny XXIveka (Blizhnii Vostok i Severnaya Afrika) [Conflicts and wars in the XXI century (Middle East and North Africa)]. Moscow, Institut vostokovedeniya RAN Publ., pp. 192-206. (In Russ.)
5. Zaitsev YK. 2011. Mnogostoronnie mekhanizmy upravleniya protsessami sodeistviya mezhdunarodnomu razvitiyu [Multilateral mechanisms of governing the processes of international development aid]. Vestnik MGIMO-Universiteta, no. 5, pp. 67-76. (In Russ.)
6. Zvyagel'skaya I.D. 2014. Blizhnevostochnyi klinch: konflikty na Blizhnem Vostoke i politika Rossii [The Middle Eastern clinch: Conflicts in the Middle East and Russia's policy]. Moscow, Aspekt Press Publ. (In Russ.)
7. Zvyagel'skaya I.D. 2012. Istoriya gosudarstva Izrail' [History of the State of Israel] Moscow, Aspekt Press Publ. (In Russ.)
8. Kapitsa L.M. (ed.). 2013. Inostrannayapomoshch' [The foreign aid]. Moscow, MGIMO-Universitet Publ. (In Russ.)
9. Karimov FE. 2016. Blizhnevostochnyi konflikt i problemy bezhentsev: realii i perspektivy [Arab-Israeli conflict and problems of refugees: Reality and prospects]. Politics, economy, and social sphere: Problems of engagement, no 6, pp. 133-141. (In Russ.)
10. Kolobov A.O. 2011. Blizhnevostochnyi konflikt v sisteme upravleniya mirovymi politicheskimi protsessami, genezis, eskalatsiya, tekhnologii krizisnogo reagirovaniya [Arab-Israeli conflict in the system of global political governance: Genesis, escalation, technologies of crisis response]. Nizhnii Novgorod. (In Russ.)
11. Kosach G.G. 2015. Palestinskii natsionalizm: stanovlenie i evolyutsiya [Palestinian nationalism: Formation and evolution]. In Islam na Blizhnem i Srednem Vostoke [Islam in the Middle East], pp. 116-129. (In Russ.)
12. Krylov A.V, Morozov YM. 2017. Formirovanie Palestinskoi natsii: os-novnye etapy [The formation of the Palestinian nationality: The main stages]. Etnosotsium i mezhdunatsional'naya kul'tura, no. 3, pp. 135-142. (In Russ.)
13. Primakov E.M. 2006. Konfidentsial'no: Blizhnii Vostok na stsene i z,a kulisami. [Confidential: Middle East on stage and behind the scenes]. Moscow, Rossiiskaya gazeta Publ. (In Russ.)
14. Khrustalev M.A. 2006. Blizhnevostochnyi konflikt: dinamika i perspektivy [Arab-Israeli conflict: Dynamics and prospects]. International processes, vol. 4, no. 11, pp. 4-18. (In Russ.)
15. Keating M., Le More A., Lowe R. (eds.). 2005. Aid, diplomacy, and facts on the ground. The case of Palestine. London, Chatham House.
16. Bouris D. 2014. The European Union and occupied Palestinian territories. State building without a state. New York, Routledge.
17. Brouwer I. 2000. US civil society assistance to the Arab world: The cases of Egypt and Palestine. Florence, Italy, European University Institute Working Paper RSC No. 5.
18. Brynen R. 1996. Buying peace? A critical assessment of international aid to the West Bank and Gaza. Journal of Palestine Studies, vol. 25. no. 3, pp. 79-92.
19. Brynen R. 2000. A very political economy. Peacebuilding and foreign aid in the West Bank and Gaza. Washington, D.C., United States Institute of Peace Press.
20. Brynen R., Awartani H., Woodcraft C. 2000. The Palestinian territories. In Forman S., Patrick S. (eds.). Good intentions: Pledges of aid for postconflict recovery. Boulder, Lynne Rienner Pub.
21. Cameron J. 2006. A World Bank attempt to create a policy environment indirectly through an NGO support project: A case study of Palestine. In Paloni A., Zanardi M. (eds.). The IMF, World Bank, and policy reform. New York, Routledge.
22. Carapico S. 2002. Foreign aid for promoting democracy in the Arab world. The Middle East Journal, vol. 56, no. 3, pp. 379-395.
23. Frisch H., Hofnung M. 1997. State formation and international aid: The emergence of the Palestinian authority. World Development, vol. 25, iss. 8, pp. 1243-1255.
24. Giacaman R., Khatib R., Shabaneh L. et al. 2014. Health status and health services in the occupied Palestinian territory. The Lancet, vol. 373, iss. 9666, pp. 837-849.
25. Lasensky S., Grace R. 2006. Dollars and diplomacy: Foreign aid and the Palestinian question. Washington, D.C., United States Institute of Peace.
26. Le More A. 2008. International assistance to the Palestinians after Oslo. Political guilt, wasted money. New York, Routledge.
27. Qarmout T., Beland D. 2012. The politics of international aid to the Gaza strip. Journal of Palestine Studies, vol. 41, no. 4, pp. 32-47.
28. Stetter S. 2004. Democratization without democracy? The assistance of the European Union for democratization processes in Palestine. In Euro-Mediterranean relations after September 11. International, regional, and domestic dynamics. London, Frank Cass, pp. 157-178.
29. Sullivan D.J. 2001. The World Bank and the Palestinian NGO project: From service delivery to sustainable development. East Jerusalem, Palestinian Academic Society for the Study of International Affairs.
30. Taghdisi-Rad S. 2011. The political economy of aid in Palestine: Relief from conflict or development delayed? New York, Routledge.
