CC BY
182
Всемирный банк и «нестабильные государства»: динамика взаимодействия и структура помощи1
А.И. Соломатин
Соломатин Алексей Игоревич — аспирант кафедры международных организаций и мировых политических процессов факультета мировой политики Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова; Российская Федерация, 119991, Москва, ул. Ленинские горы, д. 1, стр. 51; E-mail: alesolomatin@gmail.com
Одной из ключевых проблем глобального управления на современном этапе считается достижение качественного прорыва в области ликвидации крайней бедности в «нестабильных государствах», развитие которых затруднено из-за неустойчивости государственных и общественных институтов или продолжающихся конфликтов и вооруженного насилия. Ключевым партнером этих стран, в которых проживает практически треть населения земного шара, выступает Всемирный банк.
Предлагаемая статья продолжает начатую ранее серию исследований эволюции концептуальных и практических подходов Всемирного банка к взаимодействию с «нестабильными государствами» и развивает метод «многоуровневого анализа» процесса «секьюритизации международной помощи», предложенный профессорами Лондонской школы экономики Дж. Линдом и Дж. Хауэлл.
Основное внимание в статье сконцентрировано в первую очередь на изучении динамики изменения объемов и структуры распределения потоков помощи «нестабильным государствам» со стороны Всемирного банка. Осуществляется также и их сопоставление с общемировыми тенденциями в оказании помощи данной группе реципиентов.
Автор приходит к выводу, что на сегодняшний день заявления представителей Всемирного банка о приоритетности работы в «нестабильных государствах» так и не были в полной мере реализованы на практике. Организация фактически продолжает придерживаться «стандартного подхода» в работе с «нестабильными государствами», предпочитая проектное финансирование, что увеличивает волатиль-ность и снижает предсказуемость помощи. Это, в свою очередь, создает дополнительные сложности для государств — получателей помощи.
В статье также отмечается влияние политических факторов на специфику оказания помощи «нестабильным государствам». Речь идет о тенденции к увеличению доли предоставляемой данной категории реципиентов помощи через многосторонние трастовые фонды Всемирного банка в противовес поддержке основного бюджета МАР, что ограничивает роль Банка в распределении потоков помощи между реципиентами. Это, с одной стороны, показывает недоверие государств-доноров к существующим механизмам и правилам распределения средств, с другой, говорит о том, что стратегические интересы доноров играют все большую роль в выборе государств — получателей помощи, оказываемой по каналам организации Всемирного банка.
Ключевые слова: Всемирный банк; «нестабильные государства»; официальная помощь развитию; «стандартный подход»; проектное финансирование; многосторонний трастовый фонд; «билатерализация многосторонней помощи»
Для цитирования: Соломатин А.И. Всемирный банк и «нестабильные государства»: динамика взаимодействия и структура помощи // Вестник международных организаций. 2018. Т. 13. № 1. С. 114—132. DOI:10.17323/1996-7845-2018-01-07
1 Статья поступила в редакцию в октябре 2017 г.
Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект № 15-18-30066).
Одной из ключевых проблем глобального управления на современном этапе считается достижение качественного прорыва в области ликвидации крайней бедности в тех регионах, развитие которых затруднено из-за неустойчивости государственных и общественных институтов или продолжающихся конфликтов и вооруженного насилия, и в которых проживает около 2 млрд человек — практически треть населения земного шара2. По прогнозам экспертов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), к 2030 г. более 60% бедных людей планеты будут проживать именно в таких проблемных зонах3. Поскольку ни одному из так называемых нестабильных государств с низким уровнем дохода так и не удалось достичь Целей развития тысячелетия (ЦРТ), провозглашенных в соответствующей Декларации в 2000 г., проблематика мира, безопасности и качества управления была включена в список Целей устойчивого развития до 2030 г. в виде отдельной цели (Цель № 16) [Бартенев, 2015]. Этот факт свидетельствует о том, что мировое сообщество стало уделять больше внимания вопросам повышения устойчивости государств к внутренним и внешним рискам в соответствии с утвердившейся в 2000-е годы концептуальной парадигмой связки «безопасность — развитие» (security-development nexus) [Stern, Ojendal, 2010; Юдин, 2016].
Важнейшую роль в оказании помощи «нестабильным государствам» играют многосторонние организации. По данным ОЭСР, через них поступает около 50% всей оказываемой данной группе реципиентов помощи, тогда как в других развивающихся странах — порядка 37%. Более того, чем более «нестабильно» государство, тем большая доля помощи поступает ему от многосторонних организаций4.
Ключевым партнером «нестабильных государств» выступает Всемирный банк. Вопросы преодоления «нестабильности» и постконфликтного восстановления, а также предоставление официальной помощи развитию (ОПР) находятся в ведении МБРР и МАР, образующих Всемирный банк в «узком» смысле. Необходимость проведения в «нестабильных государствах» успешной работы по ряду направлений является серьезным вызовом для Всемирного банка, который поставил перед собой амбициозную цель искоренения бедности во всем мире к 2030 г. и ускоренного обеспечения общего благосостояния с соблюдением принципов устойчивого развития5.
Несмотря на безусловную важность и актуальность рассматриваемой проблематики, она пока еще не нашла должного отражения в научной литературе. Отечественные исследования распределения, направленности и объемов потоков помощи от многосторонних организаций крайне редки [Зайцев, 2011a; Бардин, 2015]. Что касается зарубежных ученых, то длительное время они также преимущественно занимались вопросами распределения помощи, оказываемой странами-донорами [McKinley, Little, 1979; Alesina, Dollar, 2000]. Специальные исследования, посвященные многосторонней помощи, появились лишь в 2000-е годы. Среди них значительный интерес представляет работа профессора Лондонской школы экономики и политических наук Э. Ноймайера [Neumayer, 2003], в которой он рассматривает детерминанты распределения потоков помощи, предоставляемой региональными банками развития, а также учреждениями
2 World Bank Fragility, Conflict and Violence overview. Режим доступа: http://www.worldbank.org/ en/topic/fragilityconflictviolence/overview (дата обращения: 03.07.2017).
3 OECD. States of fragility 2016. Highlights. Режим доступа: http://www.oecd.org/dac/conflict-fragil-ity-resilience/docs/Fragile-States-highlights-2016.pdf (дата обращения: 05.07.2017).
4 OECD. Fragile States 2014 Domestic Revenue Mobilisation in Fragile States. Режим доступа: http:// reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/FSR_2014.pdf (дата обращения: 23.07.2017).
5 World Bank Group Strategy. Режим доступа: http://sistemas.mre.gov.br/kitweb/datafiles/IRBr/pt-br/ file/CAD/LXVI%20CAD/Bibliografia/Coopera%C3%A7%C3%A3o%20Financeira/WB%20Strategy%202. pdf (дата обращения: 03.08.2017).
системы ООН. Он утверждает, что многие многосторонние доноры тяготеют к предоставлению помощи менее населенным государствам, находит очень слабую корреляцию между объемами предоставляемой помощи и уровнем политических свобод в странах-реципиентах. Проблему мотивов распределения помощи развитию международными организациями поднимает в своей работе, посвященной подходу Азиатского банка развития (АБР) к «нестабильным государствам», профессор Мельбурнского университета Э. Россер [Rosser, 2009]. Он, в частности, утверждает, что АБР рассматривает работу в данных государствах не как попытку улучшить эффективность их развития, а как проект, направленный на достижение определенных политических целей. Более того, по мнению Э. Россера, АБР следует идее секьюритизации содействия развитию.
Среди работ, посвященных непосредственно Всемирному банку, впрочем, можно назвать лишь работу профессоров Университета Джорджа Мейсона Т. Флореса и Университета штата Огайо И. Нуруддина, которые предприняли попытку оценить эффективность программ Всемирного банка в «нестабильных государствах» и зафиксировали отсутствие свидетельств оказания ими систематического воздействия на успешное экономическое восстановление стран-партнеров [Flores, Nooruddin, 2009].
В данной статье предпринята попытка пойти дальше упомянутых выше трудов, изучить эти страны более глубоко и выявить отличительные черты и тенденции взаимодействия ВБ с «нестабильными государствами» как отдельной и весьма специфической категорией реципиентов помощи. Цель работы состоит в том, чтобы выявить особенности и характеристики потоков помощи Всемирного банка «нестабильным государствам» и определить основные тенденции в ее предоставлении.
Предлагаемая статья продолжает начатую нами ранее серию исследований эволюции концептуальных и практических подходов Всемирного банка к взаимодействию с «нестабильным государствами» [Соломатин, 2016] и развивает метод «многоуровневого анализа» процесса «секьюритизации международной помощи», предложенный профессорами Лондонской школы экономики Дж. Линдом и Дж. Хауэлл. По их мнению, «секьюритизация содействия развитию» как «подчинение процесса структурирования, обоснования, разработки и имплементации политики содействия развитию императивам глобальной и национальной безопасности» проявляется на трех различных уровнях: в официальных заявлениях и доктринальных документах (макроуровень); в изменениях институциональной структуры, объемов и направленности потоков помощи (мезоуровень); в планировании и реализации конкретных программ и проектов (микроуровень) [Howell, Lind, 2009]. В данной статье, таким образом, продолжается исследование мезоуровня. Внимание сконцентрировано в первую очередь на изучении динамики изменения объемов и структуры распределения потоков помощи ВБ «нестабильным государствам». Потоки помощи в «нестабильные государства» будут рассмотрены начиная с 2006 г., когда Банк начал публиковать список стран, входящих в эту категорию.
Группа Всемирного банка (ГВБ)6 — один из крупнейших международных институтов, предоставляющих финансовую и техническую помощь развивающимся странам.
Начиная с 1970-х годов распределение помощи ВБ происходило на основании показателей эффективности (performance-basedallocation - PBA). Главная цель этого ме-
6 Группа Всемирного банка объединяет пять организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную ассоциацию развития (МАР), Международную финансовую корпорацию (МФК), Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций (МАГИ) и Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС).
тода — поощрять государства, которые демонстрируют хорошие показатели, большими объемами помощи. Основывается метод на Рейтинге оценки политики и институтов страны (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA). Он оценивает предполагаемое качество государственной политики той или иной страны, иными словами, ее заинтересованность в снижении уровня бедности, устойчивом развитии и эффективном использовании получаемой помощи. Рейтинг рассчитывается на базе экспертных оценок 16 показателей, разделенных на четыре группы:
1. Экономическая политика
1.1. Кредитно-денежная политика и политика валютного курса
1.2. Фискальная политика
1.3. Политика управления задолженностью
2. Структурная политика
2.1. Торговля
2.2. Финансовый сектор
2.3. Условия для предпринимательской деятельности
3. Социальная политика
3.1. Равенство полов
3.2. Справедливость в использовании государственных ресурсов
3.3. Работа по развитию человеческих ресурсов
3.4. Социальная защита и охрана труда
3.5. Политика и развитие институтов в сфере экологической устойчивости
4. Управление государственным сектором и развитие государственных институтов
4.1. Права собственности и верховенство права в работе государственных институтов
4.2. Качество бюджетного и финансового регулирования
4.3. Эффективность мобилизации доходов бюджета
4.4. Качество государственного управления
4.5. Прозрачность, подотчетность и коррупция в государственном секторе7.
Формула расчета эффективности со временем менялась: до 1994 г. она измерялась
исключительно CPIA, далее до 2008 г. по общему показателю CPIA и качеству проектного портфолио ВБ в данной стране. С 2009 г. CPIA был разбит на две части: первая отвечала за три кластера, в которые входили показатели качества экономической, структурной и социальной политики, вторая — за качество управления государственным сектором и развитие государственных институтов. Вторая часть играла ключевую роль в определении показателя CPIA, который лежит в основе метода PBA. В 1997 г. была опубликована получившая широкую известность работа сотрудников Всемирного банка А. Бернсайда и Д. Доллара, которые пришли к выводу о том, что помощь более эффективна в государствах с лучшим качеством государственного управления, приведя первое эконометрическое подтверждение эффективности PBA [Burnside, Dollar, 1997].
Однако показатель PBA не отвечал нуждам «нестабильных» и постконфликтных государств. Напротив, его абсолютизация являлась отражением широко распространенного в донорском сообществе до середины 2000-х годов так называемого стандартного подхода к взаимодействию с «проблемными» реципиентами, оказание помощи которым сопряжено с высокими программными и институциональными рисками:
7 World Bank CPIA Criteria. Режим доступа: http://pubdocs.worldbank.org/en/203511467141304327/ CPIA-Criteria-2017v1.pdf (дата обращения: 14.09.2017).
большей вероятностью провала программы из-за ухудшения политической ситуации и нанесения вреда; угрозой жизням исполнителей, высокой вероятностью нецелевого распределения средств из-за широкого распространения коррупции. Стандартный подход подразумевал предоставление меньших объемов помощи таким странам по сравнению с другими странами-реципиентами, чрезвычайно осторожное отношение к выделению средств в виде прямой поддержки бюджета и ориентацию на проектное финансирование8 [Бартенев, 2012].
Стремление пересмотреть «стандартный подход» в связи с осознанием отставания «проблемных реципиентов» от графика достижения ЦРТ и их рассмотрением в качестве источников транснациональных угроз безопасности после терактов 11 сентября 2001 г. побудило руководство Всемирного банка учредить специальный трастовый фонд для «стран с низким уровнем дохода в тяжелом положении» (LICUS9 Implementation Trust Fund10) и специальные процедуры для работы с такими «сложными» партнерами, что привело к размытию оригинального PBA [Guillaumont, Guillaumont, Wagner, 2010]. Однако если формула расчета показателей эффективности для PBA была более-менее прозрачна и понятна, то специальные процедуры взаимодействия со странами из категории — нет. Критики PBA также отмечали, что рейтинг CPIA, лежащий в основе PBA, определяет лишь качество государственного управления, не принимая во внимание отсутствие человеческого капитала и экономическую уязвимость некоторых реципиентов [McGillivray, Cuong, 2017; Kanbur, 2005].
В 2006 г. Всемирный банк также стал составлять собственный список «нестабильных государств» на основе разработанных им критериев11. В 2006—2009 гг. эти получатели помощи именовались LICUS, в 2010 г. — «нестабильными государствами» (Fragilestates), а с 2011 по 2015 г. стали фигурантами так называемого гармонизованного списка нестабильных состояний (Harmonized List of Fragile Situations) (Приложение 1).
Роль PBA в распределении помощи со стороны Всемирного банка сегодня снижается за счет все большего распространения практики учреждения различных многосторонних трастовых фондов (multi-donor trust funds - MDTFs), учреждаемых одним или несколькими странами-донорами. Процедуры, в соответствии с которыми происходит выделение денег через эти фонды, часто являются специфическими для данного механизма и непрозрачными. Более того, эффективность государственного управления перестает использоваться как центральный критерий для выделения средств тому или иному государству. Немецкая исследовательница В. Эйхенауэр и сотрудник ВБ С. Нэк утверждают, что помощь, оказываемая целевыми фондами ВБ, которые финансируются каким-либо одним донором, демонстрируют гораздо большую избирательность и соответствие стратегическим интересам данного донора [Eichenauer, Knack, 2016]. Так, по расчетам французского ученого Л. Вагнера, в период 2009-2013 гг. трастовые фонды ВБ фокусировались именно на помощи странам с низким уровнем дохода и «нестабильным государствам», несмотря на их низкие показатели CPIA [Wagner, 2014].
8 Проектное финансирование — реализация отдельных проектов в сфере СМР. Проект представляет собой набор вложений, действий и результатов, согласованных со страной-партнером и направленный на достижение определенных целей/результатов с четко обозначенным временным горизонтом, бюджетом и географической областью исполнения.
9 Low-income countries under stress.
10 Low-Income Countries Under Stress Implementation Trust Fund. Режим доступа: http://sitere-sources.worldbank.org/INTLICUS/Resources/LICUSimplmementation.pdf (дата обращения: 05.08.2017).
11 В предлагаемой статье работа со статистическими данными проводилась с учетом актуального на каждый год списка «нестабильных государств».
Эта тенденция делает распределение помощи ВБ по странам более дискретным и зависящим не от какого-то одного показателя, а от стратегических интересов донора, осуществляющего финансирование того или иного трастового фонда. В связи с этим даже появилось понятие «билатерализация многосторонней помощи», используемое упомянутыми выше В. Эйхенуауэр и С. Нэкком [Eichenauer, Knack, 2015], смысл которого заключается в том, что контроль распределения помощи, оказываемой многосторонними организациями, постепенно переходит в руки государств-доноров, финансирующих трастовые фонды и руководствующихся в первую очередь своими интересами.
Объемы ежегодных выплат трастовых фондов МАР и МБРР демонстрировали постоянный рост: от 1,87 млрд долл. в 2006 г. до 4,3 млрд долл. в 2012 финансовом году12, 13, в то время как динамика роста выплат МАР в целом за тот же период времени не столь впечатляет — от 8,9 до 11 млрд долл.14
В целом после 2006 г. общие объемы помощи «нестабильным государствам» со стороны ВБ стали расти. К концу 2000-х годов они достигли 3,8 млрд долл. США, а в 2012 г. — после Арабского пробуждения — почти 4,3 млрд долл. В 2015 г. объемы помощи «нестабильным государствам» заметно снизились и составили почти 2,5 млрд долл., то есть около 18% от всей ОПР, предоставленной Всемирным банком в этом году. При этом ученые отмечают высокую волатильность потоков помощи «нестабильным государствам» [McGillivray, 2005], для подтверждения достаточно взглянуть на изменение объемов помощи этой группе реципиентов в период с 2006 по 2015 г. (рис. 1).
Млн долл. США 4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Годы
Рис. 1. Объемы помощи Всемирного банка «нестабильным государствам», 2006-2015 гг., млн долл. США
Источник: По данным stats.oecd.org.
12 World Bank Group Finances. IBRD/IDA/IFC Trust Funds - Annual Cash Contributions and Disbursements. Режим доступа: https://finances.worldbank.org/Trust-Funds-and-FIFs/IBRD-IDA-IFC-Trust-Funds-Annual-Cash-Contributions/iww5-3sst (дата обращения: 08.08.2017).
13 Финансовый год во Всемирном банке продолжается с 1 июля по 30 июня. Об объемах выплат трастовых фондов МАР и МБРР после 2012 г. официальных данных Всемирного банка в открытом доступе нет.
14 World Bank Group Finances. Режим доступа: https://finances.worldbank.org/organization (дата обращения: 12.08.2017).
Всемирный банк следует здесь общемировым тенденциям — так, в 2005 г. на саммите G8 были приняты решения об интенсификации поддержки развивающихся стран и о списании долгов 18 беднейших стран, после этого наблюдается заметный рост помощи ВБ «нестабильным государствам». Максимальные объемы за рассматриваемый период были достигнуты в 2012 г. — через год после подписания «Монровийской дорожной карты»15, направленной на предотвращение конфликтов и достижение ЦРТ в ситуациях нестабильности, и представления «Нового курса действий в нестабильных государствах»16. Безусловно, эти события повлияли на активизацию деятельности Всемирного банка в рассматриваемых странах, что отразилось и на объемах помощи, предоставляемых Банком «нестабильным государствам».
Если говорить о соотношении общих объемов ОПР, оказываемой Всемирным банком в глобальном масштабе, с объемами помощи «нестабильным государствам», то в целом динамика изменения обоих показателей схожа. Единственный выделяющийся из общей картины скачок зафиксирован в 2006 г., когда общие объемы ОПР, предоставляемой ВБ, резко выросли более чем в 4 раза (от 8,9 млрд долл. в 2005 г. до 40,3 млрд долл. в 2006 г.), а годом позже вернулись в рамки заданного ранее тренда. Этот скачок объясняется тем, что в 2005 г. в дополнение к инициативе ВБ и МВФ в отношении бедных стран с крупной задолженностью (Highly Indebted Poor Countries — HIPC) была принята Многосторонняя инициатива по списанию долга (Multilateral Debt Relief Initiative — MDRI), согласно условиям которой три многосторонние организации — МВФ, Всемирный банк и Африканский банк развития — полностью списывали долги участвующих в Инициативе стран, которые они должны выплатить этим организациям17. Страны должны были соответствовать ряду условий, чтобы иметь возможность участвовать в MDRI. Итак, если исключить выбивающийся из общей картины показатель 2006 г., то линии тренда, отражающие изменения общих объемов ОПР, оказываемой ВБ, и объемов ОПР, оказываемой организацией «нестабильным государствам», демонстрируют схожую динамику (рис. 2).
Эта схожесть представляется нелогичной с учетом того, что представители Банка не раз заявляли о приоритетности проектов в «нестабильных государствах». Анализ изменения доли помощи «нестабильным государствам» в общих объемах помощи, оказываемой ВБ, также свидетельствует о том, что постоянной тенденции на увеличение финансирования проектов в данных странах нет. В последние годы, напротив, заметно ее снижение (табл. 1), что не может не вызывать тревогу.
Показатели объемов помощи этим странам, напротив, свидетельствуют о том, что Банк все еще руководствуется описанным, например, в работе М. Торреса и М. Андерсон принципом, что в «нестабильных государствах» существует тяжелая для эффективной реализации помощи среда, а их руководство неспособно или не намерено эффективно использовать внутренние и внешние ресурсы для снижения уровня бедности [Torres, Anderson, 2004]. Из-за этого проекты в них не получают значительно увеличенных объемов финансирования, что говорит о нежелании Банка на деле, а не на словах интенсифицировать работу в приоритетных для организации странах-реципиентах.
15 The Monrovia Roadmap on Peacebuilding and Statebuilding. Режим доступа: http://www.icnl.org/ research/library/files/Transnational/monrovia.pdf (дата обращения: 03.11.2017).
16 A New Deal for Engagement in Fragile States. Режим доступа: https://www.pbsbdialogue.org/ media/filer_public/07/69/07692de0-3557-494e-918e- 18df00e9ef73/the_new_deal.pdf (дата обращения: 12.10.2017).
17 IMF. The Multilateral Debt Relief Initiative Factsheet. Режим доступа: http://www.imf.org/external/ np/exr/facts/mdri.htm (дата обращения: 12.08.2017).
Млн долл. США
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Годы
Рис. 2. Объемы помощи Всемирного банка «нестабильным государствам» и общие по миру, 2007-2015 гг., млн долл. США
Источник: по данным stats.oecd.org.
Таблица 1. Доля помощи «нестабильным государствам» в общих объемах помощи, оказываемой Всемирным банком, 2006—2015 гг., %
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
3,5 23,4 18,7 24,6 31,4 22,0 33,9 19,6 17,5 17,5
Источник: по данным stats.oecd.org.
Тезис о том, что уровень эффективности работы Банка в «нестабильных государствах» оставляет желать лучшего, подтверждается специалистами Института Брукинг-са Л. Чанди, Б. Сейдель и К. Жанг, которые утверждают, что работа ВБ в «нестабильной среде» заметно менее результативна, чем в более благополучных государствах [Chandy, Seidel, Zhang, 2016]. Более того, Банк все еще не смог в полной мере отойти от так называемого стандартного подхода к оказанию помощи «нестабильным государствам» и в том, что касается выбора способов оказания помощи: доля проектного финансирования в помощи «нестабильным государствам» со стороны ВБ с 2006 по 2015 г. оставалась весьма высокой, в отдельные годы достигая 80% и даже 90% (рис. 3).
Преимущества проектного финансирования, которые, судя по всему, склонили Банк к концентрации именно на таком способе оказания помощи, заключаются в следующем: снижение фидуциарных рисков18 посредством более строгого контроля за распределением средств; заметность (visibility) «брендированных» проектов; возможности быстрого продвижения по службе в случае успеха проекта — для отдельных сотрудников и др. [Williamson, Kizilbash Aga et al., 2008]. Безусловно, эти преимущества актуальны
18 Фидуциарный риск — риск убытка, возникающего в результате неспособности обеспечить сохранность собственных активов или доходность доверенного другой стороной имущества.
для работы в «нестабильных государствах», где так велико количество рисков, с которыми приходится сталкиваться донорам, и так велика ценность их преодоления. Тем не менее вопрос отхода от «стандартного подхода» все еще остается открытым.
Годы 2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
□ Списание долгов
□ Проектное финансирование
□ Прямая поддержка бюджета
0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00
%
Рис. 3. Распределение ОПР «нестабильным государствам» со стороны Всемирного банка по способам оказания помощи, 2006—2015 гг., %
Источник: по данным stats.oecd.org.
Для получения более полного представления о работе Всемирного банка в «нестабильных государствах» необходимо также изучить распределение потоков оказываемой им помощи по секторам. В «нестабильных государствах» в центре в рассматриваемый период находилась сфера социальной инфраструктуры и услуг — наиболее важная для обеспечения прогресса в достижении ЦРТ (Приложение 2). К ней относятся усилия по развитию потенциала человеческих ресурсов и улучшению условий жизни в странах-реципиентах. Сюда включаются такие направления, как образование, здравоохранение и программы народонаселения, поддержка государственного сектора и институтов гражданского общества; обеспечение питьевой водой и канализационными системами. На протяжении рассматриваемого десятилетия большая часть финансов в этом направлении направлялась именно на поддержку государственного сектора и институтов гражданского общества, правильное функционирование которых является необходимым условием обеспечения устойчивости государств, а также в сферы здравоохранения и образования — базовые нужды населения «нестабильных государств», благодаря удовлетворению которых укрепляется человеческий потенциал данных стран. Показатели здесь были стабильно высокими по сравнению с остальными секторами — от 668 млн долл. до 1,1 млрд долл. ежегодно.
За социальной сферой в портфолио Всемирного банка следовал сектор «экономическая инфраструктура и услуги». В него входит оказание помощи структурам и службам, которые стимулируют экономическую активность. Он подразделяется на два крупных кластера: энергетика, транспорт и коммуникации.
Помощь производственным секторам в различные годы занимала от 5 до 17% от общего объема помощи ВБ «нестабильным государствам». Эта категория включает три крупных направления: сельское хозяйство, рыболовство, лесное хозяйство и промышленность, торговля и туристическая сфера. Здесь важно отметить, что на протяжении всего рассматриваемого периода в сельское хозяйство, рыболовство и лесную промышленность поступало в разы большее количество ресурсов, чем в промышленность, торговлю и туристическую сферу. На первую из этих категорий приходилась примерно половина помощи, направляемой в производственные сектора. Объясняется это довольно просто: в «нестабильных государствах» промышленность и сфера услуг развиты гораздо слабее, чем сельское хозяйство, которое обеспечивает занятостью заметную долю населения и играет более важную роль в структуре ВВП. Следовательно, решение проблем именно этой сферы требует первоочередного стимулирования.
Особенностью же именно «нестабильных государств» по сравнению с общемировыми показателями являются высокие в определенные годы объемы списания и реструктуризации долгов, которые данные страны выплатить не в состоянии. Это заметно отличает структуру потоков помощи «нестабильным государствам» от других категорий стран-реципиентов. В отдельные годы (2009, 2010 и 2012 гг.) объемы списания и реструктуризации долгов даже превосходили объемы помощи, оказываемой социальным секторам (рис. 4).
%
Рис. 4. Доли сферы социальной инфраструктуры и услуг и списания и реструктуризации долгов в помощи Всемирного банка «нестабильным государствам», 2006-2015 гг.
На это, безусловно, были свои причины — в первую очередь упомянутая выше Инициатива MDRI, участниками которой стали многие «нестабильные государства» и после запуска которой объемы списания долгов стали стремительно расти. К 2013 г. списание долгов 35 из 39 участвующих стран было завершено, после чего доля списания и реструктуризации долгов в общих объемах помощи ВБ «нестабильным государствам» практически сошла на нет, а лидирующая роль в распределении потоков помощи по секторам вернулась к социальной сфере. Тем не менее к 2015 г. объемы
потоков помощи в нее практически сравнялись с объемами помощи экономическому сектору — отсутствие исправно функционирующей экономической системы, которая будет в полной мере способна обеспечить функционирование государства и его институтов, заставляет «проблемные» государства вновь и вновь обращаться к финансовой помощи доноров. Как следствие, объемы долговых обязательств, обслуживать которые «нестабильные государства» не в состоянии, с каждым годом растут, из-за чего, в свою очередь, международные финансовые институты запускают крупные программы помощи странам, у которых нет ресурсов самостоятельно справиться с долговым бременем.
Проблемы «нестабильных государств» сегодня занимают все более заметное место в дискурсе Всемирного банка — их особое значение подчеркивается и в доктриналь-ных документах организации19, и в заявлениях ее руководителей20. Однако разработка теоретических аспектов проблемы «нестабильности» в рамках организации происходила значительно более быстрыми темпами, чем изменение практических методов взаимодействия с данной категорией реципиентов. Слова о приоритетности проектов в «нестабильных государствах» пока не подтверждаются в нужной мере на практике: отказываясь от «стандартного подхода» на словах, Всемирный банк в действительности продолжал его придерживаться в ряде аспектов.
Пожалуй, важнейшим проявлением подобной «преемственности» является частое сохранение ориентации на проектное финансирование в противовес программно-ориентированным подходам и прямой поддержке бюджета. С одной стороны, это представляется логичным, так как донор при выборе этого способа оказания помощи минимизирует свои риски, с другой — его использование может создавать новые риски для реципиента. Реализация отдельных проектов может не укреплять государственные институты, а, наоборот, подрывать их возможности управлять процессом развития; различные требования к бухгалтерскому учету и финансовой отчетности могут увеличивать нагрузку на правительственные учреждения в стране — получателе помощи.
При проектном финансировании увеличивается волатильность и снижается предсказуемость помощи [Koeberle, Stavreski, 2006]. Большая предсказуемость получаемой помощи могла бы помочь «нестабильным государствам» выбрать более правильный вектор развития, осуществлять стратегическое планирование на более долгосрочную перспективу. Повышение предсказуемости помощи «проблемным» странам могло бы внести значительный вклад в предупреждение конфликтов и нестабильности, улучшение показателей индекса человеческого развития (ИЧР). На данный же момент ситуация такова, что «нестабильные государства» каждый раз вынуждены корректировать свои планы в соответствии с новыми вводными по объемам помощи, поступающей от Всемирного банка.
Однако высокая волатильность и низкая предсказуемость помощи «нестабильным государствам» со стороны Всемирного банка имеет и политические причины. Речь идет о тенденции к увеличению доли предоставляемой данной категории реципиентов помощи через многосторонние трастовые фонды ВБ в противовес пополнениям фондов МАР, что ограничивает роль Банка в распределении потоков помощи между реципиентами. Это, с одной стороны, показывает недоверие государств-доноров к существующим механизмам и правилам распределения средств, с другой, говорит
19 World Development Report 2011: Conflict, Security and Development. Режим доступа: http://sit-eresources.worldbank.org/INTWDRS/Resources/WDR2011_Full_Text.pdf (дата обращения: 10.08.2017).
20 Voice for the World's Poor: Selected Speeches and Writings of World Bank President James D. Wolfensohn, 1995-2005. Vol. 889.
о том, что стратегические интересы доноров играют все большую роль в выборе государств — получателей помощи организации. Исходя из этого «недопоставка» в текущем десятилетии фактической помощи по сравнению с декларативными заявлениями руководителей Всемирного банка в середине 2000-х годов может иметь и прагматическое объяснение. Изменение концептуальных подходов происходило при весьма благополучной финансово-экономической конъюнктуре, тогда как большая часть 2010-х годов прошла уже под знаком бюджетных ограничений и переключения стран-доноров на борьбу с последствиями миграционного кризиса в пределах своих национальных границ. Верификация данной гипотезы требует большего погружения в анализ структуры финансирования многосторонних трастовых фондов Всемирного банка, которая заслуживает того, чтобы стать предметом самостоятельного исследования.
Источники
Бардин А.Л. (2015) Роль международных финансовых институтов в глобальном политическом управлении (на примере Международного валютного фонда и Всемирного банка): дисс. ... канд. полит. наук. М.: МГИМО-Университет.
Бартенев В.И. (2012) «Новый курс» оказания помощи «нестабильным государствам»: истоки, компоненты, перспективы // Вестник Московского университета. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. № 4. С. 113—143.
Бартенев В.И. (2015) Включение проблем мира, безопасности и качества управления в глобальную повестку дня устойчивого развития на период до 2030 г.: анализ хода и содержания международных переговоров // Вестник международных организаций. № 3. C. 7—32.
Зайцев Ю.К. (2011) Многосторонние механизмы управления процессами содействия международному развитию // Вестник МГИМО Университета. № 5. С. 67—76.
Соломатин А.И. (2016) Эволюция подходов Всемирного банка к взаимодействию с «нестабильными государствами»: основные этапы, детерминанты и направления. Вестник Московского университета. Сер. 25: Международные отношения и мировая политика. Т. 8. № 2. С. 145—181.
Юдин Н. В. (2016) Связка безопасность — развитие: проблемы теоретического осмысления // Вестник Московского университета. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. Т. 8. № 1. С. 39-71.
Alesina A., Dollar D. (2000) Who Gives Foreign Aid to Whom and Why? // Journal of Economic Growth. No. 5 (1). P. 33-63.
Anderson M.B., Brown D., Jean I. (2012) Time to Listen: Hearing People on the Receiving end of International Aid. Cambrige, Massachusetts, CDA Collaborative Learning Projects. P. 184.
Burnside A., Dollar D. (1997) Aid, Policies, and Growth. Working Paper. No. 1777. World Bank, Washington, DC.
Chandy L., Seidel B., Zhang C. (2016) Aid Effectiveness in Fragile States. How Bad is it and How Can it Improve? Global Economy and Development at Brookings. 16 December.
Chauvet L., Collier P. (2004) Development Effectiveness in Fragile States: Spillovers and Turnarounds. Centre for the Study of African Economies, Department of Economics, Oxford University: Oxford.
Collier P., Dollar D. (2002) Aid Allocation and Poverty Reduction. European Economic Review. No. 46. P. 1475-1500.
Collier P., Hoeffler A. (2002) Aid, Policy, and Growth in Post-Conflict Societies. Policy Research Working Paper. No. 2902. World Bank, Washington, DC.
Eichenauer V., Knack S. (2015) Bilateralizing Multilateral Aid? Aid Allocation by World Bank Trust Funds, Beiträge zur Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik 2015: Ökonomische Entwicklung - Theorie und Politik - Session: Public Sector Economics and Developing Countries. No. E14-V3.
Eichenauer V., Knack S. (2016) Poverty and Policy Selectivity of World Bank Trust Funds. Policy Research working paper. No. WPS 7731. Washington, D.C.: World Bank Group.
Flores T.E., Nooruddin I. (2009) Financing the Peace: Evaluating World Bank Post-Conflict Assistance Programs // The Review of International Organizations. Vol. 4. Iss. 1. P. 1-27.
Guillaumont P., Guillaumont Jeanneney S., Wagner L. (2010) How to Take into Account Vulnerability in Aid Allocation Criteria? ABCDE Conference Stockholm, Ferdi Working paper P13.
Howell J., Lind J. (2009). Changing Donor Policy and Practice in Civil Society in the Post-9/11 Aid Context // Third World Quarterly. Vol. 30. No. 7. P. 1279-1296.
Kanbur R. (2005) Réformer la formule: une modeste proposition pour inclure des critères de résultats dans les procédures d'allocation de l'aide de l'IDA. Paper for the 2nd AFD-EUDN.
Koeberle S., Stavreski Z. (2006) Budget Support: Concepts and Issues in Budget Support as More Effective Aid. Recent Experiences and Emerging Lessons. World Bank, Washington, DC.
McGillivray M. (2005) Aid Allocation and Fragile States. World Institute for Development Economics Research, UNU, paper presented at the Senior Level Forum on Development Effectiveness in Fragile States, OECD-DAC, 13-14 January, London.
McGillivray M., Pham Thi Kim Cuong (2017) Reforming Performance-Based Aid Allocation Practice // World Development. Vol. 90. Iss. 2.
McKinley R.D., Little R. (1979) The US Aid Relationship: A Test of the Recipient Need and the Donor Interest Models // Political Studies Association. Vol. 27. Iss. 2. P. 236-250.
Neumayer E. (2003) The Determinants of Aid Allocation by Regional Multilateral Development Banks and United Nations Agencies. L.: LSE Research Online.
Rosser A. (2009) Risk Management, Neo-liberalism and Coercion: the Asian Development Bank's Approach to 'Fragile States' // Australian Journal of International Affairs. Vol. 63. Iss. 3. P. 376-389.
Stern M., Ojendal J. (2010) Mapping the Security-Development Nexus: Conflict, Complexity, Cacophony, Convergence? // Security Dialogue. Vol. 41. No. 1. P. 5-29. DOI: 10.1177/0967010609357041
Torres M.M., Anderson M. (2004) Fragile States: Defining Difficult Environments for Poverty Reduction, PRDE Working Papers 1, Poverty Reduction in Difficult Environments Team, Policy Division, DFID: London.
Wagner L. (2014) A Short Note on Earmarked Funds Geographic Allocation at the World Bank. Ferdi.
Williamson T., Kizilbash Z. Agha, with L. Bjornstad, G. Twijukye, Y. Mahwago, G. Kabelwa (2008) Building Blocks or Stumbling Blocks? The Effectiveness of New Approaches to Aid Delivery at the Sector Level, ABIA Project Working Paper 6.
Приложение 1. «Нестабильные государства» по классификации Всемирного банка (2006-2015 гг.)1' 2' 3
«Нестабильные государства» 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Ангола
Афганистан
Босния и Герцеговина
Бурунди
Вануату
Восточный Тимор
Гаити
Гамбия
Гвинея
Гвинея-Бисау
Грузия
Демократическая Республика Конго
Джибути
Западная Сахара
Западный берег реки Иордан и Сектор Газа
Зимбабве
Ирак
Йемен
Камбоджа
Камерун
Кирибати
Коморские острова
Косово
Кот-Д'Ивуар
Лаос
Либерия
Ливия
Мавритания
Мадагаскар
1 Источник - World Bank Harmonized List of Fragile Situations. Режим доступа: http://www. worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/brief/harmonized-list-of-fragile-situations (дата обращения: 07.08.17)
2 Серым цветом обозначены годы, в которые страна присутствует в списке «нестабильных государств».
3 В 2010-2012 гг. Западная Сахара присутствует в списке «нестабильных государств» Всемирного банка, но данные по объемам помощи ей отсутствуют.
«Нестабильные государства» 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Малави
Мали
Маршалловы острова
Микронезия
Мьянма
Непал
Нигерия
Папуа — Новая Гвинея
Республика Конго
Сан-Томе и Принсипи
Сирия
Соломоновы острова
Сомали
Судан
Сьерра-Леоне
Таджикистан
Того
Тонга
Тувалу
Узбекистан
ЦАР
Чад
Эритрея
Южный Судан
Приложение 2. Распределение помощи, оказываемой Всемирным банком «нестабильным государствам», 2006-2015 гг.1
%
0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00
Сфера социальной инфраструктуры и услуг | | Экономическая инфраструктура и услуги | | Производственные сектора
| | Комплексные (многоотраслевые) программы
| | Помощь поставками товаров
| | Списание и реструктуризация долгов
| | Гуманитарная помощь
1 Данные — stats.oecd.org.
The World Bank and Fragile States: Dynamics of Cooperation and Aid Structure1
A. Solomatin
Alexey Solomatin — PhD Candidate, School of World Politics, Lomonosov Moscow State University, Leninskiye Gory, 1—51, 119991 Moscow, Russian Federation; E-mail: alesolomatin@gmail.com
Abstract
The eradication of extreme poverty in fragile states is one of the central problems of global governance at the present time. Development of these states is hindered by instability, weak public and social institutions or ongoing conflicts and violence. The World Bank (WB) is a key partner offragile states, which account for almost a third of the world's population.
This article is a continuation of research exploring the evolution of conceptual and practical approaches by the World Bank to cooperation with fragile states. Its methodology is based on a multilevel analysis of the securitization offoreign aid as proposed by J. Lind and J. Howell of the London School of Economics. The main focus of this examination is on the dynamics of the change of scale and structure of the World Banks's aid to fragile states in comparison with global armed trends ofproviding aid to fragile states as well.
This article concludes that statements about the priority of the Bank's work in fragile states have not yet been realized in practice. The Bank remains committed to the standard approach to working with this group of recipients, which involves serious risks. The World Bank leans toward supporting projects in fragile states which increases volatility and reduces aid predictability. This trend undermines the development perspectives of recipient states.
Attention is drawn to political factors influencing aid flows to fragile states and particularly to the tendency of increasing the share of aid provided to fragile states through Multi-Donor Trust Funds rather than through the mechanisms of the International Development Association. This trend indicates that the Bank is no longer a central point of aid distribution to the recipients, pointing to the lack of trust of donor states in the existing mechanisms and rules of aid distribution. It also reveals the expanding role of donors' strategic interests in the process of choosing recipients of World Bank aid.
Key words: World Bank; fragile states; official development assistance; standard approach; project support; Multi-Donor Trust Fund; "bilateralization" of multilateral aid
For citation: Solomatin A. (2018) The World Bank and Fragile States: Dynamics of Cooperation and Aid Structure. International Organisations Research Journal, vol. 13, no 1, pp. 114—132 (in Russian and English). DOI: 10.17323/1996-7845-2018-01-07
References
Alesina A., Dollar D. (2000) Who Gives Foreign Aid to Whom and Why? Journal of Economic Growth, no 5 (1), pp. 33-63.
Anderson M.B., Brown D., Jean I. (2012) Time to Listen: Hearing People on the Receiving end of International Aid. Cambrige, Massachusetts, CDA Collaborative Learning Projects, p. 184.
Bardin A.L. (2015) Rol' mezhdunarodnyh finansovyh institutov v global'nom politicheskom upravlenii (na primere Mezhdunarodnogo valjutnogo fonda i Vsemirnogo banka) [The Role of International Financial Institutions in Global Political Governance (Using the Example of International Monetary Fund and the World Bank)]. PhD Thesis, MGIMO-Universitet. (In Russian.)
Bartenev V.I. (2015) Vklyuchenie problem mira, bezopasnosti i kachestva upravleniya v global'nuyu povestku dnya ustoichivogo razvitiya na period do 2030 g.: analiz khoda i soderzhaniya mezhdunarodnykh peregovorov
1 This research is supported by a grant from the Russian Science Foundation (project №15-18-30066).
[Inclusion of Peace, Security, and Governance Targets in the Global Sustainable Development Agenda to 2030: Decomposing Intergovernmental Negotiations], vol. 10, no 3, pp. 7-32. (In Russian.)
Bartenev V.I. (2012) "Novyj kurs" okazanija pomoshhi "nestabil'nym gosudarstvam": istoki, komponenty, perspektivy [The New Deal of Providing Aid to Fragile States: Origins, Components, Perspectives]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 25. Mezhdunarodnye otnoshenija i mirovajapolitika, no 4, pp. 113-143. (In Russian.)
Burnside A., Dollar D. (1997) Aid, Policies, and Growth. Working Paper, no 1777. World Bank, Washington, DC.
Chandy L., Seidel B., Zhang C. (2016) Aid Effectiveness in Fragile States. How Bad is it and How Can it Improve? Global Economy and Development at Brookings, 16 December.
Chauvet L., Collier P. (2004) Development Effectiveness in Fragile States: Spillovers and Turnarounds. Centre for the Study of African Economies, Department of Economics, Oxford University: Oxford.
Collier P., Dollar D. (2002) Aid Allocation and Poverty Reduction. European Economic Review, no 46, pp. 1475-1500.
Collier P., Hoeffler A. (2002) Aid, Policy, and Growth in Post-Conflict Societies. Policy Research Working Paper, no 2902. World Bank, Washington, DC.
Eichenauer V.; Knack S. (2015) Bilateralizing Multilateral Aid? Aid Allocation by World Bank Trust Funds, Beiträge zur Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik 2015: Ökonomische Entwicklung - Theorie und Politik - Session: Public Sector Economics and Developing Countries, no E14-V3.
Eichenauer V., Knack S. (2016) Poverty and Policy Selectivity of World Bank Trust Funds. Policy Research working paper, no WPS 7731. Washington, D.C.: World Bank Group.
Flores T.E., Nooruddin I. (2009) Financing the Peace: Evaluating World Bank Post-Conflict Assistance Programs. The Review of International Organizations, vol. 4, iss. 1, pp. 1-27.
Guillaumont P., Guillaumont Jeanneney S., and Wagner L. (2010) How to Take into Account Vulnerability in Aid Allocation Criteria? ABCDE Conference Stockholm, Ferdi Working paper P13.
Howell J., Lind J. (2009) Changing Donor Policy and Practice in Civil Society in the Post-9/11 Aid Context. Third World Quarterly, vol. 30, no 7, pp. 1279-1296.
Judin N.V. (2016) Svjazka bezopasnost' - razvitie: problemy teoreticheskogo osmyslenija [Security-Development Nexus: problems of conceptualization]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 25. Mezhdunarodnye otnoshenija i mirovaja politika, vol. 8, no 1, pp. 39-71. (In Russian.)
Kanbur R. (2005) Réformer la formule: unemodeste proposition pour inclure des critères de résultatsdans les procéduresd'allocation de l'aide de l'IDA. Paper for the 2nd AFD-EUDN.
KoeberleS., Stavreski Z. (2006) Budget Support: Concepts and Issues in Budget Support as More Effective Aid. Recent Experiences and Emerging Lessons. World Bank, Washington, DC.
McGillivray M. (2005) Aid Allocation and Fragile States. World Institute for Development Economics Research, UNU, paper presented at the Senior Level Forum on Development Effectiveness in Fragile States, OECD-DAC, 13-14 January, London.
McGillivrayM., Pham Thi Kim Cuong (2017) Reforming Performance-Based Aid Allocation Practice. World Development, vol. 90, iss. 2.
McKinley R.D., Little R. (1979) The US Aid Relationship: A Test of the Recipient Need and the Donor Interest Models. Political Studies Association, vol. 27, iss. 2, pp. 236-250.
Neumayer E. (2003) TheDeterminants of Aid Allocation by Regional Multilateral Development Banks and United Nations Agencies. London: LSE Research Online.
Rosser A. (2009) Risk Management, Neo-liberalism and Coercion: The Asian Development Bank's approach to 'fragile states'. Australian Journal of International Affairs, vol. 63, iss. 3, pp. 376-389.
Solomatin A.I. (2016) Jevoljucija podhodov Vsemirnogo banka k vzaimodejstviju s "nestabil'nymi gosudarst-vami": osnovnyej etapy, determinanty i napravlenija [The Evolution Of World Bank's Engagement in Fragile
States: Main Stages, Determinants and Directions]. VestnikMoskovskogo universiteta. Ser. 25: Mezhdunarodnye otnoshenija i mirovajapolitika, vol. 8, no 2, pp. 145-181. (In Russian.)
Stern M., Ojendal J. (2010) Mapping the Security-Development Nexus: Conflict, Complexity, Cacophony, Convergence? Security Dialogue, vol. 41, no 1, pp. 5-29. DOI: 10.1177/0967010609357041
Torres M.M., Anderson M. (2004) Fragile States: Defining Difficult Environments for Poverty Reduction. PRDE Working Papers 1. Poverty Reduction in Difficult Environments Team, Policy Division, DFID: London.
Wagner L. (2014) A Short Note on Earmarked Funds Geographic Allocation at the World Bank, Ferdi.
Williamson T., Kizilbash Z. Agha, with L. Bjornstad, G. Twijukye, Y. Mahwago and G. Kabelwa (2008) Building Blocks or Stumbling Blocks? The Effectiveness of New Approaches to Aid Delivery at the Sector Level. ABIA Project Working Paper 6.
Zajcev Ju.K. (2011) Mnogostoronnie mehanizmy upravlenija processami sodejstvija mezhdunarodnomu razvitiju [Multilateral Mechanisms of Managing International Development Assistance Processes]. Vestnik MGIMO Universiteta, no 5, pp. 67-76. (In Russian.)
