CC BY
23
Временная финансовая администрация как специальный бюджетно-правовой режим
Новоселов Иван Сергеевич,
аспирант федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» E-mail: ivan.s.novoselov@yandex.ru
В статье рассмотрены особенности временной финансовой администрации как специального бюджетно-правового режима. Уделяется внимание особенностям и порядку образования, иным принципиально значимым характеристикам. Установлено, что признаками временной финансовой администрации как специального правового режима выступают: наличие специального законодательства, необходимость учета целого ряда условий и факторов для введения, наличие прав и обязанностей особого рода, обусловленных конкретными обстоятельствами и ряд других. На основании исследования существующих законодательных особенностей регулирования и позиций ученых, были выделены отдельные проблемы правоприменения и предложены перспективы дальнейшего совершенствования указанного института.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, специальный правовой режим, специальный бюджетный режим, временная финансовая администрация, финансовая устойчивость.
S2
см см о см
В настоящее время повышенный научный и практический интерес представляет функционирование различных институтов финансового права. Обеспечение финансовой устойчивости государства через обеспечение правопорядка и безопасности в финансовой сфере выступает особым направлением государственной политики и перспективным направлением для дальнейших преобразований и развития. Целью данного исследования является рассмотрение института временной финансовой администрации как специального бюджетно-правового режима, целью которого является обеспечение финансовой устойчивости.
Порядок образования временной финансовой администрации (ВФА) и ее функционирования определяется Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ). Осуществлению бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации (далее - ВФА) посвящена гл. 19.1 БК РФ.
Согласно ст. 168.1 БК РФ, формирующей понятие ВФА, следует выделить основные черты данного института:
• это федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ);
• наделение ВФА полномочиями Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ);
• деятельность ВФА направлена на подготовку и реализацию мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);
• ВФА содействует федеральным органам государственной власти (органам власти субъектов РФ, местной администрации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий, а также ре-ализовывать отдельные контрольные меры. Законодательством установлен исчерпывающий перечень оснований для введения ВФА, равно как и порядок ее деятельности (ст. 168.2 БК РФ). Целесообразно отметить особенности:
• срок введения ВФА составляет до одного года;
• уполномочен на введение ВФА Верховный Суд РФ (для субъекта РФ) или арбитражный суд субъекта РФ (для муниципального образования);
• основанием для введения выступает в том числе и факт производства по делу о восстановлении платежеспособности;
• ходатайство о введении ВФА вправе подавать: Правительство РФ (уровень субъекта РФ); для
муниципального образования - высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительный орган или глава муниципального образования;
• размер просроченной задолженности и иных обязательств должен быть свыше 30% объема собственных доходов бюджета в последнем отчетном году. Обязательным условием является получение необходимых дотаций;
• задолженность предполагает неисполнение возложенных обязательств бюджетного характера в установленный срок и признанных таковыми по решению суда или органов государственной (муниципальной) власти.
Также имеется ограничение на введение ВФА, связанное со сроком начала полномочий законодательного (представительного) органа - в течение одного года со дня начала деятельности.
Правительство РФ определяет особенности функционирования ВФА в субъектах РФ [7]. Аналогичные особенности для муниципальных образований определяет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Для целей использования оснований введения ВФА, необходимо применение законодательства, определяющего правовые основы деятельности соответствующих субъектов, здесь следует отметить положения ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -№ 184-ФЗ), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - № 131-Ф3) и ряд других.
Как следует из ст. 168.3 БК РФ, определение полномочий ВФА и главы ВФА направлено на обеспечение проверки текущего финансового состояния, учитывает просроченную задолженность, разрабатывает и осуществляет меры по ее устранению, работает над совершенствованием нормативно-правовой базы соответствующего уровня, контролирует исполнение плана восстановления платежеспособности и др. Глава временной финансовой администрации руководит ее деятельностью и наделен также определенными компетенциями, направленными на руководство, координацию деятельности.
Действующим законодательством определяется также и особенности реализации плана восстановления платежеспособности (ст. 168.4 БК РФ), а также порядок составления и утверждения бюджета в условиях введения временной финансовой администрации (ст. 168.5 БК РФ), порядок исполнения соответствующего бюджета и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации (ст. 168.6 БК РФ).
Говоря о ВФА как о специальном бюджетно-правовом режиме, следует акцентировать внимание на понятии «специальный правовой режим» вообще. В.А. Иванов, Е.А. Баранова связывают
правовой режим с властью и ее функционированием, отмечая реализацию правового режима через механизм правового регулирования (общий порядок, процесс действия права) [11, с. 39].
Как утверждает Г.С. Беляева, «правовому режиму присущи следующие сущностные признаки: обязательное нормативно-правовое закрепление; специфическая цель; особый порядок регулирования; создание благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права; системный характер; комплексный характер; особая структура» [8, с. 12].
Специальный правовой режим является «надстройкой» в отношении общего правового режима. Такого мнения придерживается, в частности, А.П. Лиманская, отмечающая, что специальный правовой режим «представляет собой установленный специальным законодательством порядок регулирования, отличающийся высокой степенью определенности и четкости правового воздействия, заключающийся в особом сочетании юридических средств, состоящих в дополнительных правах, запретах или обязываниях, направленных на упорядочение специфических процессов, явлений и отношений» [12, с. 9].
Специальный правовой режим в таком контексте выступает особым, комплексным явлением. Таким образом, можно говорить о наличии у ВФА следующих признаков специального правового режима: системы прав, запретов, обязанностей, наличие особой цели и вытекающих из нее полномочий, компетенций. Для введения временной финансовой администрации необходимо применение специального законодательства (гл. 19.1 БК РФ и системы подзаконных актов, регламентирующих исследуемую сферу), определяющего систему особых правил для деятельности временной финансовой администрации и ее главы. Определение необходимых компетенций и полномочий позволяет говорить и о наличии ответственности в связи с их реализацией.
Выделение признаков специального правового режима позволяет говорить о нем как о системе особого рода. А.В. Малько, А.П. Лиманская приходят к выводу о сочетании в специальном правовом режиме различных юридических средств, образующих: «специальные правила поведения и жизнедеятельности, официально установленные и обеспеченные системой организационно-правовых мер. При этом данный набор мер может носить временный характер» [12, с. 123].
К рассмотрению ВФА как специального бюджетно-правового режима уже обращались Н.А. Поветкина, Е.В. Кудряшова и К.А. Брыкин, охарактеризовавшие ВФА как один из предусмотренных в бюджетном законодательстве специальных режимов, являющихся дополнительной гарантией обеспечения финансовой безопасности государства [14, с. 46].
Как специальный бюджетно-правовой режим, ВФА требует гибкости и учета сложившихся финансово-бюджетных отношений, проблем соот-
5 -а
сз
<
см о см
ветствующего субъекта РФ или муниципального образования. С целью устранения неправомерного воздействия на бюджетные отношения, обладающие высоким публичным значением, вводится порядок применения специального правового режима, имеет место локальный характер воздействия. Достаточно важным выступает необходимость комплексного применения и оценки ситуативного характера особенностей финансового положения субъекта РФ (муниципального образования).
ВФА в искомом качестве выступает также особым порядком регулирования ситуаций, характеризующихся в большей степени как нестандартные, требующих использования именно специальных средств, для обеспечения финансовой устойчивости государства через обеспечение финансовой безопасности отдельных субъектов РФ и муниципальных образований,способствует реализации в полной мере бюджетных обязательств.
Бюджетно-финансовые инструменты оказывают зачастую решающую роль не только в системе экономического развития, но и в социальной сфере (здравоохранение, образование и др.). Невозможность субъектами РФ и муниципальными образованиями выполнить возложенные на них бюджетные обязательства негативно влияет на жизнедеятельность отдельных регионов и муниципалитетов, снижает качество жизни населения, уровень доверия к власти, негативно влияет на законность и правопорядок. Очевидна взаимосвязь финансовой сферы развития регионального и муниципального уровней с многими процессами и явлениями, определяющими стратегическое планирование и развитие.
Сфера бюджетных правоотношений характеризуется наличием специального регулирования, направленных на достижение стратегических задач государства. Гибкость в системе финансового планирования необходима для реагирования на непрерывно изменяющиеся условия. Формирование в механизме правового регулирования специальных правовых режимов обусловлен потребностью приспособиться к изменяющимся условиям, обеспечить возможность стабилизации ситуации в бюджетной сфере, если такая потребность имеет место.
Можно назвать следующие отличительные признаки ВФА как специального бюджетно-правового режима:
• наличие нормативной основы: регулирование системой законов (прежде всего, БК РФ) и подзаконных актов (например, Приказ Минэкономразвития РФ от 02.12.2011 № 711, Указание Банка России от 18.12.2018 № 5015-У и др.);
• наличие четких оснований для введения ВФА, наличие инициирующих лиц и субъектов, уполномоченных в принятии решений, определенный порядок действий;
• ВФА вводится в интересах субъекта РФ или муниципального образования, имеет конкретную цель, на основании которой происходит построение системы задач, планирования и реализа-
ции действий по нормализации финансового состояния публично-правовых образований;
• специфика введения данного правового режима связана с деятельностью публично-правовых образований в бюджетной сфере, высокой социальной значимостью нормального функционирования бюджетной системы;
• введение временной финансовой администрации выступает явлением в большей степени нестандартного характера, что выражается в регулировании узкой системы общественных отношений, что влияет на порядок правового воздействия;
• у исследуемого специального правового режима цель введения имеет стабилизационный характер, направленность на предотвращение неуправляемых ситуаций в бюджетной сфере;
• введение временной финансовой администрации направлено на эффективное решение проблем в финансово-бюджетной сфере;
• гибкость регулирования, введение согласно конкретным обстоятельствам, наличие адресного характера воздействия.
Также следует отметить некоторые проблемы правового регулирования данного института.
Так, О.А. Дементьева к проблемам регулирования деятельности ВФА относит недостаток экономического обоснования введения ВФА, отсутствие четкого обоснования ответственности главы ВФА и ее членов, а также оценки положительный или отрицательных результатов ее конечной деятельности, отсутствие проработанности ответственности за нарушения в бюджетной сфере, допущенные на федеральном уровне [9, с. 41-42].
Г.А. Трофимова считает, что ВФА было бы целесообразнее заменить на независимого эксперта или группу экспертов, с целью получения более эффективного результата от деятельности [16, с. 4]. Здесь следует отметить затруднительность реализации механизма введения ВФА как органа исполнительной власти в действие, процесса определения фактов нарушения платежеспособности, наличия проблем в бюджетно-финансовой сфере. Достаточно сложная процедура введения ВФА, неопределенность существенных характеристик процессуальных аспектов, требует изменения существующих подходов в правовом регулировании.
Спорным остается вопрос о механизме производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования. В ст. 168.2 БК РФ делается отсылка к иным нормам федерального законодательства. Между тем, ни непосредственно БК РФ, ни положения федеральных законов № 184-ФЗ, № 131-ФЗ, не раскрывают особенности осуществления производства о восстановлении платежеспособности публично-правового субъекта. Исходя из особенностей функционирования публично-правовых образований, недопустимо использовать и положения ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», в котором определяется понятие «должник», под-
разумевающий физическое или юридическое лицо, индивидуального предпринимателя [5; ст. 2].
Соответственно, гл. 28 АПК РФ, регламентирующая рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве) не применима. Административный порядок рассмотрения дела о восстановлении платежеспособности публичного субъекта также выступает дискуссионным. Обращаясь к КАС РФ, можно увидеть, что в Разделе IV «Особенности производства по отдельным категориям административных дел», данная категория дел в самостоятельную не сформирована.
В таком контексте, объективно существует процессуальная проблема рассмотрения дела о восстановлении платежеспособности публичного субъекта - не определен вид применимого судопроизводства, равно как и порядок его осуществления. Так, возбуждается производство на основании ходатайства уполномоченных субъектов, что не соответствует сложившимся представлениям об исковом производстве и предполагает необходимость специального регулирования в части определения формы обращения в суд, уполномоченный рассматривать данную категорию дел. Указание БК РФ на введение ВФА в рамках производства по делу о восстановлении платежеспособности делает невозможным и вынести решение в процессе установления фактов, имеющих юридическое значение (факта просроченной задолженности).
ВФА выполняет большое количество важных функций и полномочий, что непосредственно влияет на многие процессы государственного (муниципального) управления и социально-экономическое развитие регионов и муниципалитетов. И.С. Суркова и вовсе относит введение ВФА «к восстановительным мерам конституционно-правового принуждения» [15, с. 180]. Не урегулирован при этом в должной мере процесс привлечения к ответственности, особенности такой ответственности для главы ВФА и ее членов. Неопределенным остается вопрос о правовом положении членов и главы ВФА, так как при введении данного органа, иные органы государственной власти не устраняются, действует согласно возложенным полномочиям.
Положение в сфере правового регулирования позволяет сделать заключение о том, что недостатки правового регулирования, существующие на сегодняшний день, делают ВФА во многом, образованием «искусственным», трудно реализуемым. Между тем, законодатель вкладывал в деятельность ВФА положительный смысл, стабилизирующую направленность. Существование противоречий и пробелов не позволяет в полной мере данный потенциал реализовать на практике.
Таким образом, на основании проведенного исследования, нами был сделан ряд выводов и предложений:
1. ВФА выступает специальным правовым режимом, направленным на достижение финансовой устойчивости, а именно - стабилизации финансово-бюджетной сферы для определенных субъектов (субъект РФ, муниципальное
образование). К признакам временной финансовой администрации как специального правового режима целесообразно отнести: наличие разноуровневой системы нормативно-правового регулирования; использование в сфере бюджетно-финансовых правоотношений; наличие оснований для введения, функционирования, определение системы прав и обязанностей, полномочий и компетенций, задействованных субъектов и др.; введение производится в интересах публично-правового образования; нестандартность положения, которое привело к применению исследуемого инструмента регулирования; высокая степень социальной значимости; гибкость регулирования в процессе применения соответствующих методов деятельности. 2. Исследование существующих подходов к нормативно-правовым и теоретическим основам регулирования ВФА, позволило сделать выводы о наличии определенных проблем, требующих дальнейшего совершенствования. Так, необходимо совершенствовать механизм производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования. Возникает множество практических вопросов по поводу осуществления подобного производства, следует обозначить конкретные процессуальные меры. На сегодняшний день спорным остается вопрос относительно применимых норм в подобной ситуации, что затрудняет осуществление производства при фактическом наличии предпосылок для его осуществления. Еще одной проблемой является отсутствие специальных мер ответственности для главы ВФА и ее членов.
Значительное количество отсылочных норм требует конкретизации целого ряда положений, в том числе четкого обозначения вида производства, по правилам которого будет осуществляться процессуальная деятельность, а также непосредственные процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел. Представляется, что реализация указанных мер сможет оказать содействие в совершенствовании деятельности временной финансовой администрации, что положительно скажется на состоянии публично-правовых образований (субъектов РФ, муниципальных образований) в сфере финансовых и бюджетных процессов. Очевидна необходимость систематизации и конкретизации положений действующего законодательства.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.06.2022) // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред.
5 -о
сз
<
от 11.06.2022) // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3012.
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 11.06.2022) // Собрание законодательства РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 1391.
4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.
5. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О несостоятельности (банкротстве)» // Российская газета. № 209210. 02.11.2002.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 202. 08.10.2003.
7. Постановление Правительства РФ от 03.10.2006 № 599 (ред. от 13.04.2016) «Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 227. 11.10.2006.
8. Беляева Г.С. Правовой режим: общетеоретическое исследование: дис... доктора юридических наук. Курск, 2013. 407 с.
9. Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти // Журнал российского права. 2013. № 9 (201). С. 31-42.
10. Зырянов С.М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения // Журнал российского права. 2016. № 4 (232). С. 72-81.
11. Иванов В.А., Баранова Е.А. Понятие «особый правовой режим» // Марийский юридический вестник. 2016. № 3 (18). С. 37-39.
12. Лиманская А.П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дис. . кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2014. 186 с.
13. Малько А.В., Лиманская А.П. Специальный правовой режим как особое средство правового регулирования // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 6 (95). С. 120-124.
14. Правовые средства обеспечения финансовой безопасности: монография / отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. - Москва: ИЗиСП: Норма: ИНФРА-М, 2019-240 с.
15. Суркова И.С. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации как мера конституционно-правового принуждения // Влияние финансово-правовых и иных публично-правовых институтов на инновационное развитие России. 2014. С. 173181.
16. Трофимова Г.А. Институт временной финансовой администрации: проблемы реализации // Финансовое право и управление. 2014. № 2.
INTERIM FINANCIAL ADMINISTRATION AS A SPECIAL BUDGETARY REGIME
Novoselov I.S.
Federal State Research Institution "Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation"
The article discusses the features of the provisional financial administration as a special budgetary and legal regime. Attention is paid to the features and order of education, other fundamentally significant characteristics. It has been established that the signs of an interim financial administration as a special legal regime are: the presence of special legislation, the need to take into account a number of conditions and factors for introduction, the existence of rights and obligations of a special kind, due to specific circumstances, and a number of others. Based on a study of the existing legislative features of regulation and the positions of scientists, certain problems of law enforcement were identified and prospects for further improvement of this institution were proposed.
Keywords: budgetary legislation, special legal regime, special budgetary regime, provisional financial administration, financial stability.
References
1. Budget Code of the Russian Federation dated July 31, 1998 No. 145-FZ (as amended on June 28, 2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 08/03/1998. No. 31. Art. 3823.
2. Arbitration Procedural Code of the Russian Federation dated July 24, 2002 No. 95-FZ (as amended on June 11, 2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 07/29/2002. No. 30. Art. 3012.
3. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation dated March 8, 2015 No. 21-FZ (as amended on June 11, 2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 03/09/2015. No. 10. Art. 1391.
4. Federal Law No. 184-FZ of October 6, 1999 (as amended on December 21, 2021) "On the General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta. No. 206. 10/19/1999.
5. Federal Law No. 127-FZ of October 26, 2002 (as amended on June 28, 2022) "On Insolvency (Bankruptcy)" // Rossiyskaya Gazeta. No. 209-210. 02.11.2002.
6. Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ (as amended on December 30, 2021) "On the General Principles of Organizing Local Self-Government in the Russian Federation" // Rossiys-kaya Gazeta. No. 202. 08.10.2003.
7. Decree of the Government of the Russian Federation of October 3, 2006 No. 599 (as amended on April 13, 2016) "On approval of the Regulations on the appointment (on dismissal) of the head of the temporary financial administration introduced in the constituent entities of the Russian Federation, on approval of the structure and staffing, and also on the financial support of the activities of the interim financial administration and the organization of the verification (audit) of the budgets of the constituent entities of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta. No. 227. 10/11/2006.
8. Belyaeva G.S. Legal regime: general theoretical study: dissertation... doctor of jurisprudence. Kursk, 2013. 407 p.
9. Dementieva O.A. Provisional Financial Administration as an Institution of Public Authority Responsibility // Journal of Russian Law. 2013. No. 9 (201). pp. 31-42.
10. Zyryanov S.M. Extraordinary (special) administrative-legal regimes: the concept and rationale for the need for introduction // Journal of Russian Law. 2016. No. 4 (232). pp. 72-81.
11. Ivanov V.A., Baranova E.A. The concept of "special legal regime" // Mariyskiy legal bulletin. 2016. No. 3 (18). pp. 37-39.
12. Limanskaya A.P. Special legal regimes: general theoretical analysis: dis. ... candidate of legal sciences. Rostov-on-Don, 2014. 186 p.
13. Malko A.V., Limanskaya A.P. Special legal regime as a special means of legal regulation // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2013. No. 6 (95). pp. 120-124.
14. Legal means of ensuring financial security: monograph / otv. ed. I.I. Kucherov, N.A. Povetkina. - Moscow: IZiSP: Norma: IN-FRA-M, 2019-240 p.
15. Surkova I.S. The introduction of a temporary financial administration in the subject of the Russian Federation as a measure of constitutional and legal coercion // Influence of financial and legal and other public law institutions on the innovative development of Russia. 2014. S. 173-181.
16. Trofimova G.A. Institute of Provisional Financial Administration: Implementation Problems // Financial Law and Management. 2014. No. 2.
