CC BY
32О.В. Аксенова
ВОЗНИКНОВЕНИЕ ЭКОМОДЕРНИЗАЦИОННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ В РОССИИ В 1990-Е ГОДЫ
В 80-е годы XX в. в развитых индустриальных странах Запада начались социальные и институциональные изменения, непосредственно связанные с экологическими проблемами. Эти изменения полностью трансформировали сложившуюся в 60-е годы социально-экологическую сферу жизнедеятельности западного общества, включающую в себя социальные процессы, связанные с экологическими проблемами разного уровня, и вовлеченных в них социальных акторов.
Охрана окружающей среды из второстепенного направления государственной политики превращается в это время в один из ее приоритетов. Меняются позиции главных социальных акторов и отношения между ними. Традиционное противостояние экологического движения промышленным компаниям и государственным структурам сменяется отношениями партнерства и кооперации. Государственные структуры и компании становятся ключевыми агентами экологической политики, что обусловлено, по мнению социологов, встраиванием требований охраны среды в функционирование рыночного механизма (см., напр.: [16, 17, 18]).
Экологическое движение превращается в сеть экоНПО (с этого периода западная социология перестает употреблять термин «социальное движение», в ход пускается термин «неправительственные организации» - НПО), которые профессионализируются и начинают выполнять в основном посреднические и консалтинговые функции.
Меняются стратегии, формы и методы осуществления экологической политики и промышленного экологического менеджмента. Государственная экологическая политика децентрали-зируется настолько, насколько это возможно, предоставляя большое пространство для самоорганизации и саморегулирования. Область директивного, бюрократического государственного управления сужается, но само управление при этом остается достаточно жестким. Экологический менеджмент в корпорациях становится превентивным, то есть направленным на предотвращение появления опасных для окружающей среды субстанций в производственном процессе, а не на улавливание уже произведенных загрязнений посредством использования дорогостоящих очистных систем.
Перечисленные изменения выходят далеко за рамки собственно экологического управления, образуя по сути новую тенденцию социального развития. Они получили название экологической модернизации современного общества и концептуализировались в социологической теории как нерадикальные институциональные трансформации модернити, а также как модификация взаимосвязей институциональной системы общества с окружающей средой.
ФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЫ
В России социально-экологические процессы (социальные процессы, так или иначе связанные с проблемами взаимодействия среды и общества) имеют весьма серьезные отличия от западных аналогов.
Российская экологическая политика была и остается весьма слабой. Наиболее яркое тому подтверждение - тот факт, что федеральная экополитическая стратегия за время существования природоохранных структур так и не была разработана. Тем не
менее в течение прошедшего десятилетия сложились определенные тенденции экополитического развития.
Социально-экологическая сфера в нашей стране начала формироваться на два десятилетия позже, чем на Западе. Массовое экологическое движение возникло только в конце 80-х годов. До этого движение состояло из студенческих дружин охраны природы, деятельность которых была фактически полулегальной. В СССР также существовало Всесоюзное общество охраны природы (ВООП), однако это была квазиобщественная организация, по сути выполнявшая функции отсутствующих государственных природоохранных структур. В эпоху перестройки (в конце 80-х годов) охрана окружающей среды стала первой дозволенной сферой общественной активности населения, так как экологические проблемы с точки зрения власти были политически нейтральными [11]. В это же время были впервые сформированы природоохранные государственные структуры и экологические отделы промышленных предприятий.
Современный российский индустриализм отличается от западного промышленного общества периода модернити по многим параметрам, связанным как с уровнем развития его промышленной составляющей, так и со спецификой экономических, социальных и политических отношений.
В работе рассматриваются социально-экологические процессы, возникшие в российском индустриальном обществе переходного периода - периода становления капиталистических отношений и движения по направлению к модернити. Современный российский индустриализм отличается от модернити по многим параметрам, связанным как с уровнем развития его промышленной составляющей, так и со спецификой экономических, социальных и политических отношений.
Экологический риск в России по сравнению с западными странами в большинстве случаев остается относительно локальным. Индустриальные центры разделены даже в европейской части страны огромными расстояниями, межд^ ними еще не сложилась такая плотная сеть коммуникаций, экономических
связей и взаимозависимостей, которая имеет место, например, в Голландии, Японии или Германии.
При этом в разных регионах уровень развития промышленности, ее структура и соответственно степень и характер экологического риска варьируются очень широко. Так, Самарская область имеет развитую промышленность, включающую в себя широкий спектр отраслей - от добывающих до высокотехнологических [1, с. 20-26]. В Вологодской области один крупный промышленный центр _ Череповец, а также несколько малых и средних предприятий в Вологде и Соколе, ряд районов вообще лишен всякой индустрии. В Брянской области полулегально функционирует множество предприятий бывшего военно-промыщленного комплекса (ПК), часть территории находится в зоне чернобыльского заражения. Экономика Республики Карелия практически полностью основана на лесодобыче и использовании минеральных ресурсов.
Регионы постсоветской России крайне неоднородны и по своему социальному развитию, расстановке политических сил, уровню активности неправительственных организаций (включая экологические) и по ряду других параметров.
Следует иметь в виду, что анализ социально-экологических процессов в России затруднен тем, что переход к модернити осуществляется в рамках качественно иного типа индустриального общества, которое было основано на плановом механизме экономического воспроизводства и характеризовалось преобладанием ВПК и сырьевых отраслей в промышленности. Это общество имело собственные закономерности развития (далеко не все из которых изучены).
Несмотря на указанные различия, предыстория экологической политики, то есть формирование элементов экологического управления, встроенного в общую систему промышленного менеджмента, практически не отличается от подобных процессов на Западе, имевших место до 60-х гг.
В СССР, как и на Западе, соблюдение экологической безопасности долгое время было функцией промышленного (отраслевого) управления. В каждой отрасли существовал свод норм
и правил, которые должны были соблюдаться в процессе производства, строительства и т.п. Кроме того, некоторые средоохранные функции исполнялись структурами, ответственными за использование природных ресурсов (например, Управление водного хозяйства, созданное в 1947 г., Министерство геологии и охраны недр, существующее с 1960 г., и др.)1.
Первые социально-экологические идеи, организации природоохранного движения возникли в России, как и на Западе, во второй половине XIX столетия (см.: [2]). Серьезные расхождения российского социально-экологического развития с западным также начались в 60-е годы. Первая волна общественного интереса к экологическим проблемам в России совпала с началом экологических дебатов на Западе. Вероятно, это стало результатом послевоенного промышленного развития и его экологических последствий, а также в результате ослабления тоталитарного режима во время хрущевской оттепели. Строительство Байкальского целлюлозно-бумажного комбината вызвало мощную волну протеста ученых и писателей. Экологическое движение появилось в начале 60-х годов (так же как и на Западе), когда на биологических факультетах университетов было создано движение дружин охраны природы [2, 6; 10, 13].
Однако на этом сходство заканчивается. В советских условиях гражданское общество, а следовательно, массовое экологическое движение, сформироваться не могло в силу объективных политических причин.
1 Особая ситуация сложилась в России с охраной дикой природы. Она начала развиваться как самостоятельная отрасль управления задолго до революции. Связано это было прежде всего с ролью леса и пушнины в экономике России. Первые указы об охране леса были изданы еще Петром I, тогда же были учреждены охраняемые леса [2, с. 19-21 ], а в конце XIX в. были приняты ограничивающие охоту правила, Лесной кодекс [2, с. 23; 6]. В структуре Министерства земледелия и государственных имуществ в 1912 г. существовала Постоянная природоохранительная комиссия по памятникам природы, а в состав Министерства сельского хозяйства с 1916 г. входило Управление земледелия, которое в том числе занималось охотничьими заповедниками. Практически сразу после революции начала создаваться современная сеть особо охраняемых природных территорий.
Обособления экополитики и экологического менеджмента в самостоятельную область государственного управления так и не произошло, несмотря на то что в СССР в 60-е и 70-е годы активно велись экологические исследования, в том числе в сфере экономики природопользования [3, 5, 12]. Это подтверждение того, что при отсутствии самоорганизации граждан не получает развития и экологическая политика.
Массовое экологическое движение как влиятельная общественная сила возникло только в конце 80-х годов. В этот же период времени под давлением общественной социально-экологической активности создается система органов экологического управления. Однако глубокий экономический кризис, охвативший Россию после распада СССР, и последовавшие за ним годы стагнации способствовали резкому снижению интереса населения к экологическим проблемам. Влияние экологического движения на общество и власть ослабло. В спаде проэкологи-ческих настроений нет ничего особенного: подобное снижение общественной активности в социально-экологической сфере переживало западное общество в годы кризисов [15, с. 4]. Специфика российской ситуации заключается в том, что переживаемый кризис есть результат разрушения советского индустриального общества, он не является частью стабильного воспроизводственного цикла рыночной экономики, которая, как и гражданское общество, еще не сформировалась.
Местные и региональные экологические НПО продолжают активно функционировать и играют роль центров самоорганизациями, являясь по сути ячейками развития гражданского общества. Радикальные экологические организации оказывают существенное давление как на загрязнителей, так и на власти разных уровней, заставляя принимать природоохранные меры и одновременно считаться с интересами населения [8, с. 47-52; 9]. Таким образом, российское экологическое движение 90-х годов по своей роли в социально-экологических процессах и становлении гражданского общества гораздо ближе к западному движению 60—70-х годов, чем к современным профессиональным экоНПО.
СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
В 1988 г. был создан Государственный комитет охраны природы, который и стал главной организацией, разрабатывающей и осуществляющей экологическую политику. В 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ, в его состав вошли комитеты по лесу, водным, минеральным ресурсам, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, геодезии и картографии. Однако уже в 1992 г. перечисленные комитеты были выведены из состава Министерства экологии, последнее стало называться Министерством окружающей среды и природных ресурсов, а с 1996 г. - Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды. Комитет по водным ресурсам в 1998 г. был слит с Комитетом по минеральным ресурсам и образовано Министерство природных ресурсов РФ.
Множество реструктуризаций и переименований природоохранных структур само по себе свидетельствует о слабости их позиции в федеральном правительстве. Направление этого процесса также достаточно наглядно. В течение 90-х годов статус министерства, ведающего проблемами экологии, понижается до уровня комитета, а статус ресурсных комитетов, бывших его департаментами, поднимается до министерского. Наконец, в мае 2000 г. Комитет по охране окружающей среды были ликвидирован, а в составе Министерства природных ресурсов РФ создана государственная служба охраны окружающей среды.
Несмотря на постоянные преобразования и трансформации, вертикальная структура федеральных природоохранных организаций формально оставалась неизменной: Государственный комитет охраны природы имеет отделения в регионах (региональные комитеты) и их представителей на местном уровне.
Наши исследования показали, что в 90-е годы сложилась устойчивая тенденция децентрализации (регионализации) федеральной экологической политики. Данная тендедция обусловлена прежде всего упомянутыми выше природными, экономи-
ческими, социальными и политическими различиями между российскими регионами. Эти различия делают жестко централизованное управление практически невозможным, поэтому на федеральном уровне определяются лишь основные контрольные функции региональных отделов.
Второй, не менее важной причиной децентрализации стало сокращение финансирования федеральных экополитических структур и их местных подразделений. К концу 90-х годов из федерального бюджета выплачивалась только заработная плата небольшому числу государственных служащих комитетов охраны природы, непосредственно на деятельность организации и на заработную плату большей части экспертов средства не выделялись. В результате федеральная структура оказалась в зависимости от регионального бюджета и политики региональных властей.
Региональное финансирование деятельности комитетов и выполнение экологических программ осуществлялись в основном через систему экологических фондов, в которые поступали платежи от предприятий за природопользование и штрафы за загрязнение среды. Каждый их платежей распределялся между экофондами различных уровней в следующей пропорции: 10% - федеральный экофонд, 30% - региональный, 60% — местный [4, с. 85].
Региональные комитеты оказались в прямой зависимости от отчислений в экофонд, следовательно, от экономического благополучия промышленных компаний и их возможностей платить за природопользование. Политическое влияние природоохранных структур региона определялось также размерами экофонда, возможностью его контролировать. Так, в Волгоградской области основным агентом государственной экологической политики оказался не региональный, а городской (Волгоградский) комитет охраны природы, поскольку единственный промышленный город области обеспечил значительно большие поступления в муниципальный экофонд, чем в региональный. В Нижнем Новгороде средствами регионального экофонда рас-
поражался не комитет охраны природы, а департамент природопользования и охраны среды при администрации области, то есть региональный, а не федеральный орган.
В результате основным уровнем формирования государственной экополитики стал региональный. Роль региональных комитетов охраны природы в правительствах субъектов Федерации определялась сложившейся в регионе экономической ситуацией, остротой экологических проблем, активностью регионального экологического движения. Например, диверсифицированная промышленность Самарской области, продолжавшая функционировать в период кризиса, порождала большое количество экологических проблем, поэтому внимание властей к экологическому управлению всегда оставалось довольно высоким по сравнению с другими регионами [1, с. 20-26]. В Вологодской области острая ситуация была связана с деятельностью компании «Северсталь» (Череповец), многочисленные протесты экологического движения (местного и общероссийского) стимулировали развитие экологического управления как в регионе, так и в самой компании. В обеих областях комитеты охраны природы стали сильными и влиятельными организациями.
В ряде регионов были созданы параллельные структуры экологического управления (департаменты природопользования и охраны природы при региональных администрациях). Практически во всех регионах принимались собственные природоохранные законы.
Сходные процессы происходили и на местном уровне. Финансирование местных отделов природоохранных структур сокращалось, и они постепенно превращались в департаменты муниципалитетов, а их работа зависела от позиции местных властей и от размеров городского бюджета.
Таким образом, практически с начала 90-х годов экологическое управление развивается прежде всего на региональном уровне и все меньше зависит от решений федеральных властей.
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ В ПРОМЫШЛЕННЫХ КОМПАНИЯХ
Система экологического менеджмента на промышленных предприятиях начала создаваться в конце 80-х годов одновременно с государственными природоохранными структурами. В настоящее время крупные компании имеют собственные экологические департаменты, которые отвечают за контроль над загрязнением воды и воздуха и управление отходами. На небольших предприятиях экологических отделов нет, существует только должность ответственного за охрану окружающей среды, но чаще всего она формальна, а проблемы сокращения загрязнений решаются либо главным инженером, либо директором.
После распада СССР отраслевое управление было разрушено начавшимся переходом к рыночной экономике и глубокой структурной перестройкой в экономике страны. Связи между экологическими отделами предприятий в рамках отрасли, начавшие развиваться в конце 80-х годов, были оборваны. Они сохранились только в энергетическом и транспортном секторах, в крупнейших корпорациях, контрольный пакет акций которых принадлежит государству (железная дорога, Газпром, РАО ЕЭС). В результате отраслевых стандартов организации экологического менеджмента не существует.
Компании создают свои системы экоменеджмента сами, основываясь на опыте, знаниях и инновативных идеях директоров экологических отделов. Например, директор экологического департамента металлургического завода «Красный Октябрь» (Волгоград) в 1999 г. рассказал о создании своей службы: «Мы [экологический департамент вместе с руководством предприятия] разработали комплексную систему управления охраной окружающей среды. Каждый отдел (главный энергетик, научно-технический центр, отдел строительства, отдел технического перевооружения и др.) должен включать экологические вопросы в свои планы, утверждать их, брать подрядчиков и выполнять работу. Все у нас поставлено нормально,
и даже при таком бедном состоянии, в каком завод был последние два года, мы на сокращение сбросов в воду освоили 87 тыс. рублей. Каждый отдел вносит свой вклад в охрану среды, но координатором является наша служба. Мы сумели разработать эффективную схему управления, смогли о себе заявить, и теперь нас на заводе слушают так же внимательно, как технологов».
Есть несколько общих принципов организации экологического менеджмента в больших компаниях, они предполагают осуществление внутреннего контроля над загрязнениями, разработку и внедрение мер по их сокращению (технологических, организационных и др.), систему административных и экономических санкций против загрязняющих подразделений компании. Эти принципы определены требованиями государственных природоохранных структур.
Контроль со стороны государства остается основным фактором, заставляющим предприятия заниматься экологическим менеджментом, в особенности в том случае, когда опасное производство размещено в большом городе. Кроме этого влияние на развитие экологического управления компаний оказывает во многих случаях активность экоНПО.
Следующим важным фактором развития является работа компании на западный рынок, для которого важны «зеленый имидж» производителя и необходимость в этой связи получения сертификата «чистого производства». На внутреннем российском рынке «зеленый имидж» пока не имеет значения.
Статус руководителя экологического департамента достаточно высок. Так, глава экологического департамента Северстали занимает пост вице-директора компании, серьезно влияет на процесс формирования региональной экологической политики. Экологические отделы крупных компаний также имеют связи с европейскими природоохранными структурами (государственными и образовательными).
ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РЫНКА И ПОЯВЛЕНИЕ НОВЫХ АГЕНТОВ СОЦИАЛЬНОГО ДЕЙСТВИЯ
В России в отличие от западных стран, экологически ориентированный потребитель не успел сформироваться в связи с экономическим кризисом. Но, несмотря на это, во многих регионах сформировался рынок экологических услуг. Работа на внешние рынки таких компаний, как «Северсталь», привела к необходимости экологического аудита. ЭкоНПО во многих случаях требовали проведения общественной экспертизы проекта или существующего производства, что создало спрос на услуги экспертов и привело к возникновению организаций, специализирующихся на этом виде деятельности. Недостаток средств на дорогостоящие экологические усовершенствования в бюджете предприятий или муниципалитетов создал спрос на малые очистные сооружения и специалистов, способных их установить. Но основным фактором развития экологического рынка стала система нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДС/ПДВ).
Ключевой принцип экономического регулирования заключался в следующем: предприятия должны были определить значения предельно допустимых сбросов/выбросов, утвердить их в государственных органах и платить за загрязнения, производимые ими в рамках этих стандартов. Но они обязаны платить вдвое больше, если их загрязнения превышают ПДС/ПДВ, а также в случае, если они такие нормы не определили и не утвердили. Соответственно предприятия должны были приготовить так называемые проекты нормативов, получить одобрение санитарно-эпидемиологического надзора и комитета по водному хозяйству, если речь идет о сбросах в воду, наконец, утвердить проект в комитете охраны природы (региональном или муниципальном). Большинство предприятий оказались не в состоянии подготовить такие проекты самостоятельно и были вынуждены приглашать экспертов из организаций, занимающихся
проектированием нормативов. В начале 90-х годов это были в основном исследовательские, проектные и учебные институты.
Работа с областной промышленностью требовала мобильности и гибкости, которую не могли обеспечить государственные структуры. В середине 90-х годов группы, занимавшиеся проектированием, начали работать независимо. Некоторое время они не стремились изменить свой формальный статус, что было связано, прежде всего, с налогообложением, непосильным для большинства таких фирм.
Отсутствие четких правил игры на нарождающемся рынке также было серьезным фактором для работы в тени. Маркетинга западного типа, например, в этой сфере не существовало. Директора предприятий не доверяли личным презентациям или рекламе в прессе. Требовались долгие личные переговоры, связи, рекомендации руководства других компаний. Государственные или бывшие государственные организации имели в этой ситуации свои преимущества, поскольку вызывали большее доверие у директоров предприятий. В итоге, только заработав репутацию надежного партнера и необходимое для экономической устойчивости число заказов, группа считала возможным официально зарегистрироваться.
Серьезной проблемой оказались данные, необходимые для разработки нормативного проекта (например, результаты мониторинга воды и воздуха). Ими владели региональные комитеты охраны природы и комитеты водных ресурсов. Они были готовы их продавать, но поскольку рынок подобной информации еще не сложился, то слишком высокие цены значительно увеличивали стоимость проектов. Поэтому особую важность приобрели формальные и неформальные связи экологического бизнеса с региональными комитетами охраны природы, которые давали возможность получить необходимые данные.
Региональные комитеты охраны природы сами имели законные возможности осуществлять коммерческую деятельность, поскольку закон, регламентирующий их действия, не отличается особой четкостью формулировок и в результате не запре-
щал ее полностью. Этим воспользовались практически все региональные комитеты, когда федеральное финансирование их деятельности сократилось почти до нуля. Например, Вологодский комитет охраны природы создал Центр экологических программ - коммерческую организацию, занимающуюся экологической экспертизой, аудитом, проектами ПДС/ПДВ. Подобные организации возникли в Брянске и Самаре. Комитеты имели в своем распоряжении не только данные мониторинга и полную информацию о потенциальных клиентах, но и рычаги экономического регулирования, а следовательно возможности давления на предприятия.
Созданные при них центры стали серьезными конкурентами малому экологическому бизнесу. Однако последний не был вытеснен с экологического рынка. Небольшие экологические фирмы выживают даже в этих условиях в силу присущей им гибкости и мобильности. Их персонал - обычно квалифицированные молодые специалисты, готовые к инновациям и изменениям. Постепенно происходило разделение сфер деятельности между коммерческими подразделениями региональных комитетов охраны природы и небольшими фирмами. Последние обслуживали малые и средние предприятия, а центры при комитетах сконцентрировали свои усилия на более крупных и выгодных клиентах, таких как, например, Северсталь.
Достаточно специфическая ситуация сложилась в Волгоградской области. Как говорилось выше, почти вся промышленность сконцентрирована в столице области, и Волгоградский городской комитет является основным агентом государственного экоменеджмента. Коммерческих организаций при комитете не создавалось, но были использованы неформальные связи председателя комитета с директором Ассоциации экологических предприятий (ассоциации фирм, оказывающих услуги в области экологического менеджмента). Ассоциация стала фактически структурой комитета, формально сохранив независимость. В ее состав не включили несколько небольших фирм, чтобы избежать претензий со стороны Антимонопольного комите-
та. Городской комитет охраны природы как контролирующая организация имел рычаги давления на предприятия, которые позволяли, во-первых, заставить их платить за загрязнения, а во-вторых, давали возможность заказывать проекты ПДС/ПДВ в фирмах Ассоциации экологических предприятий.
Описанные процессы коммерциализации деятельности государственных структур могут быть квалифицированы как коррупционные. Государственные органы теряют свои контролирующие функции, а интересы охраны среды вытесняются чисто экономическими. Однако, с нашей точки зрения, этот процесс имел двойственный характер, так как одновременно происходило развитие организационной структуры экологического управления, которая становилась более гибкой и сложной, приспособленной к условиям рыночной экономики.
Происходило становление и развитие экологического рынка. Малый экологический бизнес превращался в основного актора инновационного процесса в области экологического менеджмента, поскольку технологические и менеджерские инновации оказались в сфере действия их прямых экономических интересов. Большинство этих экологических фирм помимо проектирования нормативов начали заниматься экоаудитом, технической экспертизой, разработкой и внедрением небольших очистных сооружений и др. По сути в некоторых регионах шло постепенное формирование организационной структуры экомо-дернизационного типа.
Отметим, что описываемый нами экологический рынок очень хрупок и пока практически целиком зависит как от регионального экологического управления, так и от федеральной экологической политики в целом. Изменение регулирования может привести к сокращению или к полному исчезновению зарождающегося экологического бизнеса. Так, в Республике Карелия предприятия не обязаны регулярно (ежегодно или раз в несколько лет) заново оформлять документы на природопользование. Поэтому проекты ПДС/ПДВ потребовались им лишь один раз, в начале 90-х годов [7, с. 22-23]. Возникшие было малые
фирмы быстро исчезли, так как именно проектирование нормативов составляло (и продолжает составлять) основу экологического рынка в России.
Например, в Вологодской области работает около 15 подобных организаций, но только некоторые из них занимают выгодное положение на рынке. Рассмотрим подробнее историю возникновения и деятельности вологодского инженерного центра «АртЭко», которая довольно типична для развития регионального экологического рынка. Комитет охраны природы организовал группу из собственных служащих для изучения уровня загрязнения вод области. Работники получали очень низкую заработную плату, но в их руках оказалась база данных, позволявшая осуществлять проекты нормирования. Группа вышла из состава комитета и начала работать над проектами для малых и средних предприятий области. В течении трех лет она функционировала как часть основной вологодской экоНПО Комитет по экологии бассейна реки Сухона. Территориально офис организации располагался в здании комитета охраны природы. Это позволило его сотрудникам сохранить дружеские связи с руководством и сотрудниками комитета, что давало доступ к необходимой информации. Группа смогла изменить свой официальный статус, превратившись из неправительственной организации в независимый инженерный центр, только с приобретением финансовой независимости и имиджа квалифицированного и надежного партнера. При подготовке проектов ПДС/ПДВ и разработке рекомендаций по сокращению загрязнений специалисты «АртЭко» в ряде случаев предлагали систему низкозатратных, превентивных мероприятий, отвечающих требованиям экомодернизационного менеджмента.
Таким образом, в ряде регионов появился экологический бизнес. Малые фирмы, специализирующиеся на экологических услугах, гибки и мобильны, они вынуждены работать в крайне сложных и нестабильных условиях региональной экополитики. Эти новые социально-экологические акторы являются, с нашей точки зрения, катализаторами инновационного процесса в эко-
логическом управлении, так как инновации отвечают их экономическим интересам. Их появление и деятельность представляют собой элементы экомодернизационной тенденции в региональной экологической политике.
ВЛИЯНИЕ ЗАПАДНОЙ ПОДДЕРЖКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АГЕНТОВ РОССИЙСКОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЫ
Использование экомодернизационных моделей экологического управления в России связано с западной помощью российским экологическим организациям (государственным природоохранным структурам, промышленным компаниям и экоНПО). Можно выделить три основных направления, по которым она осуществлялась: деятельность экоНПО, внедрение современных моделей экологического менеджмента, разработка государственных концепций и программ социально-экологического развития.
Поддержка развития экоНПО. Западная помощь была основным источником финансовых ресурсов для российских экоНПО в течение всего прошлого десятилетия. Например, сеть электронной почты, связывающая эти организации, создавалась Социально-экологическим союзом при поддержке международного экологического сообщества. Эта сеть стала эффективным инструментом для мобилизации движения, кроме того, она создала пространство для обмена информацией, для дискуссий по социально-экологическим проблемам и т.д. Западная помощь помогла многим экоНПО выжить и продолжить свою деятельность. Однако к концу 90-х годов для многих экоактивистов стало очевидно, что результаты международной поддержки российских экоНПО неоднозначны.
Так, экологические организации Удмуртии распространили в апреле 2001 г. через сеть электронной почты Социально-эко-
логического союза статью «Дары данайцев» (автор Александр Торгушин). В ней, в частности, говорится: «Все чаще и чаще мы становимся очевидцами того, как некоторые иностранные фонды финансируют проекты и организации, приносящие нашему обществу только вред. Более того, они делают это, претендуя на поддержку демократических реформ, общественных движений, самоуправления и т.д. и т.п. В большинстве случаев деньги попадают в руки людей, преследующих собственные корыстные цели. В лучшем случае эти деньги просто пропадают, что наносит урон только престижу западных фондов. В худшем - они тратятся на поддержку предвыборных кампаний. Деньги помогают создать общественные организации, которые очень приветствуются властями, так как помогают им осуществить проекты типа строительства заводов по утилизации ракет в Вот-кинске и т.п.».
Автор статьи уверен в том, что в его регионе западная помощь выражается в поддержке государственной бюрократии против самоорганизации граждан. Он (как и многие его коллеги) предполагает, что это происходит по вине российских экспертов иностранных фондов. Но наши исследования показали, что ситуация гораздо сложнее и что подобные последствия западной помощи не есть результат злой воли или некомпетентности российских экспертов.
Одним из требований практически всех конкурсов на получение грантов было и остается наличие отношений партнерства и сотрудничества между экоНПО и государственными структурами. Такого рода сотрудничество требует относительно равного партнерства. На Западе экоНПО имеют достаточный вес для того, чтобы быть равным партнером могущественным властным и промышленным структурам благодаря поддержке со стороны населения, относительно высокой проэкологической ориентированности западного общества в целом. В России ресурсы экоНПО, государственных организаций и промышленных компаний несравнимы. Для властей, которые в большинстве случаев выражают интересы компаний, гораздо легче проигно-
рировать экоНПО, чем сотрудничать с ними, добиваться консенсуса и выявлять общие интересы. Более того, в стране нет традиции партнерства государства с неправительственными структурами и не сложился механизм, который бы делал такое сотрудничество частью процесса принятия решений.
Промышленные компании часто отказываются от любых дискуссий с общественностью. Иногда только радикальные акции открывают возможность диалога. Например, менеджеры компании «Северсталь» долго не шли на переговоры с горожанами и экоНПО по поводу загрязнения, производимого заводами компании. В течение долгого времени на предприятие оказывали давление как региональные экоНПО, так и всероссийское экологическое движение. В 1995 г. против компании были проведены прямые акции радикального экологического движения «Хранители радуги». Только после этого стал возможен диалог между экологическим департаментом компании и нерадикальными экоНПО. Руководители департамента изменили, по крайней мере, стиль своего взаимодействия с общественностью, декларировав открытость и готовность к сотрудничеству.
Оказание поддержки в соответствии с требованием партнерства имеет следующие результаты:
1. Помощь предоставляется государственным структурам, которые часто только демонстрируют готовность к партнерству с экоНПО. Так, в Новгороде Великом властями осуществлялось около 15 международных проектов, и только один проект был выполнен экоНПО в сотрудничестве с голландскими неправительственными организациями при поддержке фонда МАТРА (Нидерланды).
2. Финансируются действия, которые не вызывают раздражения властей и даже иногда поддерживаются ими, например экотуризм или очистка берегов рек. Поддержка проектов, связанных с конфликтными ситуациями, таких, как общественные слушания по поводу проблемы Судогодского водозабора (Владимирская область), разработка альтернативной программы развития Заонежья
(конфликт, связанный с планами разработки уран-вана-диевого месторождения) — исключение из правил.
3. Гранты предоставляются организациям, созданным властью специально для того, чтобы получить помощь, или лояльным к властям экоНПО. В отчете Британского Совета по грантовой программе (SEPS) за 1999 год только два из шести грантов получены экоНПО, остальные выделены различным государственным структурам (см.: www.britemb.msk.ru). Обе экоНПО широко известны как профессиональные организации, работающие с промышленностью и правительством.
Другой важный критерий для получения поддержки - природоохранная эффективность проекта. Но все экоНПО, а местные организации в особенности, не имеют достаточных ресурсов для эффективной охраны среды. По нашему мнению, их основная роль заключается в структурировании жизни местных сообществ, повышении экологической заинтересованности граждан, развитии самоорганизации и в конечном итоге демократизации российского общества. Однако перечисленные функции экоНПО не могут служить основанием для получения помощи, так как грантовые программы имеют очень жесткое функциональное разделение. По программам демократизации или развития гражданского общества финансируются организации по защите прав человека или СМИ (см. программы фондов NED, www.ned.org, или Программу поддержки гражданского общества фонда «Евразия», www.Eurasia.msk.ru).
Существуют специальные программы по усилению экоНПО, они сфокусированы в основном на организационном развитии. Многие из подобных программ в качестве одного из требований выдвигают наличие офиса. Региональные и местные экологические организации не располагают финансовой базой, достаточной для аренды и содержания офиса. Такие возможности имеют только особо лояльные к властям НПО или коммерческие структуры, действующие под вывеской НПО. Все эти органи-
зации занимаются имитацией общественного участия, поэтому проект усиления организации оказывается в чистом виде символической деятельностью.
В результате сформировалась стабильная тенденция перемещения акцента иностранной помощи на содействие властным структурам и лояльным им экоНПО. Это вполне соответствует концепции экологической модернизации, согласно которой государство и компании становятся основными акторами проэкологических трансформаций. Главная проблема заключается в том, что российские государственные структуры, так же как и промышленные компании, не являются лидерами таких трансформаций.
Содействие развитию промышленного экоменеджмента. В течение десятилетия был реализован целый ряд международных программ чистого производства и созданы организации, которые должны были специализироваться на превентивном экологическом менеджменте (например, Уральский центр экологически чистого производства, www.cppi.ru/ги/етр/ргэс/иг/ с1еап/Ы;т). Все подобные центры и программы занимаются обучением, а также осуществлением превентивных, ресурсосберегающих проектов на предприятиях. К примеру, норвежское правительство поддержало программу чистого производства для промышленных компаний Северо-Западного региона, в частности для компании «Северсталь» и для целлюлозно-бумажного комбината в Сегеже Республика Карелия (www.murm.ru/~sbo/ ecology.htm). Эти проекты включали обучение инженерно-технических работников и внедрение никозатратных природоохранных мероприятий.
В рамках норвежской программы были также проведены семинары для чиновников областного Вологодского комитета охраны природы и экологических менеджеров малых предприятий. Как указывалось выше, эта должность носит формальный характер в подавляющем большинстве случаев. Кроме того, малые промышленные предприятия не реализуют экологические проекты самостоятельно, а приглашают экспертов из фирм,
специализирующихся на экологических услугах. Эти эксперты в программе чистого производства не участвовали и даже не имели никакой информации о ней [14].
Включения механизма саморегулирования и повторения цикла чистого производства не произошло. Превентивный менеджмент останавливается одновременно с завершением международной программы.
Управленческая, технократическая ориентация западной поддержки хорошо прослеживается в грантовых программах. Например, Институт устойчивых сообществ предоставляет большое число грантов для технических и технологических усовершенствований процесса производства. Среди 10 лучших проектов программы за 2000 г. три - чисто технологических, два связаны с экологическим управлением в промышленном производстве (www.iscmoscow.ru/main/best_pij). Пять других направлены на поддержку экообразования, очистки рек и экотуризма, что, как отмечалось выше, приветствуется российскими властями.
Помощь в разработке экополитической стратегии. Одна из центральных проблем российской региональной экологической политики, равно как федеральной, - неразвитость стратегического планирования, отсутствие концепции и стратегии действий. Попытки создать стратегию устойчивого развития предпринимались только с помощью западных партнеров или российских консультационных организаций, которые используют в своей работе западные методологии.
Одной из главных особенностей таких проектов является применение стандартных схем осуществления экополитики, использование готового набора правил коммуникации и участия общественности и т.п. Такой подход, возможно, эффективен в обществе с унифицированной организационной структурой экологической политики. Но он не работает в условиях глубоких социально-экономических и социально-экологических различий, существующих между российскими регионами.
Итак, международная поддержка российских экологических структур осуществляется в соответствии с экомодернизацион-
ной стратегией экологической политики, предполагающей партнерство и сотрудничество различных акторов экополитического процесса, заинтересованность государства и компаний в охране среды, ключевую роль экологического менеджмента в социально-экологической политике. В современных условиях использование такой модели экологической политики ведет к ослаблению позиций экологического движения, за которым последует ослабление государственной экологической политики и промышленного экоменеджмента. Следовательно, попытка перескочить «гражданский» период развития социально-экологической сферы либо окажется безрезультатной, либо будет способствовать исчезновению успевших зародиться реальных элементов экомодернизации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Главной тенденцией развития российской экополитики в прошедшем десятилетии была ее децентрализация, которая выражалась прежде всего в том, что позиция ключевых агентов экополитики переходила от федеральных природоохранных структур к региональным. Федеральный центр лишь определял основные контролирующие функции природоохранных органов. Этот процесс был обусловлен прежде всего природными и социально-экологическими различиями, существующими между российскими регионами, которые не позволяют разработать стандартные модели управления. Не менее важной причиной децентрализации экополитики было сокращение финансирования областных отделов природоохранных структур, вследствие чего возрастала зависимость последних от регионального бюджета и региональной власти.
В результате в разных российских регионах сложились специфические модели экополитики и управления. Позиции природоохранных органов оказались наиболее сшп лыми в регионах с относительно развитой промышленностью, порождаю-
щей серьезные экологические проблемы, и/или в регионах, отличающихся высокой активностью экологического движения. Экологическая модернизация как тенденция социально-экологического развития в России пока не сложилась. В то же время в экологической политике некоторых регионов начались процессы, которые могут быть определены как экомодерниза-ционные: возникновение рынка экологических услуг (экоаудит, проекты по разработке ПДС/ПДВ, экспертиза, проектирование и установка малых очистных сооружений и т.п.); появление малого экологического бизнеса, действующего на этом рынке, который является катализатором инноваций в сфере управления; экономизация экологической политики (повышение роли экономического регулирования); усложнение организационной структуры за счет включения в нее малого бизнеса, некоторых профессиональных экоНПО.
Перечисленные трансформации могут превратиться в стабильную тенденцию социально-экологического развития по мере приближения российского общества к модернити.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аксенова О. Особенности региональной экологической политики (на примере Самарской области) // Участие. Социальная экология регионов России. М.. 1999. Вып. 1.
2. Вайнер (Уивер) Д.Р. Экология в Советской России / Пер с англ. — М.: Прогресс, 1991.
3. Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов в условиях социалистической экономики. М., 1977.
4. Лукьянчиков Н.Н. Экономико-организационный механизм управления окружающей средой и природными ресурсами. - М., 1998. С. 85.
5. Минц А. А. Экономическая оценка естественных ресурсов. —М., 1972.
6. Реймерс А.Ф., Штилъмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. М., 1978.
7. Трошева В. «Экое» - малое государственное предприятие // Участие. Социальная экология регионов России. Альманах. М., 2000. Вып. 5.
8. Фомичев С. «Хранители радуги» и гражданское общество в Касимове // Участие. Социальная экология регионов России. М., 1999. Вып. 1.
9. Халий И. Общественность регионов России на страже окружающей среды. - М.: СоЭС, 2000.
10. Халий И. А. История становления неправительственных экологических организаций в России // Роль экологических неправительственных организаций в решении проблем окружающей среды: Материалы межакадемического семинара РАН и Национальной академии наук США. М.: РАН, 2001.
11. Халий И.А. Трансформация доминирующих социальных парадигм (опыт сравнительного анализа) // Билль о правах человека и природы. М., 1997.
12. Экономика природопользования / Под ред. Т.С. Хачатурова. М.: МГУ, 1991.
13. Яницкий О.Н. Экологическое движение в России. М., 1996.
14. Aksenova О., Nedelkov V. The Environmental State in Constant Transition: Decentralization and Economization in Russia // A.PJ. Mol and F.H. Buttel (eds). The Environmental State under Pressure, Boulder, CO: Rowan and Littlefield, 2002.
15. Dunlap R.E., Mertig A.G. American environmentalism: the U.S. environmental movement 1970-1990. New York: Taylor & Francis New York inc., 1992.
16. Mol A.PJ. Globalization and environmental reform: the ecological modernization of the global economy. Cambridge, Massachusetts, London: the MID Press, 2001.
17. Mol A.PJ. The Refinement of Production. Ecological modernization theory and the chemical industry. Utrecht:Van Arkel, 1995.
18 .Weale A. The new politics of pollution. Manchester/New York: Manchester University Press, 1992.
