CC BY
101
Возможности совершенствования российского банковского законодательства в области банковского надзора с использованием документов Базельского комитета.
Opportunities for improvingthe Russian bankinglegislation in the fieldof banking supervisionwiththe Baselcommittee documents.
Миленко С.С. аспирант РЭУ им. Г.В. Плеханова MilenkoS.S. graduatestudent.
PlekhanovRussianUniversityofEconomics
Аннотация.
Банковский надзор выступает гарантом устойчивости банковской системы в целом. Необходимым условиям для его эффективного функционирования, является наличие законодательства отвечающего мировым стандартам.
В данной статье автор сделал попытку рассмотреть возможности совершенствования банковского законодательства Российской Федерации с использование документов разработанных Базельским комитетом и содержащих консолидированный мировой опыт построения эффективных надзорных систем - «Основополагающие принципы эффективного надзора» и «Методологией Основополагающих принципов эффективного банковского надзора».
Рассмотрена степень реализации положений данных документов в современном российском законодательстве и возможности для его последующего изменения, с целью увеличения уровня эффективности функционирования банковского надзора в РФ.
Annotation.
Banking supervisionis the guarantor ofthe stabilityof the banking systemas a whole.The necessarycondition for its effective functioning is the presence ofthe law ofinternational standards.
The authormade an attemptto consider thepossibility of improvingthe banking legislationof the RussianFederation with theuse ofinstrumentsdeveloped bythe Basel Committee, containing the consolidatedglobal experiencebuilding effectivesupervisorysystems- "Core Principles for Effective Supervision" and "Methodology Core Principles for EffectiveBanking Supervision."
We consider theextent to which theprovisions of theseinstrumentsin the modernRussian legislationand opportunities forfurther changesin order to increasethe level ofeffectiveness ofbanking supervisionin Russia.
Ключевые слова.
Банковский надзор, надзорный процесс, законодательство, реформа, основополагающие принципы, риски, мотивированное суждение.
Key words.
Banking Supervision, the supervisory process, legislation, reform, fundamental principles, risks, reasonedjudgment.
Банковская система является одним из ключевых элементов, от которых зависит экономическая стабильность и безопасность любой страны. На примере последнего экономического кризиса ясно видно, что устойчивость данного элемента напрямую зависит степени эффективности работы банковского надзора. В свою очередь степень эффективности зависит от базовых условий, созданных в конкретной стране.
Одним из факторов, обеспечивающих полноценное функционирования системы органов банковского надзора, является наличие законодательной базы, полностью отвечающей задачам и целям, стоящим перед данными органами.
За последнее десятилетие в Российской Федерации произошло много
положительных сдвигов в направлении реформирования нормативной базы
банковского надзора. Например, законодательное оформление системы
2
страхования вкладов, введение системы обязательных нормативов и её последующее совершенствование (Инструкция 110-И (от 11.02.04), Указания о внесения последующих изменений в Инструкцию 110-И: 2613-У, 2513-У, 2324-У и т.д.), переход банков на систему учета, соответствующую международным стандартам (Указание № 1363-У (в ред. Указаний ЦБ РФ от 07.10.2005 N 1625-У,от 08.10.2008 N 2088-У) и ежегодно изменяющихся Методических рекомендаций "О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ПРЕДСТАВЛЕНИЯ КРЕДИТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ") и т.д. Но вместе с тем, правовая среда, в которой на данный момент функционируют отечественные надзорные органы, нуждается в дальнейшей модернизации, что, в свою очередь, требуетзначительных мер по совершенствованию действующего законодательства. При этом реформирование законодательства должно носить системный характер, чтобы оказаться в состоянии качественно улучшить состояние отрасли.
По мнению автора, базой для проведения подобной реформы могут стать документы разработанный Базельским Комитетом -«Основополагающие принципы эффективного надзора» (далее - Принципы) и «Методологией Основополагающих принципов эффективного банковского надзора»(далее - Методология).
На текущий момент,по мнению составленному МВФ и Мировым банком после проведения оценки соответствия отечественной банковской системы «Основополагающим принципам...» в рамках «Программы оценки финансового сектора» (FinancialSectorAssessmentProgram, FSAP) в РФ соблюдаются полностью лишь два принципа, двенадцать «соблюдаются в основном», « в существенной степени не соблюдается» десять и «полностью не соблюдается» один.
Оценка соблюдения Принципов производится с помощью
Методологии. Она представляет собой толкование и комментирование
Основополагающих принципов и, соответственно, является их дополнением.
Стоит отметить, что оценка, в конечном счете, является не самоцелью, а
3
лишь средством, так как она позволяет органу надзора, а в некоторых случаях и правительству, разработать стратегию требуемого совершенствования системы банковского надзора.1
Теоритически, наличие реализованный, хоть и частично, «принципов», является показателем развития системы банковского надзора в России в сторону его улучшения, однако, необходимо учитывать, что данный документ разрабатывался Базельским комитетом, как комплексный, поэтому частичная его реализация не несет в себе никаких существенных улучшений. В свою очередь, его полная реализация, требует проведения ряда комплексных мер по реформированию банковского законодательства. Что требует проведения значительной работы направленной на глубокое реформирование сложившейся банковской системы.
На данный момент эксперты выделяют группу факторов, которые препятствуют успешному внедрению Принципов. Первый из них -неразвитость экономки в целом и финансовых рынков в частности. Так же стоит отметить существующее законодательство, которое по целому ряду параметров не соответствует правовым нормам, принятым в развитых странах, особенно в части затрагивающей нормы, которые отвечают за защиту интересов кредиторов и касающиеся возможностей органов банковского надзора по применению корректирующих мер к проблемным кредитным организациям.Помимо всего прочего на данный момент, существует проблема низкого взаимного доверия и транспарентности экономических контрагентов, а так же существенной проблемой является практически полное отсутствие корпоративной культуры и качества управления, в том числе в самих банках. Недостаток методического обеспечения и в организации надзора, недостаточный уровень квалификации и финансовой мотивации у сотрудников подразделений банковского надзора, так же является проблемой требующей срочного решения.
'Симоновский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора, издание второе // Деньги и кредит N 1. 2007. С. 20.
Все эти проблемы являются следствием формирования и развития отечественной банковской системы и надзора, в неблагоприятных условиях. Данный перечень факторов позволяет сделать вывод, что на данном этапе в России пока не созданы предварительные условия эффективного надзора.
Реализация основных положений Принципов, в полной мере способна решить эти проблемы и обеспечить уровень банковского законодательства, который необходим для нормального развития и функционирования банковской системы в целом, и банковского надзора в частности.
Коротко рассмотрим положения Принципов, которые являются базисными для нормального функционирования системы банковского надзора, а так же степень их реализации в РФ.
Принцип 1 Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество органов банковского надзора.
Полной реализации данного принципа препятствует несовершенство отечественного законодательства, в части касающейся четкого определения целей и ответственности для каждого органа, который вовлечен в систему надзора за банками. На данный момент, в РФ существует элемент некоторой неопределенности в отношении роли и места в осуществлении отдельных надзорных и контрольных функций между Банком России, ФСФР и целым ряда других органов.
Реализация данного принципа также требует адекватной защиты надзорных органов и их персонала от судебного преследования и несения расходов на защиту по оправданию своих действий и (или) ошибок, допущенных при добросовестном исполнении своих служебных обязанностей.
На данный момент в Законе о Центральном Банке отсутствует пункт
предусматривающий наличие судебного иммунитета у сотрудников
подразделений Банка России, осуществляющих надзорные функции. Отсюда
можно сделать вывод, что отсутствие законодательных гарантий служащих
Банка России, добросовестно выполняющих свои профессиональные
5
обязанности, в некоторых случаях может оказать существенное влияние на адекватность принятых решений в течение надзорного процесса.
Необходимо так же упомянуть, что данный принцип требует операционной независимости и адекватных ресурсов для органов банковского надзора. Вопрос о степени операционной независимости решен с учетом имеющихся возможностей вполне удовлетворительно. Что касается ресурсов, то достаточно упомянуть различия в уровне доходов сотрудников органа банковского надзора и кредитных организаций.
Для устранения подобного рода противоречий предлагается поддержать предложение, исходящее от банковского сообщества, о создании рабочей группы по совершенствованию законодательства о защите прав потребителей в части, касающейся деятельности кредитных организаций. Результатом работы подобной организации могли бы стать конкретные, отвечающие интересам обоих сторон, предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство.
Принципы 2 - 5й.Лицензирование и структура.
Реализация данной группы принципов предполагает, добавление к уже существующим процедурам выдачи лицензий,проведения углубленной оценки структуры собственности банка, включая вопросы прямого и косвенного контроля над капиталом банка и оценку всех его крупных владельцев. При этом в оценку финансового состояния крупных владельцев будущего банка должна быть включена оценка их способности оказать при необходимости финансовую помощь банку.При этом необходимо проверять источник инвестиций в капитал в целом: надзорный орган
долженопределить, вкладывают ли акционеры свои собственные средства на долгосрочной основе. Акционеры должны проявлять доверие к бизнес-плану и предлагаемой политике банка. В целях облегчения последующего надзора, необходимо проведение проверок на наличие структурных связей с другими инвестициями, произведенными акционерами банка, что, в сущности, имеет прямоеотношение к добропорядочности этих акционеров и проверки на
6
наличие сложных инвестиционных структур, включающих, к примеру, другие банки, которые не будутподпадать под процесс консолидированного банковского надзора, что может значительно повлиять на эффективность надзора в будущем.
Так же требуются проведения оценки: юридической и
организационной структуры банка с позиций его открытости для надзора, системы управления и внутреннего контроля банка.
Данные дополнение к уже существующему процессу лицензирования помогут выявить на раннем этапе создания, банки, основанные для целей противоречащих текущему законодательству Российской Федерации.
Принципы с 19-го по 21-й. Методы текущего банковского надзора.
Данные принципы предусматривают введение дифференциации надзора, в зависимости от текущего финансового состояния кредитной организации. А так же предъявляют определенные требования к раскрытию информации кредитными организациями.
Несмотря на законодательно закрепленные возможности применения данного подхода в повседневной практике, в ст. 72 прямо указано, что ЦБ вправе «устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам кредитных организаций», он не используется, что имеет негативные последствия для качественной составляющей надзорного процесса.
Для решения данной проблемы необходимо, все же, воспользоваться законодательно закрепленным правом, а так же, вероятно, законодательно обязать Банк России создать и использовать факторы дифференциации, позволяющие устанавливать нормативы, соответствующие условиям, в которых работает тот или иной банк.
В рамках оптимизации работы органов надзора, имело бы смысл как
можно шире применять основанный на дифференцированном подходе
принцип «максимальный риск - максимальный контроль, минимальный
риск - минимальный контроль», то есть надзорным органам необходимо
7
более пристальное внимание уделять системообразующим банкам, которые играют важную роль в обеспечении стабильности банковского сектора страны.
Исчерпывающая реализация Принципов требует введения в повседневную деятельность органов надзора понятия - «мотивированного суждения».
На текущий момент в законодательстве уже существует необходимая правовая база для того, чтобы использовать мотивированное суждение в процессе принятия надзорных решений. Это нормы ст. 72 Закона о Банке России, которые дают Банку России полномочия устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов, размеров рисков по активам, а также самостоятельно оценивать активы и пассивы кредитной организации.
То есть остается только ввести в закон понятие «мотивированное суждение» и дать возможность надзорным органам использовать его в своей работе. Что значительно улучшит использование текущей правовой надзорной базы. К примеру, на текущий момент, без данной нормы, осложняется использование ч. 2 ст. 74 и ч. 1 ст. 75 Закона о Банке России, в соответствии с которыми Банк России вправе применять меры принуждения к банковским институтам в случае, если операции или сделки банка привели к возникновению существенной угрозы кредиторам или в случае выявления ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы.
Реализация принципов касающихся раскрытия информации требуют
добавления к публикующейся в настоящее время информации данных о
структуре и достаточности капитала, характере принимаемых рисков, так же
необходим к опубликованию отчет об открытых валютных позициях, что
позволит судить о валютном риске, отраженном как на балансе, так и на
внебалансовых статьях. Информация о качестве активов кредитной
организации», что поможет оценить в общих чертах, кредитный риск,
поскольку содержит сведения о резервах на возможные потери и структуру
8
активов по категориям надежности. Сведения о размещенных и привлеченных средствах, что отражает данные относительноотраслевого аспект кредитного риска, сведения об активах и пассивах по срокам востребования и погашении, которые в свою очередь необходимы для анализа риска ликвидности. Так же необходимо ввести расширенную публичную ежеквартальную финансовую отчетность, не в сокращенных формах, подобных ф. 806 и ф. 807, а в полноценном формате с необходимыми для понимания, комментариями. Ежеквартальная отчетность по качеству и содержанию должна приблизиться к промежуточной отчетности по МСФО.
Так же стоит отметить, что опубликование подобной информации не подрывает конкурентно способность банка, поскольку данные
содержащиеся в указанных отчетах представлены в агрегированном формате и не содержат специфическую или детализированную информацию
Реализация24-го и 25-го принципов в части, касающейся надзора на консолидированной основе, затруднена в силу того, что действующее на данный момент законодательство ограничивает периметр консолидации исключительно материнским и дочерними банками. При этом материнский банк обязан представлять Центральному Банку консолидированную отчетность по тем дочерним банкам, в которых он является собственником более 50% акций. Таким образом, законодательство обозначает недопустимо узкий периметр консолидации для осуществления консолидированного надзора в нормальном режиме.
Для того чтобы решить эту проблему, необходимо законодательно уточнить порядок осуществления консолидированного надзора и раскрытия информации кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами. А так же уточнить понятия банковской группы (холдинга), прямого и косвенного контроля (существенного влияния).
То есть внести соответствующие уточнения в статьи 4,8,19,43,56,57,64, 72,75 ФЗ «О банках и банковской деятельности».
Так же необходимо отметить, что существующее законодательство, регулирующее банковскую деятельность, не содержит механизмов воздействия на участников банковской группы или банковского холдинга (особенно косвенных участников), в том числе со стороны головной организации, а также мер их ответственности. Поэтому, в целях недопущения необоснованного привлечения головных кредитных организаций банковских групп к ответственности за нарушение действующего законодательства, обусловленное несоблюдением участниками банковской группы, не являющимися кредитными организациями, требований федеральных законов, связанных с участием в банковской группе, необходимо ввести соответствующие изменения в нормативные акты.
Дальнейшие перспективы совершенствования надзорных процессов в России, с использованием положений отраженных в «Принципах эффективного банковского надзора» зависят от развития ряда факторов таких как: экономическая среда, законодательство, рыночная
инфраструктура, качество усилий органа банковского надзора, совершенствование координации и взаимодействия органов, вовлеченных в процесса надзора и контроля за функционированием финансовых институтов, развитие банковской культуры.
Перед правительством и Банком России стоит важная задача, которая состоит в координированном осуществлении необходимых реформ и преобразований по всем направлениям, от которых зависит решение проблемы построения в России эффективной системы банковского надзора, включая законодательную, исполнительную и судебную власти, а так же сам орган банковского надзора.
Список литературы.
1. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ. СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492
2. Ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ. СЗ РФ. 5 декабря 1994 г. N 32. Ст. 3301.
3. . Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel Committee on Banking Supervision 2006.
4. Симоновский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора, издание второе // Деньги и кредит N 1. 2007. С. 20
