CC BY
24
Э. А. Сейдаметов
ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ НА РОССИЙСКОМ РЫНКЕ
В статье рассмотрены самые популярные механизмы саморегулирования на рынке ценных бумаг, потребность использования которых в государственном регулировании и саморегулировании достаточно высока.
Ключевые слова и словосочетания: саморегулирование, механизмы саморегулирования, саморегулируемые организации, рынок ценных бумаг.
В процессе совершенствования и развития механизмов саморегулирования в России целесообразно изучение зарубежного опыта, прежде всего опыта стран с развитой экономикой, и анализ возможностей его адаптации к российским условиям. Сравнение практики применения механизмов саморегулирования в зарубежных странах проводится по нескольким ключевым критериям:
1. Причины, по которым государства прибегли к использованию тех или иных механизмов саморегулирования рынка ценных бумаг (РЦБ):
— неэффективность или отсутствие государственного регулирования;
— наличие групп специальных интересов (субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности);
— снижение административных барьеров;
— влияние международных организаций.
2. Отрасли экономической деятельности, в которых организовываются и функционируют саморегулируемые организации: тип товара или услуги, производимых отраслью, в значительной степени предопределяет вид регулирования отрасли.
3. Практика эффективного функционирования саморегулируемых организаций (СРО) и отрицательных эффектов от их деятельности в различных отраслях экономической деятельности: нередко участие в профессиональном объединении рассматривается компаниями как конкурентное преимущество. Деятельность саморегулируемых организаций может привести к вытеснению компаний, не состоящих в СРО, с рынка, снижая, таким образом, конкуренцию. В случаях когда речь идет об отрасли, производящей товары или услуги повышенной социальной значимости, особенно важно использование консультаций со всеми основными заинтересованными лицами. Кроме того, в подобных отраслях важна прозрачность деятельности саморегулируемой организации.
4. Функции, осуществляемые на практике существующими саморегулируемыми организациями. В зависимости от типа рынка и государственной политики в отрасли функции саморегулируемых организаций могут включать:
— разработку стандартов;
— мониторинг и контроль за их применением;
— санкции за нарушение;
— сбор и предоставление информации;
— организацию семинаров и тренингов.
5. Принципы формирования саморегулируемых организаций (отраслевые, функциональные, технологические):
— исторический аспект;
— технологический прогресс;
— включение в международные процессы.
Разработка и одобрение стандартов деловой практики или технических требований к продукции или услугам выражаются прежде всего в формировании и принятии кодексов. Кодексы добровольного саморегулирования РЦБ могут быть односторонними и с привлечением независимых третьих лиц. Существуют также формы кодексов добровольного саморегулирования с так называемой «печатью одобрения». Следует заметить, что факт использования переговоров при разработке кодекса поведения не означает, что третьи лица обязательно привлекаются к надзору за его исполнением в дальнейшем. С другой стороны, в последнее время все более распространенной становится ситуация, когда кодекс разрабатывается участниками РЦБ самостоятельно, а к администрированию, прежде всего обеспечению исполнения кодекса и контролю, привлекаются независимые от отрасли лица и органы.
На стадии разработки и принятия кодекса очень важную роль играет взаимодействие отрасли, государства и других заинтересованных лиц. Составление и одобрение кодекса во многом зависят от качества этих связей. Научно-технический прогресс и интеграционно-глобализационные мировые процессы делают все более значимой роль международных научно-исследовательских и промышленных консорциумов в разработке высоких стандартов.
Международная система стандартизации охватывает значительное число организаций - участников процесса разработки стандартов. Одной из главных тенденций процесса стандартизации является все более тесная интеграция деятельности этих организаций, направленная на создание единой системы стандартизации.
Анализ международного опыта развития саморегулирования РЦБ показывает большую его специфику в каждой отдельной стране мира.
Саморегулируемые организации в США имеют некоторые примечательные особенности, в частности:
1) активно действуют СРО, сформированные не по признаку принадлежности всех членов к определенной отрасли экономики. В СРО могут участвовать представители, не принадлежащие к РЦБ; более того, участники СРО могут быть заняты даже в технологически абсолютно не связанных производствах. Пример СРО, члены которой не принадлежат к одной определенной отрасли, - CBBB (Council of Better Business Bureaus). Это частная некоммерческая организация, финансируемая за счет членских взносов предпринимателей и профессиональных участников рынков. Миссия организации - поддержка и продвижение механизмов саморегулирования в целях повышения стандартов взаимоотношений бизнеса и потребителей. CBBB является межотрас-
левой саморегулируемой организацией и объединяет как общенациональные компании, так и сеть локальных Better Business Bureaus, которые действуют на уровне отдельных штатов;
2) основным мотивом для участников РЦБ, вступающих в организацию, является получение преимуществ, предоставляемых СРО, перед участниками рынка, не состоящими в данной СРО, противопоставление участников СРО компаниям схожей сферы деятельности, не участвующим в СРО;
3) в некоторых сферах саморегулирование возникло до того, как необходимость регулирования этих сфер была осознана государством. В результате создания эффективной системы саморегулирования введение жесткого государственного регулирования стало просто не нужным.
С некоторой долей условности можно сказать, что саморегулирование РЦБ в США пришло на смену картельным объединениям, которые по мере развития антимонопольного регулирования становились все менее надежными и более опасными для своих членов1. Саморегулирование РЦБ предложило потенциальным членам другие выгоды, которые при своей законности выглядели более предпочтительными по сравнению с выгодами от объединения в картели. Во-первых, дополнительные требования, предъявляемые СРО к своим членам, повысили уровень доверия потребителей к безопасности и качеству производимых сделок и предоставляемых услуг, что привело к росту потребительского спроса, интенсификации конкуренции. Во-вторых, применение добровольных стандартов в рамках СРО привело к повышению эффективности деятельности участников рынков, на которых они функционировали. Еще одно очевидное преимущество саморегулирования перед государственным регулированием - это то, что профессиональные участники рынка лучше знакомы с условиями и потребностями рынка, а следовательно, могут предложить более гибкие и оперативные механизмы регулирования.
Примечательное объяснение феномену развития механизмов саморегулирования РЦБ высказал председатель Федеральной торговой комиссии США Роберт Питофски. Он объяснил необходимость делегирования части регулирующих полномочий государства организациям, осуществляющим саморегулирование, тем, что экономика растет более высокими темпами, чем возмож-
2
ности государственного регулирования .
В результате длительного развития института саморегулирования в США (первые организации, обладающие признаками СРО, появились в первом десятилетии XX в.) СРО стали незаменимыми участниками рынка. Особенно важным представляется тот факт, что участниками рынка членство в СРО воспринимается как источник деловой репутации, сигнал о надежности компании. По этой причине членство в СРО - это реальный актив компании, расставание с которым равносильно расставанию с раскрученной торговой маркой.
Cm.: Debra A. V. Industry Self-Regulation and Antitrust Enforcement: An Evolving Relationship. -Federal Trade Commission, 1998.
2 Cm.: Self-regulation and Antitrust. FTC Chairman Lays Out How Self-Regulatory Efforts Can Avoid Antitrust Challenge. - Federal Trade Commission, 1998.
Имеют место, однако, и прецеденты, когда СРО совершают попытки ограничить конкуренцию на рынке, ограничить вход в отрасль новых эффективных участников. Официальная позиция заключается в том, что в таких случаях необходимо непосредственное вмешательство государственных органов в процесс регулирования. Кроме того, дополнение саморегулирования регулированием со стороны государства допустимо в случаях, когда по тем или иным причинам рынок не способен автоматически обеспечить соблюдение прав всех участников, т. е. там, где возможно образование «провалов» рынка.
Канада является одной из наиболее прогрессивных стран в контексте использования механизмов саморегулирования1. Она обладает развитой законодательной базой, регулирующей создание и функционирование СРО. В отличие от практики организации СРО, распространенной в США (межотраслевые СРО), правительство Канады формирует наиболее благоприятные условия для создания отраслевых СРО. Оно ведет постоянную активную работу по совершенствованию законодательства. Кроме того, участникам рынка оказывается поддержка в выработке добровольных кодексов поведения.
В целом государство по отношению к фондовому рынку Канады выполняет следующие функции для развития механизмов саморегулирования:
1. Функции катализатора: стимулирование интереса к использованию саморегулирования путем предоставления консультаций, проведения исследований. Создание СРО приветствуется во всех отраслях экономической деятельности, в том числе и в тех сферах, где оно не сможет полностью заменить государственное регулирование.
2. Функции помощника: инфраструктурное, информационное, иногда финансовое обеспечение процессов переговоров по поводу образования СРО, конференций, затрагивающих проблемы саморегулирования.
3. Функции удостоверителя, гаранта. При определенных обстоятельствах государство может выступать как удостоверитель определенных кодексов (аналог «печати доверия» в Великобритании), соответствия отдельных ассоциаций требованиям кодексов.
4. Посреднические функции. Государство может выступать посредником на переговорах для обеспечения равноправного участия в процессе создания кодексов всех заинтересованных сторон.
5. Функции разработки правил. Государство может предъявлять требования к работникам определенных профессий и предпринимателей различных видов деятельности, связанные с участием в добровольных кодексах (например, исполнение кодекса может быть обязательным условием для получения лицензии - ситуация делегированного саморегулирования).
6. Функции прямого участника. Государство также осуществляет функции прямого участника при разработке добровольно принимаемых кодексов поведения.
Таким образом, правительство Канады оказывает значительную поддержку развитию механизмов саморегулирования, выполняя указанные выше функции. Кроме того, государство разрабатывает методики анализа эффек-
1 См.: ТаэкРэгсе оп Шшйу Self-Regulation. Эгай Керой. 2000.
тивности регулирующего воздействия кодексов. Анализу подвергается эффективность отдельных кодексов, проверяется, являются ли добровольно принимаемые кодексы поведения наиболее предпочтительными формами регулирования в каждом конкретном случае.
Политика Великобритании в области саморегулирования заметно отличается от политики, проводимой Канадой. Правительственное агентство (Office of Fair Trading), ответственное за проведение конкурентной политики, принимает более активное участие в рассмотрении и одобрении добровольных кодексов поведения. Основные функции политики развития саморегулирования изложены в акте The Department of Trade and Industry's (DTI) (Официальный документ Департамента торговли и промышленности).
В указанном документе подчеркивается, что предполагаемые механизмы стимулирования использования саморегулирования, дополняемые эффективной кампанией, раскрывающей выгоды использования добровольных кодексов, способны дать толчок представителям бизнеса использовать кодексы в своей деятельности, гарантировать соответствие своего поведения требованиям добровольно принимаемых кодексов. Кроме того, предполагается, что компании, не участвующие в добровольных соглашениях, будут подвергаться более жесткому контролю на предмет недобросовестного поведения.
Механизмы политики саморегулирования, предложенные DTI, были тщательно исследованы множеством государственных агентств Великобритании. Для повышения эффективности государственного регулирования была создана специальная служба Better Regulation Task Force, которая оказывает консультационные услуги министерствам, вносит предложения по совершенствованию системы регулирования. Работа над повышением эффективности политики в области саморегулирования продолжается, проводятся научные исследования эффективности применения механизмов саморегулирования в различных отраслях экономической деятельности. В британском правительстве ведутся активные споры о наиболее предпочтительной для страны общей концепции саморегулирования. Легальный кодекс - Financial Services and Markets Bill (Закон о финансовых услугах и рынках).
В таблице представлены ключевые характеристики СРО в отдельных зарубежных странах.
Внедрение в России механизмов саморегулирования отраслей и видов деятельности должно осуществляться с учетом накопленного в развитых странах опыта и лучших практик выбора форм государственного содействия развитию институтов саморегулирования.
Так, в частности, к числу наиболее перспективных направлений государственной активности по стимулированию развития саморегулирования в соответствии с опытом отдельных развитых стран относятся:
— оказание организационно-методического содействия саморегулируемым организациям в разработке кодексов и создании механизмов контроля за их соблюдением (снижение издержек участников отрасли на создание СРО);
— использование механизма «печати одобрения» кодексов саморегулируемых организаций со стороны государства (что имеет в России особую актуальность в силу объективно имеющего место в обществе восприятия государства как наиболее надежного гаранта соблюдения прав граждан);
— контроль за деятельностью саморегулируемых организаций со стороны антимонопольных органов с целью предупреждения или прекращения действий, ограничивающих вход в отрасль новых экономических агентов или конкуренцию.
Сводная таблица характеристик СРО в отдельных странах
Россия США Канада Австралия Великобритания
Наличие специального закона в сфере саморегулирования + - - - -
Активность государства в стимулировании развития саморегулирования + + + + + + + + + + +
Активность государства в сфере взаимодействия с саморегулируемыми организациями + + + + + + + + +
Наличие примеров урегулирования отраслей + + + + +
Согласно мировой практике, существенное значение с точки зрения оптимизации государственного вмешательства в экономику и внедрения механизмов саморегулирования рынков придается следующему правилу: при выборе модели регулирования отдельных отраслей и видов деятельности следует исходить из предпочтительности наиболее мягкой институциональной альтернативы, эффективно предотвращающей потенциальное образование «провалов» рынка (посредством проведения оценки регулирующего воздействия альтернативных режимов регулирования). При этом внедрение механизмов саморегулирования в сферах, где возможны проявления конфликта интересов сообщества членов СРО и потребителей, должно предусматривать механизмы выявления и предотвращения действий СРО, ущемляющих права потребителей (привлечение к деятельности СРО представителей государства, общественных организаций и пр.).
Список литературы
1. Жуков Е. Ф. Рынок ценных бумаг. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
2. Debra A. V. Industry Self-Regulation and Antitrust Enforcement: An Evolving Relationship. - Federal Trade Commission, 1998.
3. Self-regulation and Antitrust. FTC Chairman Lays Out How Self-Regulatory Efforts Can Avoid Antitrust Challenge. - Federal Trade Commission, 1998.
4. Taskforce on Industry Self-Regulation. Draft Report. 2000.
