CC BY
54
ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ГЕОПОЛИТИКА
ВОСТОЧНОЕ ПАРТНЕРСТВО ОТ ПРАГИ ДО ВИЛЬНЮСА. ЧТО ПОШЛО НЕ ТАК?
Грант МИКАЕЛЯН
научный сотрудник Института Кавказа (Ереван, Армения)
АННОТАЦИЯ
28-29
ноября 2013 года в Вильнюсе прошел саммит стран — участниц программы «Восточное партнерство»1, посвященный предполагаемому переходу на новый институциональный уровень отношений Европейского союза (ЕС) и ряда республик бывшего СССР. Беларусь и Азербайджан не стали углублять интеграцию по собственной инициативе, а осенью 2013 года, уже после завершения всех переговоров, из программы Восточного партнерства (ВП) выбыли еще два участника — Армения и Украина. Таким образом, формальное продвижение показали только Грузия и Молдова, парафировав-
1 Далее — без кавычек.
шие (но пока не подписавшие) Соглашение об ассоциации с ЕС2. Для четырех с половиной лет существования этой программы, с которой были связаны большие ожидания, достигнутые итоги можно назвать по меньшей мере скромными, особенно если учесть, что важнейшим игроком в регионе является Украина.
Разумеется, о прекращении взаимоотношений между странами—участницами ВП, с одной стороны, и ЕС — с другой, речь не идет. Тем не менее Вильнюсский саммит подвел под этим проектом определенную черту, а новая стратегия ЕС в отношении своих вос-
2 Статья была написана до подписания Грузией 27 июня 2014 года Соглашения об ассоциации с ЕС.
точных соседей, упершихся в собственный «потолок», еще не выработана; чтобы она оказалась успешнее, чем предыдущая, необходимо провести работу над ошибками.
В первую очередь следует понять, что именно произошло и почему проект ВП потерпел неудачу. Данная статья посвящена осмыслению развития отношений ЕС с постсоветскими странами в рамках ВП и является попыткой (возможно, несколько запоздалой) ответа на нижеперечисленные вопросы:
1. Являются ли единственной причиной неудачи саммита усилия России (выразившей скептицизм в отношении евроинтеграции соседей) по его срыву?
2. Почему эта проблема актуализировалась в середине 2013 года, а не в 2008 году, когда было заявлено о программе?
3. Если российский фактор представляет собой имманентную
угрозу европейским программам на территории постсоветского пространства, то почему он не учитывался ранее?
Чтобы понять мотивы тех или иных действий и избежать необоснованных оценочных суждений, мы постараемся посмотреть на ситуацию глазами не только Брюсселя и Москвы, но и постсоветских стран.
В статье мы будем опираться на хронологию ВП, в которой выделено три ключевых временных периода, связанные со значительными изменениями в программе.
■ От анонсирования программы и до ее запуска (май 2008 — май 2009 гг.);
■ Повторная актуализация программы (лето 2010 — лето 2011 гг.);
■ Ускорение переговоров, подготовка к Вильнюсскому саммиту и игра с нулевой суммой между Россией и ЕС (2013 г.).
(? \
КЛЮЧЕВЫЕ Восточное партнерство, Европейский союз,
СЛОВА: Таможенный союз, Армения, Грузия, Украина, Молдова.
\ У
Необходимое вступление Европейская интеграция: за и против
После окончания холодной войны считалось, что исчезновение разделительных линий приведет к созданию Союза, объединяющего все европейские страны. В феврале 1992 года был подписан Маастрихтский договор, и в течение последних 20 лет ЕС неоднократно расширялся на восток3. Отношения же ЕС с бывшими республиками Советского Союза строились, исходя из предпосылки последующего углубления в рамках Совета Европы4.
Кроме того, важно понимать, что ЕС — это объединение сходных в политическом и экономическом отношении стран. И хотя на уровне риторики акцент делается на соответствии демократическим стандартам и соблюдении прав человека, не менее важен и уровень экономического развития.
3 До 1995 года в ЕС состояло 12 стран. На конец 2013 года их было уже 28.
4 На сегодня в Совете Европы состоит 47 стран. Из всех стран, географически находящихся в Европе, за исключением карликовых государств, в СЕ не состоит только Беларусь.
Важную роль в ЕС играет брюссельская бюрократия, которая довольно жестко нормирует все стороны социально-экономической жизни стран-членов посредством обязательных директив.
Нормативно-правовая база, охватывающая множество вопросов5, продолжает расширяться, и переговоры об интеграции с ЕС подразумевают полное принятие всех утверждаемых в Брюсселе технических норм и регламентов, что, в числе прочего, довольно затратно для имплементирующей стороны. При этом абсолютно ошибочно мнение, что в отношении европейской интеграции можно беспрепятственно применять принцип выборочности, хотя определенные изъятия, конечно же, допустимы.
В странах-партнерах имеются как сторонники, так и противники европейской интеграции.
Противники евроинтеграции выражают недовольство внедрением чуждых обществу социальных норм, размыванием понятия «суверенитет» и открытием рынков, что, по их мнению, чревато ущемлением интересов национальных производителей и усилением зависимости экономик стран-партнеров от общеевропейской.
В свою очередь, апологеты евроинтеграции считают, что имплементация европейского законодательства подразумевает соблюдение прав человека, борьбу с коррупцией и внедрение права, обеспечивающего более высокое качество управления (включая политические реформы). С их точки зрения, открытие европейского рынка, являющегося самым большим в мире, сулит процветание.
Вполне очевидно, что эти полярные мнения не могут совпадать в принципе; в первом случае мы имеем дело с общей установкой на консерватизм, а во втором — на глобализацию.
Более того, даже у экспертного сообщества нет общего видения, способного вобрать в себя все аргументы скептиков и оптимистов и дать ответы на задаваемые ими ключевые вопросы.
Еще одним характерным примером упрощения ситуации выступает обсуждение темы уровня жизни. Так, присоединение той или иной страны к ЕС вовсе не означает, что она станет такой же экономически развитой как, например, Дания.
Следует отметить, что противники европейской интеграции, как правило, не предлагают сколь-либо внятной альтернативы данной модели экономического развития.
Стоит упомянуть и еще об одном риторическом элементе упомянутого спора — апелляции к «европейским ценностям». Сегодня все те ценности, которые на постсоветском пространстве принято называть европейскими, являются универсальными: они прописаны во множестве документов ООН, признаются большинством демократических стран мира и не имеют ярко выраженных идеологических оппонентов.
В самом же ЕС идет довольно динамичное развитие; подходы к множеству общественно значимых вопросов постоянно меняются.
«Восточные партнеры» или постсоветские страны? Как называть участников программы?
Попробуем договориться и о терминах. В связи с этим возникает вопрос: «Можно ли говорить о шести странах — участницах ВП как о постсоветском пространстве?» По наше-
5 Нормирование настолько детальное, что может охватывать угол наклона огурцов или размеры яблок, не говоря уже о квотах на реализуемую продукцию из той или иной страны, где производство излишков не приветствуется, а, напротив, порицается. Все это вносит плановые элементы в характер европейской экономики.
му мнению, этот термин можно считать устаревшим и не соответствующим современной реальности, так как пути республик бывшего СССР слишком далеко разошлись.
Сегодня в качестве синонима постсоветского пространства часто используется географическое понятие «Евразия», в известной степени политизированное.
В ЕС республики бывшего СССР называют «восточными партнерами». Однако, поскольку мы смотрим на происходящее скорее с позиции этих самых партнеров, подобный подход не вполне корректен.
Согласно мнению российского политолога Д. Тренина, на постсоветском пространстве (не считая России) возникло три региона — «Новая Восточная Европа» (Беларусь, Украина, Молдова), Южный Кавказ и Центральная Азия6. Польский журнал «Новая Польша» пишет о более широком регионе — Центральной и Восточной Европе и также о Центральной Азии, причем в первое понятие включается и Южный Кавказ7.
Если отбросить крайности, то к «Новой Восточной Европе» можно отнести Украину, Беларусь, Молдову и Южный Кавказ, тем более что с точки зрения политической культуры последний не представляет собой сколь-либо цельного самостоятельного региона. Актуальность этого термина вполне объяснима: то, что раньше называлось Восточной Европой, сегодня является Центральной Европой.
1. Восточное партнерство: от анонсирования до запуска
Все страны «Новой Восточной Европы» (НВЕ) строили свои отношения с ЕС примерно одинаково — различия носили чисто хронологический характер.
В 1994 году Украина и Молдова подписали соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) с ЕС, которые определили рабочие рамки взаимоотношений сторон; каждое СПС включало в себя около 100 статей8.
В 1995 году СПС заключила и Беларусь, а в 1996 году — три страны Южного Кавказа.
Вышеупомянутые соглашения фактически были типовыми и почти не различались между собой9. Таким образом, отношения ЕС со странами НВЕ на первом этапе в целом строились параллельно (не считая некоторых временных несовпадений).
В 2004 году была запущена Европейская политика соседства, в которую было вовлечено 16 «соседей» ЕС, в том числе и страны НВЕ. В 2008 году, на фоне высоких темпов роста экономического развития, позволявших легко разрешать политические проблемы, было решено с целью дифференцирования сотрудничества со странами, расположенными по периметру внешней границы ЕС, создать Средиземноморский союз и «Северное измерение».
Наконец, 26 мая 2008 года в Брюсселе на Совете ЕС по внешним связям состоялось анонсирование ВП; его идею совместно представили Польша и Швеция. Польша относилась к ВП как к собственному политическому проекту, а участие в нем Швеции было связано с лично-
6 См.: Тренин Д. Россия и новая Восточная Европа // Polit.ru, 22 апреля 2010 [http://polit.ru/article/2010/04/22/ trenin/].
7 См.: Бурнетко К. Новая Восточная Европа // Новая Польша, 2010, № 7—8 [http://www.novpol.ru/index. php?id=1354].
8 Текст украинского соглашения (на англ. яз.): Partnership and Co-Operation Agreement between the European Communities and Their Member States, and Ukraine [http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2003/october/tradoc_111612.pdf].
9 Для сравнения — текст соглашения с Арменией (на англ. яз.): The European Union and the Republic of Armenia Partnership and Cooperation Agreement [http://www.mineconomy.am/uploades/PCA_EU-Armenia.pdf].
стью министра иностранных дел К. Бильдта. Надо отметить, что, в отличие от идеи создания Средиземноморского союза, эту инициативу Германия встретила с одобрением10.
Изначально предполагалось, что ВП дает перспективу членства странам НВЕ или, по крайней мере, тем из них, которые добьются успеха в имплементации действующего европейского законодательства. Согласно бюрократическому новоязу, страны — участницы ВП должны выполнить «домашнее задание», и по формуле «больше за большее» внедрить у себя европейское законодательство, при этом «отличники» получат продвижение в евроин-теграции11.
Вопрос расширения ЕС за счет стран НВЕ педалировался Польшей12, которая рассчитывала усилить свое влияние в рамках разделения Евросоюза на «старую» и «новую» Европу, оформившегося к 2008 году. Идея создания ВП в ее первоначальном виде не вызвала возражений ни у одной из стран ЕС; особое мнение по этому поводу высказали Румыния и Болгария, отметившие, что проект не должен вытеснять причерноморские организации, в том числе ОЧЭС13.
Восточное партнерство: неудачный старт
Между тем состоявшийся в Праге учредительный саммит ВП разочаровал сторонников расширения Европейского союза. Он закончился подписанием семистраничной совместной декларации ЕС и «восточных партнеров» — Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины. В тексте декларации ничего не говорилось о расширении, а под словом «перспектива» подразумевалось не членство в ЕС, а возможность в будущем присоединиться к зоне глубокой и всеобъемлющей свободной торговли ЕС (DCFTA) и Соглашению об ассоциации с ЕС14.
И на этом сюрпризы не заканчивались: буквально за неделю до саммита подготовленный чешской стороной текст декларации был еще раз усечен. Страны НВЕ, изначально фигурировавшие в тексте как «европейские страны», в окончательной версии были названы «восточными партнерами». Кроме того, из текста было изъято положение о необходимости либерализации визового режима, названной «долгосрочной целью». На этой редакции настояли Германия и Нидерланды15.
Судя по всему, подобный «поворот» был связан со страхами в отношении иммиграции с востока Европы в условиях растущей безработицы в самом ЕС16.
10 См.: Poland, Sweden Defend «Eastern Initiative» // Euractiv.com — EU News & Policy Debates, 26 May 2008 [http://www.euractiv.com/central-europe/poland-sweden-defend-eastem-ini-news-219864].
11 См.: Popescu N. More for More in the Neighborhood // EUObserver, 22 March 2011 [http://blogs.euobserver.com/ popescu/2011/04/04/more-for-more-in-the-neighbourhood/].
12 См.: Goldirova R. «Eastern Partnership» could Lead to Enlargement, Poland says // EUObserver, 27 May 2008 [http://euobserver.com/foreign/26211].
13 См.: Nasshoven Y. TEPSA Brief: Eastern Partnership // Trans European Policy Studies Association, July 2008 [http:// www.tepsa.eu/download/publications/Eastern%20Partnership.pdf].
14 См.: Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, Brussels, 7 May 2009 [http://www.consilium.eu-ropa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ en/ er/107589.pdf].
15 См.: RettmanA. EU Summit Text Loaded with Eastern Tension // EUObserver, 7 May 2009 [http://euobserver.com/ foreign/28081].
16 К примеру, в Эстонии безработица выросла с 5,5% в 2008 году до 16,9% в 2010-м, в Ирландии за тот же период — с 6,4 до 13,9%, в Испании — с 11,3 до 20,1%. Безработица росла практически во всех странах — членах ЕС кроме Германии (см.: Eurostat, Unemployment Rate by Sex and Age Groups — Annual Average, %).
Еще одной неожиданностью стало отсутствие на саммите большинства европейских лидеров, что в известной степени обесценило программу17.
И наконец, хотелось бы упомянуть о чрезвычайно ограниченном финансировании: в период с 2009 по 2013 год для всех шести стран предполагалось выделить всего 600 млн евро. Иными словами, минимальная сумма, которая предназначалась для проведения реформ в каждой стране, была очень невелика, особенно если учесть, что Украина объективно должна была получить значительно больше других стран.
Подобная «усеченная» повестка ВП означала резкое снижение интереса к программе со стороны членов ЕС. Отсутствие возможности присоединиться к ЕС, зафиксированной пусть даже на декларативном уровне, стало одной из главных причин, предрешивших будущую неудачу.
В данном контексте следует отметить, что даже наличие у балканских стран и Турции кандидатского статуса вовсе не означает их скорого присоединения к ЕС; столь низкий уровень ожиданий может изменить приоритетность программы для стран НВЕ. Очевидные сложности для стран-участниц создает также отсутствие финансовой поддержки в период модернизации всей экономики и внедрения европейских стандартов.
Причины потери интереса к Восточному партнерству
Попробуем разобраться, что же заставило ЕС в течение одного года (с мая 2008 г. по май 2009 г.) изменить свою позицию, а Брюссель — пересмотреть прежние планы. Как представляется, здесь можно выделить три основных фактора:
1. Позиция России. Представители Польши неоднократно подчеркивали, что ВП не направлено против России. Несмотря на это, Россия усмотрела в проекте угрозу своему влиянию18, а наиболее лояльно настроенные к ней члены ЕС постарались лишний раз не раздражать Кремль19.
При этом нарастало восприятие постсоветского пространства как потенциального источника проблем в отношениях с Россией. Августовские события 2008 года и последовавшая четыре месяца спустя российско-украинская «газовая война» усилили аргументы скептиков, утверждавших, что страны НВЕ очень далеки от ЕС и не смогут стать его членами даже в отдаленном будущем.
Стоит отметить, что противодействие России собственно программе ВП было не столь сильным, чтобы ее сорвать; оно оказывало лишь психологическое влияние и играло роль одного из сдерживающих факторов.
2. Скептицизм части европейской бюрократии в отношении постсоветского пространства и расширения ЕС в принципе. Постсоветское пространство представляется Брюсселю постоянным источником конфликтов и нестабильности, эдаким ящиком Пандоры; поэтому в ЕС опасались делать какие бы то ни было резкие «телодвижения».
Нарастающий «антипостсоветский» скептицизм имеет и внутреннюю природу. В 2000-х годах ЕС расширялся слишком быстро: в 2004 году в него вступили десять
17 См.: RettmanA. Absent Leaders Deflate EU's «Eastern» Summit // EUObserver, 7 May 2009 [http://euobserver.com/ foreign/28088].
18 См.: Nasshoven Y. Op. cit.
19 См.: Глава МИД Италии опасается антироссийской направленности программы ЕС «Восточное партнерство», 16 марта 2009 [http://www.regnum.ru/news/1137757.html].
стран, а в 2007 году — еще две. В результате за три года ЕС вырос в полтора раза, и многие просто не готовы были обсуждать вопросы, связанные с его дальнейшим расширением.
Кроме того, на ВП с недоверием смотрели и некоторые из европейских стран. Среди них можно назвать, к примеру, Францию, по инициативе которой был создан Средиземноморский союз, а также Болгарию и Румынию, опасавшихся провала черноморских проектов. Что касается некоторых других стран, то географически они находятся довольно далеко от востока Европы и проекты расширения в этом направлении их в принципе не интересуют. Одновременно в США начал нарастать изоляционизм, что было вызвано сменой хозяина Белого дома: Б. Обама был не настолько заинтересован в регионе НВЕ, как в свое время Дж. Буш.
3. Мировой экономический кризис. Тяжело сказавшись на экономике стран ЕС, экономический кризис в целом усилил позиции противников расширения (евроскептиков и изоляционистов). Наиболее пострадавшие от кризиса Эстония, Латвия и Литва сколь-либо значимой помощи от ЕС не получили, Болгария и Румыния продемонстрировали умеренный спад и особо уязвимой оказалась экономика ряда стран «старой» Европы: Ирландии, Италии, Испании и Греции. Тем не менее многие стали обвинять в кризисе именно новых членов ЕС.
2. Актуализация Восточного партнерства
После своего анонсирования ВП на какое-то время выпало из поля зрения наблюдателей, что во многом было связано с экономическим кризисом. Однако к 2010 году сложилась благоприятная для проекта конъюнктура, которая открыла возможности для его форсирования. Экономический кризис, продолжавший влиять, пусть и косвенно, на политическую ситуацию, все меньше препятствовал реализации ВП; постепенно снижалось негативное воздействие субъективных факторов, а контекст взаимодействия между странами НВЕ и ЕС существенно изменился.
Экономика. С конца 2009 года во многих странах ЕС, в том числе и в наиболее пострадавших от мирового экономического кризиса, дно которого было пройдено несколько раньше (летом), возобновился экономический рост; к 2010 году хозяйственное возрождение стало вполне очевидным.
Окончание изоляции Грузии. После российско-грузинской войны 2008 года Грузия оказалась во внешнеполитической изоляции, при этом западные партнеры возлагали часть вины на власти страны. Довольно долгое время М. Саакашвили не получал никаких приглашений посетить какую-либо страну; сторонники этой полублокады исходили, по-видимому, из того, что он вряд ли удержится у власти (с ноября 2007 по сентябрь 2009 гг. Грузию сотрясали масштабные протестные акции), а западные лидеры, как известно, всегда стремятся оказаться на «правильной стороне истории». Однако с лета 2009 года М. Саакашвили сумел взять инициативу в свои руки, и уже в июне 2010 года его пригласили с официальным визитом во Францию, где он заявил, что этот визит «похоронил усилия России изолировать Грузию»20.
Пассивность России. Не желая давать лишние козыри в руки своих внешних оппонентов, Россия стремилась не привлекать большого внимания жесткой риторикой. Дело в том, что после событий августа 2008 года многие наблюдатели начали проводить параллели между рос-
20 Ortola S. Mikheil Saakachvili: «Ma visite enterre les efforts de la Russie pour isoler», 8 June 2010 [http:// www.20minutes.fr/monde/russie/576147-mikheil-saakachvili-ma-visite-enterre-efforts-russie-isoler-pays].
сийско-грузинской войной и нападением Советского Союза на Финляндию, Чехословакию и т.д. Следует также отметить, что снижение цен на нефть поубавило уверенность российских лидеров в собственных силах.
Попытки Беларуси нормализовать отношения с ЕС. Интересно, что в 2010 году даже Беларусь начала предпринимать усилия для нормализации отношений с Западом. До кризиса Россия позволяла Беларуси фактически перепродавать в Европу полученное на льготных условиях сырье по мировым ценам, а вырученную валюту направлять на развитие экономики. В условиях же кризиса Россия намеревалась лишить Беларусь этой возможности, и А. Лукашенко стал искать контактов с Западом; очень скоро ему была обещана довольно существенная финансовая помощь. Период до президентских выборов, которые прошли для Беларуси беспрецедентно хорошо21, стал почти ее «медовым месяцем» с ЕС, хотя уже на стадии подсчета голосов начались проблемы22.
Одновременно с окончанием выборов начались массовые акции протеста, которые заставили А. Лукашенко задуматься о том, связывает ли с ним Запад «светлое будущее» Беларуси или все его усилия просто-напросто проигнорированы.
Акции были разогнаны, а все контакты разорваны; тем не менее вплоть до конца декабря 2010 года многим казалось, что Беларусь все еще готова углубить отношения с ЕС.
Смена власти в Украине не изменила приоритетов. В январе 2010 года на демократических выборах в Украине победил номинально пророссийский кандидат В. Янукович. Однако вскоре он объявил о том, что стратегическим приоритетом Украины остается европейская интеграция23. В ноябре 2010 года на саммите Украина — ЕС были подписан Протокол к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве и План действий по либерализации визового режима, а также намечены другие направления взаимодействия24.
Итоги Арабской весны. Завершающими штрихами к новому «портрету» ВП стали начавшийся в странах Северной Африки хаос и порожденное Арабской весной резкое усиление позиций исламистов, что фактически покончило с проектом Средиземноморского союза. Если ранее существовало мнение, что делить периферию ЕС на европейскую и неевропейскую — это культурный расизм, то в 2011 году существовавшие различия все же стали очевидными: кровавые революции в Северной Африке оказались совсем не похожи на сформировавшие модернизационную повестку дня бархатные перевороты в регионах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и бывшего СССР.
В конечном же счете большинство революций в ЦВЕ оказались безуспешными, а в Северной Африке в результате демократизации к власти пришли (или по крайней мере многократно усилили свое влияние) антимодернизационные силы, находившиеся в антагонизме с модерни-зационными военно-авторитарными режимами. ЕС не был готов воспринять такую альтернативу, тем более что до сих пор точно не ясно, с кем в Северной Африке можно иметь дело.
Таким образом, новая внешняя конъюнктура, сложившаяся вокруг проекта ВП, дала возможность актуализировать его и наполнить новым смыслом. Модель интеграции Украины стала стандартной: всем странам НВЕ было предложено повторить ее путь, то есть заключить соглашения об ассоциации с ЕС.
21 См.: «Hundreds of Protesters Arrested» in Belarus // BBC, 20 December 2010 [http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-12037486].
22 См.: Президентские выборы в Республике Беларусь, 22 февраля 2011 // Бюро по демократическим институтам и правам человека (ODIHR) [http://www.osce.org/ru/odihr/76092].
23 См.: Янукович: Евроинтеграция — главный приоритет Украины // Подробности, 1 марта 2010 [http://podrobnosti. ua/power/2010/03/01/669091.html].
24 Информацию о 14-м саммите ЕС — Украина 22 ноября 2010 года в Брюсселе, см.: Joint Press Statement [https:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/117912.pdf]; EU — Ukraine Summit Factsheet [https:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/117751.pdf].
3. Восточное партнерство в заложниках собственной успешности
В силу вышеизложенных причин к середине 2011 года внимание стран ЕС и НВЕ оказалось приковано к программе Восточного партнерства. Переговоры набирали ход: в 2011 году Украина без особых осложнений согласовала текст Соглашения об ассоциации с ЕС, но его парафирование несколько затянулось из-за суда над бывшим премьер-министром страны Ю. Тимошенко. Однако, в сущности, парафирование соглашения Украиной стало технической процедурой и оказалось практически незаметным25.
В это время свои переговоры, касающиеся Соглашения об ассоциации, вели и другие страны НВЕ; Молдова начала их в январе, а Грузия, Армения и Азербайджан — в июле 2010 года. К концу 2011 года «фаворитами» ВП стали Украина, Грузия и Молдова, а в 2012 году этот список дополнился Арменией, которой в какой-то момент удалось их догнать.
В задачи настоящей статьи не входит описание подробной хронологии всех саммитов и встреч на разных уровнях, проводившихся в 2011—2012 годах. Отметим лишь, что в 2012 году во многих странах НВЕ прошли выборы, что несколько затормозило интеграцию. Однако в ее продолжении никто не сомневался26, и к 2013 году все точки над «а» были уже поставлены.
Таблица 1
Рейтинг интеграции Восточного партнерства
Азербайджан
0,36
0,38
0,39
0,12
Армения
0,44
0,50
0,53
0,18
Беларусь
0,25
0,26
0,29
0,13
Грузия
0,68
0,56
0,60
0,01
Молдова
0,75
0,65
0,66
Украина
/Г
0,62
0,58
0,59
0,06
"Л
Имеется в виду динамика относительно лидера за 2011 —2013 годы.
H c m o 4 h u K u:
* European Integration Index for Eastern Partnership Countries, 2011 // International Renaissance Foundation, November 2011 [http://www.eap-index.eu/sites/default/files/EaP%20Index%202011.pdf].
** European Integration Index for Eastern Partnership Countries, 2012 // International Renaissance Foundation, May 2012 [http://www.eap-index.eu/sites/default/files/EaP%20Index%202012_0.pdf].
*** European Integration Index for Eastern Partnership Countries, 2013 // International Renaissance Foundation [http://www.eap-index.eu/sites/default/files/EaP_Index_2013_0.pdf].
^S ¿J
25 См.: European Union and Ukrainian Negotiators Initial Association Agreement, including Deep and Comprehensive Free Trade Area // European Commission — MEMO/12/238, 30 March 2012 [http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-23 8_en.htm?locale=en].
26 После парламентских выборов октября 2012 года в Грузии у многих иностранных наблюдателей появились вопросы относительно дальнейшей внешнеполитической ориентации Грузии. Новые власти подтверждали, что курс остается прежним (см.: Address of the Prime Minister of Georgia H.E. Bidzina Ivanishvili to the Parliamentary Assembly of the Council of Europe [http://www.government.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=270&info_id=36672]).
Приводимая выше таблица отражает рейтинг ВП по годам27. Уточним, что рейтинг 2011 года рассчитывался по несколько другой методологии, поэтому следует обращать внимание не на абсолютные цифры, а на позиции стран.
Как видно из табл. 1, в 2012 году относительное улучшение продемонстрировала Армения, тогда как группа стран-лидеров была сравнительно пассивной. В 2013 году заметное улучшение показали Армения и Грузия (а также Беларусь, хотя здесь имела место скорее коррекция оценки, а не реальное изменение ситуации), а Украина, Молдова и Азербайджан достигли незначительного прогресса.
К началу 2013 года были согласованы практически все детали будущих соглашений. Грядущий Вильнюсский саммит, признанный «эпохальным», приковал к себе всеобщее внимание, а достигнутый прогресс, носивший по большей части технический характер, окрестили цивилизационным выбором (т.к. появилось из чего выбирать). К тому моменту на пространстве НВЕ существовал и альтернативный конкурирующий проект — Таможенный союз (ТС).
4. Таможенный союз
В силу различий в стиле работы России и ЕС процесс создания Таможенного союза был почти незаметным для общественности. Если о режиме благоприятствования в торговле, определяемом Генеральным соглашением о льготах (GSP/GSP +) со стороны ЕС для стран НВЕ, всем было хорошо известно, то льготные правила, действовавшие в СНГ (такие как 50%-я льгота в таможенных сборах), обсуждались не особенно активно.
В 2010 году РФ, Беларусь и Казахстан образовали ТС ЕврАзЭС и обнулили таможенные пошлины на своих границах, одновременно увеличив их для внешних игроков. При этом Украина изначально виделась России как будущий участник этого объединения28.
Россия надеялась, что евразийская интеграция станет инструментом вовлечения в ТС как можно большего числа бывших союзных республик, и в первую очередь Украины29; это позволило бы ему стать первым действительно работающим объединением на постсоветском пространстве. Однако власти Украины продолжали «петлять», да и другие страны не изъявили особого желания вступать в ТС.
В 2011 году Россия выдвинула предложение о создании Зоны свободной торговли (ЗСТ) СНГ, в рамках которой предполагалось уменьшить таможенные сборы (примерно на четверть от их изначального размера). В сентябре — декабре 2012 года к ЗСТ СНГ присоединились Россия, Украина, Беларусь, Армения, Казахстан и Молдова, а в январе 2014 года — Кыргызстан.
В чем же, с точки зрения руководства стран НВЕ, состоит отличие ТС от Соглашения об ассоциации с ЕС?
Соглашение об ассоциации с ЕС (речь идет об уже опубликованном тексте Соглашения об ассоциации Украины и ЕС) представляет собой документ, состоящий примерно из 1 000 страниц. Этот документ, три четверти содержания которого посвящено вопросам экономических регуляций, по сути является детально прописанным Соглашением об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли с ЕС (DCFTA), предполагающим снижение таможен-
27 Среднее по показателям «linkage», «approximation», «management».
28 См.: Путин предложил Украине вступить в Таможенный союз // РИА-Новости, 5 марта 2010 [http://ria.ru/politics/ 20100305/212412980.html].
29 См.: Лукьянов Ф. Настоящая Евразия // Газета.ру, 24 октября 2013 [http://www.gazeta.ru/comments/column/lukyanov/ 5721721.shtml].
ных сборов практически до нуля30. Если не принимать во внимание политическую часть Соглашения, то можно сказать, что оно идентично первой ступени экономической интеграции Украины, Молдовы и Армении со странами ТС в рамках ЗСТ СНГ.
Оставшаяся четверть текста Соглашения — это политический документ, который носит по большей части декларативный характер. Вместе с тем он устанавливает рамки гораздо более тесных взаимоотношений, включающих в том числе создание совместных комиссий, где и должны обсуждаться вопросы взаимодействия с третьими сторонами.
В то же время ТС представляет собой вторую ступень экономической интеграции. Поэтому технические параметры вступления в ТС ЕврАзЭС и DCFTA с ЕС различаются между собой. Кроме того, в ЕврАзЭС используются протекционистские меры, направленные на ограничение конкуренции с внешними игроками на собственных рынках; иными словами, налог на импорт из стран ТС обнуляется, а на товары, произведенные в других странах, напротив, возрастает.
Это означает, что одновременно обнулить тарифы с ЕС и ЕврАзЭС для одной и той же страны невозможно. Таким образом, если Ассоциация с ЕС уже подписана, то для того, чтобы вступить в ТС, необходимо выйти из нее, и наоборот.
Однако поскольку ЗСТ СНГ уже действовала, выбор был неравнозначным. Большинство преференций, которые страны НВЕ уже получили в рамках СНГ, могли бы быть увеличены за счет торговли с ЕС. Между тем Россия пришла к выводу, что в условиях существования льготных режимов для стран НВЕ в торговле с Евросоюзом в проигрыше окажутся менее приспособленные к жесткой конкуренции производители, то есть постсоветские (в том числе и российские). Поэтому странам НВЕ было объявлено, что одновременно сохранить льготный режим с Россией и ЕС будет невозможно. Этот же аргумент использовался и в качестве давления на Украину и отчасти Армению, поскольку в Россию страны НВЕ экспортируют продукты сельского хозяйства и промышленности, а в страны ЕС — практически исключительно сырье.
Не стоит забывать и еще об одном важном обстоятельстве. В случае с Соглашением об ассоциации, торговые барьеры снимались фактически в одностороннем порядке: квоты на поставки продукции тех или иных стран в ЕС сохранялись, а их переход на технические стандарты ЕС требовал больших инвестиций.
Сегодня нет никаких полноценных исследований, посвященных вопросу о том, какое из двух возможных решений было бы выгоднее в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе, и страны НВЕ не столько оценивают размеры пошлин и баланс прибылей и убытков, сколько преследуют идеологические и самоценные цели.
5. Таможенный союз и Ассоциация с ЕС: игра с нулевой суммой
Вплоть до начала 2013 года предложения России о вступлении в ТС не носили навязчивого характера. Что же касается Восточного партнерства, то оно стало заложником своего успеха: часть общественных и политических элит в странах НВЕ и в самом ЕС стали придавать ему гипертрофированное значение. Проект все чаще стали называть «цивилизационным выбором», водоразделом между «имперским прошлым» и «европейским будущим» и т.п.
30 cm.: Sushko O. A Fork in the Road? Ukraine between EU Association and the Eurasian Customs Union // PONARS Eurasia Policy Memo, September 2013, No. 293 [http://www.ponarseurasia.org/sites/default/files/policy-memos-pdf/ Pepm_293_Sushko_Sept2013.pdf].
Получалось, что успех одного из проектов должен был обернуться провалом другого и наоборот. Российские элиты, почувствовавшие, что их интересы игнорируются, всерьез обеспокоились; Москва начала усиленно форсировать расширение ТС. В свою очередь, представители европейской бюрократии стали активно продвигать свою модель интеграции31, что для них, в общем-то, не характерно (считается, что к европейской интеграции соседи ЕС стремятся сами); тем же занимались и представители РФ32.
Наглядной иллюстрацией политизации ВП и его вовлечения в геополитическую игру с Россией является тот факт, что накануне Вильнюсского саммита из списка требований ЕС к Украине было изъято условие об освобождении Ю. Тимошенко33.
Вполне очевидно, что причиной конкуренции вышеупомянутых проектов является раз-нонаправленность рассматриваемых нами моделей интеграции. Поэтому не имеет смысла выяснять, кто прав, а кто виноват или кто первый начал игру с нулевой суммой.
Долгое время несовместимость проектов не очень беспокоила страны НВЕ, но тем не менее они медлили с выбором. Армения пыталась совмещать оба проекта согласно проводимой ею политике комплементарности (это называлось «и-и» против «или-или»)34, Украина, желавшая избежать конфронтации с Москвой, стремилась получить статус наблюдателя в ТС, но одновременно подписать Соглашение об ассоциации; Азербайджан не стал предпринимать каких-либо шагов ни в одном, ни в другом направлении, а перед Грузией и Беларусью выбор не стоял изначально.
Самой «смелой» оказалась Молдова, где, в отличие от большинства других постсоветских стран, у власти стоит не партия «всеобщего охвата», а Коалиция за европейскую интеграцию. Весьма характерно, что только в Молдове Соглашение об ассоциации встретило серьезное политическое противодействие со стороны оппозиции, что было обусловлено именно сделанным властями страны однозначным выбором.
Стоит также отметить, что игра с нулевой суммой хорошо вписывалась в менталитет холодной войны, по инерции сохраняющийся как в России и, в несколько меньшей степени, в ЕС35, так и в самих странах НВЕ. В некоторой степени противостояние между ТС и ВП стало самосбывающимся прогнозом: чем больше алармистских высказываний о якобы сильном давлении со стороны России звучало в странах НВЕ, тем сильнее это давление становилось в действительности.
Кроме того, власти четырех стран НВЕ (включая Армению и Украину) сами вели активную пиар-кампанию, направленную на оправдание собственного цивилизационного выбора, и это стало восприниматься российской элитой в качестве угрозы своему влиянию.
На начало 2013 года соглашения об ассоциации и DCFTA были практически готовы. Расписанные до мелочей программы действий не встретили серьезного общественного противо-
31 См.: FUle S. Ambitions of EU and East Partners for the Vilnius Summit, 28 May 2013 [http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-477_en.htm]; Ukraine Must Choose Russia's Customs Union or EU Trade Agreement — President Grybauskaite // The Lithuania Tribune, 6 February 2013 [http://www.lithuaniatribune.com/28813/ukraine-must-choose-rus-sias-customs-union-or-eu-trade-agreement-president-grybauskaite-201328813/].
32 См.: Ассоциация с ЕС и Таможенный союз несовместимы — советник Путина // NBNews.ua, 27 июля 2013 [http://nbnews.com.ua/ru/news/95061/].
33 См.: НосовичА. У разбитого корыта: итоги Вильнюсского саммита Восточного партнерства // Аналитический портал о Балтийском регионе, 2 декабря 2013 [http://www.rubaltic.ru/article/politika-i-obshchestvo/u-razbitogo-koryta-itogi-vilnyusskogo-sammita-vostochnogo-partnerstva-02122013/].
34 См.: СтепанянР. Армения действует по принципу «и-и» // Радио Свобода-Армения, 26 июня 2013 [http://rus. azatutyun.am/content/article/25028736.html].
35 К примеру, один из главных вдохновителей Восточного партнерства Карл Бильдт говорит о преодолении границ в Европе как о цели Восточного партнерства, что было одной из основных идей Европы во время холодной войны (см: Бильдт К. Восточное партнерство — Европа без размежевательных границ // День-Киев, 3 октября 2013 [http://day.kiev.ua/ru/article/den-planety/vostochnoe-partnerstvo-evropa-bez-razmezhevatelnyh-granic]).
действия ни в одной из стран (за исключением, как уже было сказано, Молдовы) и были приняты их правительствами.
В свою очередь, перед РФ стояла задача (судя по риторике российских властей, ставшей публичной примерно с июля 2013 г.) в кратчайшие сроки по меньшей мере сорвать подписание ее соседями соглашений о свободной торговле с ЕС, так как в этом случае их интеграция в ТС становилась технически невозможной. Парадоксально, но на решимость России оказали серьезное влияние события, никак не связанные с европейской интеграцией ее соседей. Речь идет об ожидавшейся военной операции против Сирии и торговом конфликте с Беларусью вокруг «Беларуськалия», который повлек за собой скандал, связанный с задержанием в Минске гендиректора ОАО «Уралкалий» российского предпринимателя В. Баумгер-тнера36.
Впервые расширение ЕС натолкнулось на конкурирующий проект; более того, за ним стояла Россия, которая до тех пор не препятствовала интеграции ее бывших сателлитов в европейское пространство. В результате ЕС, не привыкший «играть» в таких условиях, не стал ничего противопоставлять (за исключением заявлений) политике Москвы.
6. В какой мере силовая игра Москвы была шантажом?
В попытках повлиять на решения соседей Россия использовала три основных аргумента.
■ Во-первых, способность принимать жесткие силовые решения по вопросам безопасности; этот аргумент она использует во всех спорах на постсоветском пространстве. Летом 2013 года достаточно решительные меры были применены в отношении Молдовы и Армении, а уже в феврале 2014 года — против Украины. В Молдове и Украине активизировались поддерживавшиеся Москвой (в первом случае — предположительно, а во втором — явно) сецессионистские движения, а Армения получила предупреждение в виде информации о том, что Россия продала большую партию оружия ее военному противнику — Азербайджану37. В силу того, что ЕС не предложил Армении альтернативных способов обеспечения безопасности, у властей страны не осталось пространства для маневра. Примечательно, что после 2008 года у России не осталось действенных рычагов давления на Грузию (хотя ходили очевидно необоснованные слухи о желании России захватить Тбилиси в 2008 г. и позднее).
■ Второй аргумент России связан с энергетикой. Была повышена цена на газ для Армении, которой устно пообещали ее понизить в случае отказа страны от европейской интеграции. Такие же предложения были сделаны Молдове и Украине (существенные скидки в случае отказа от ассоциации с ЕС и присоединении к ТС), для которых цену на газ поднять было уже нельзя (они получали его по мировым ценам, примерно по 400 долл. за 1 000 куб. м, тогда как Армения даже после повышения цены — по 270 долл. за 1 000 куб. м).
По отношению к Украине подобная тактика, судя по всему, оказалась наиболее действенной.
36 См.: Интерпол подтвердил выдачу международного ордера на арест топ-менеджеров «Беларуськалия» // Столичное телевидение, 27 августа 2013 [http://www.ctv.by/novosti-minska-i-minskoy-oblasti/interpol-podtverdil-vydachu-mezhdunarodnogo-ordera-na-arest-top].
37 См.: Agayev Z. Azeri-Russian Arms Trade $4 Billion amid Tension with Armenia // Bloomberg, 13 August 2013 [http://www.bloomberg.com/news/2013-08-13/azeri-russian-arms-trade-4-billion-amid-tension-with-armenia.html].
Отметим также, что из списка газозависимых от России стран вновь выпала Грузия, основным энергетическим партнером которой является Азербайджан.
■ Третьим аргументом стала внешняя торговля. Украине, Молдове и Армении было объявлено о возможности отмены льгот в рамках ЗСТ СНГ, что вело к частичной потере ими российского рынка. Товары из Украины стали задерживаться на границе (де-факто это означало введение в отношении нее эмбарго), что имело тяжелые последствия для экономики страны.
Оппоненты Москвы расценивали ее действия как шантаж, однако следует понимать, что в действительности это не совсем так (за исключением поддержки сецессионизма и временной блокировки грузов на российско-украинской границе).
Дело в том, что Россия сама предоставляет Армении гарантии безопасности и при желании может их отменить в одностороннем порядке, что вряд ли устроит Ереван. То же касается и газа: «политической» является его льготная цена, а не мировая. Справедливо это и в отношении доступа к рынку: действие ЗСТ в отношении стран НВЕ также является привилегией и предоставляется на условиях дальнейшей интеграции, а не по причине «пламенной дружбы» народов. В силу большой емкости рынка России (менее требовательного, чем рынок стран ЕС) режим ЗСТ экономически более привлекателен для стран НВЕ, нежели для нее самой.
Все попытки использовать пророссийские общественные движения и недовольство властью окончились неудачей. Возможно, дело в том, что данные факторы должны работать продолжительное время, а также иметь поддержку среди активного меньшинства, а не пассивного большинства, к которому, как правило, апеллирует Россия; в противном случае ожидать каких-либо результатов не стоит.
Какое-то заметное давление на власть смогли оказать лишь пророссийские политики Молдовы, однако его оказалось недостаточно для изменения уже принятого правящей силой решения38. Украине же, где имелось больше всего сторонников евразийской интеграции, ничего подобного достичь не удалось.
7. Расхождение путей стран Новой Восточной Европы
Давление, оказанное Россией на страны НВЕ, привело к распаду их «дружного квартета». Это было связано с объективными различиями в положении стран НВЕ, но никак не с деятельностью их правителей.
Наибольшее воздействие российская аргументация оказала на Армению, поскольку в данном случае на кону стоял вопрос военной безопасности39. 3 сентября президент Армении прибыл в Москву и объявил о намерении своей страны вступить в ТС, что стало для всех полной неожиданностью; тогда это решение рассматривалось в первую очередь как отказ от европейской интеграции. Тем самым России удалось продемонстрировать, что к евразийской интеграции присоединяются другие страны и она способна победить в «споре» с ЕС. Армения же, отказавшись от интеграции с ЕС, хотела попытаться получить экономические выгоды от евразийской интеграции.
38 Правящая коалиция в Молдове называется «Альянс за европейскую интеграцию».
39 См.: Щит важнее. Между Европейским и Таможенным союзами Армения выбрала ОДКБ // Взгляд, 3 сентября 2013 [http://www.vz.rU/politics/2013/9/3/648340.html].
Руководство Украины еще 5 ноября считало вопрос подписания Соглашения об ассоциации решенным40, но уже через 10 дней стало известно, что оно передумало41. Если для Армении решающим фактором был вопрос безопасности, то Украина руководствовалась необходимостью решать проблемы, связанные с энергетикой, внешней торговлей, ценой на газ и оплатой долгов.
Украина, до последнего не менявшая своего решения, мотивировала отказ от подписания Соглашения экономическими трудностями. Так, премьер-министр страны Н. Азаров заявил, что для модернизации украинской экономики под стандарты ЕС потребуется 150—165 млрд евро42, но методологии расчета этих цифр не представил. Однако и без того было ясно, что европейская интеграция была бы для Украины непозволительной роскошью: ее находившаяся в преддефолтном состоянии экономика столкнулась с тяжелейшим финансовым кризисом и угрозой потери российского рынка.
Парадоксальная ситуация сложилась с Грузией: российский рынок долгое время был для нее закрыт, а договоры в рамках СНГ — расторгнуты. В результате Россия оказалась не в состоянии хоть как-то повлиять на Грузию. Поэтому в рамках нормализации отношений с Тбилиси она на протяжении всего 2013 года постепенно открывала свой рынок для грузинской продукции. Тем самым Россия, изначально не имея ни одного рычага влияния на Грузию, де-факто укрепила ее позиции, в том числе и в переговорах с ЕС.
Наиболее интересной представляется ситуация вокруг Молдовы: у России было множество инструментов давления на эту страну, но, даже будучи задействованными, они не смогли повлиять на ее политическое решение. Как уже было сказано, только в Молдове было организовано достаточно массовое политическое движение в пользу евразийской интеграции; его возглавляла Партия коммунистов Республики Молдова, имеющая наивысший рейтинг среди политических сил страны.
Кроме того, Молдова достаточно уязвима перед сецессионистскими движениями, поскольку в ее составе находится Гагаузская автономия, а на севере страны дисперсно проживает большая русско-украинская община. В отношении Молдовы могли бы оказаться достаточно действенными экономические аргументы, однако будучи использованы один раз, они потеряют свою силу в дальнейшем (впервые Москва приняла эмбарго в отношении молдавских вин в 2006 г.). Следует также отметить, что Молдова граничит с этнически близкой Румынией и движение ее политических элит на Запад подпитывается значительно распространенной в их среде ирредентистской составляющей (юнионизмом).
Финал Вильнюсского саммита уже известен: соглашения никто не подписал, а парафировали их только Грузия и Молдова. С целью повышения капитализации были подписаны соглашения об облегчении визового режима с Арменией и Азербайджаном. Украина же, являющаяся ключевым игроком НВЕ, на этом саммите была лишь наблюдателем.
Заключение
Провал саммита в Вильнюсе — это, безусловно, еще не конец. Украина может вернуться к обсуждению Соглашения об ассоциации с ЕС, а Армения, вероятно, начнет переговоры об
40 См.: Азаров не сомневается в успешности Вильнюсского саммита для Украины // Обозреватель, 5 ноября 2013 [http://obozrevatel.com/politics/56392-azarov-ne-somnevaetsya-v-uspeshnosti-vilnyusskogo-sammita-dlya-ukrainyi. htm].
41 См.: В Европарламенте поняли, что Янукович уже не хочет ассоциации с ЕС // Власти.нет, 16 ноября 2013 [http://vlasti.net/news/179240].
42 См.: Для модернизации под стандарты ЕС нужно 165 млрд евро, — Азаров // ЛIГАБiзнесIнформ, 23 ноября 2013 [http://news.liga.net/news/politics/928309-dlya_modernizatsii_pod_standarty_es_nuzhno_165_mlrd_evro_azarov.htm].
ее облегченной форме. Молдова и Грузия, скорее всего, подпишут эти Соглашения в 2014 году; очень маловероятно, что до тех пор на решения этих стран что-то повлияет. Судя по всему, именно Молдову ЕС все-таки поддержит материально; сегодня у Кишинева есть все шансы стать героем «истории успеха» на территории ВП.
Если ЕС окажет дополнительную поддержку Молдове и, возможно, Украине, то ВП предстанет в совершенно новом качестве, поскольку этот проект образца 2009—2013 годов предписывал странам НВЕ в вопросах европейской интеграции опираться на собственные силы.
Между позициями России и ЕС существует одно важное различие. Оказалось, что Россия готова платить за интеграцию как деньгами, так и ценой собственного имиджа на международной арене. ЕС же не захотел «тратиться»: на данном этапе интеграция в рамках ВП оказалась для него не особенно ценной.
Понимание причин неуспеха ВП на данном этапе необходимо для проведения работы над ошибками. Основная из них заключалась в том, что страны НВЕ (Молдова, Армения и Украина) были поставлены перед тяжелым выбором, чреватым большими рисками и издержками для их политической и экономической стабильности. Им не была предоставлена внятная альтернатива в виде финансовой поддержки экономической модернизации со стороны ЕС и сколько-нибудь гарантированной возможности членства в нем (пусть даже в среднесрочной перспективе).
Определенную роль сыграло и взаимное непонимание между Россией и ЕС. Россию пугает активная публичная политика ЕС, на которую она не может ответить симметрично. В свою очередь, ЕС не может противостоять силовым приемам России.
Как представляется, для стран НВЕ гораздо предпочтительнее сотрудничество в более широком формате, то есть с Россией и ЕС одновременно, и, следовательно, необходимо, чтобы эти два сильнейших игрока чаще прислушивались друг к другу.
