ВОРОНИНА И.А., КРИВОЛАПОВА Л.В., САБЛИН Д.А. ПРАВО ГРАЖДАН НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

DOI 10.47643/1815-1337_2021_6_60 УДК 342. 72/.73

ПРАВО ГРАЖДАН НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ THE RIGHT OF CITIZENS TO HEALTH PROTECTION AND MEDICAL CARE

IN THE RUSSIAN FEDERATION

ВОРОНИНА Ирина Аркадьевна,

кандидат юридических наук, заведующая кафедрой теории государства и права и конституционного права

Оренбургского государственного университета.

460018, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, пр. Победы, 13.

E-mail: krivolapova-49@mail.ru;

КРИВОЛАПОВА Людмила Валентиновна,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и конституционного права

Оренбургского государственного университета.

460018, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, пр. Победы, 13.

E-mail: krivolapova-49@mail.ru;

САБЛИН Дмитрий Александрович,

к.п.н., доцент кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. 460018, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, пр. Победы, 13. E-mail: krivolapova-49@mail.ru;

VORONINA Irina Arkadyevna,

Candidate of Legal Sciences, Head of the Department of Theory of State and Law and Constitutional Law Orenburg State University.

13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: krivolapova-49@mail.ru;

KRIVOLAPOVA Lyudmila Valentinovna,

Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law and Constitutional Law Orenburg State University.

13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: krivolapova-49@mail.ru;

SABLIN Dmitry Alexandrovich,

PhD, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law and Constitutional Law of the Orenburg State University. 13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: krivolapova-49@mail.ru

Краткая аннотация: В статье рассматриваются проблемы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Авторами проводится обзор сложившейся в науке практики понимания категорий «охрана здоровья», «медицинская помощь» и особенностей их правового регулирования. Исследуются различные аспекты доступности и качества медицинской помощи. Предлагаются меры по совершенствованию законодательства в сфере здравоохранения.

Abstract: The article discusses the problems of implementing the constitutional right of citizens to protect health and medical care. The authors are reviewing the practice of understanding the categories of "Health", "Medical Assistance" and the peculiarities of their legal regulation. Various aspects of the availability and quality of medical care are investigated. Measures are offered to improve legislation in the health sector.

Ключевые слова: охрана здоровья, медицинская помощь, государственная гарантия, медицинские услуги, медицинская организация.

Keywords: Guarding health, medical nurse, state guarantee, medical health service, medical organization.

Дата направления статьи в редакцию: 11.04.2021

Дата публикации: 30.06.2021

Часть первая статьи 41 Конституции РФ закрепляет право каждого в Российской Федерации на охрану здоровья и медицинскую помощь. В научной литературе данное право традиционно относится к категории социальных прав.

Большинство исследователей обращают внимание на отсутствие в ст.41 Конституции РФ определения понятий «охрана здоровья» и «медицинская помощь»[1]. Однако, данные понятия раскрываются в специальном Федеральном законе № 323-ФЗ«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», действующем в редакции от 22 декабря 2020 года[2].

Так, понятие «право на охрану здоровья» раскрывается в статье18 Закона №323-ФЗ. И обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощью.

Рассматривая право на охрану здоровья, следует обратить внимание на то, что в ст. 41 Конституции Российской Федерации наряду с правом на охрану здоровья закрепляется и право на медицинскую помощь. Большинство исследователей отмечают, что понятие охраны здоровья более объемно, концептуально, чем медицинская помощь. Они соотносятся как часть и целое, конкретизируя, и дополняя друг друга. Несмотря на конституционное закрепление указанной сферы прав, она не всегда имела одинаковое сущностное содержание. Под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предостав-

ление медицинских услуг. Поэтому обоснованно утверждается, что правильнее понимать под медицинской помощью только восстановление здоровья и предоставление медицинских услуг, т.к. поддержание здоровья следует относить к более широкой категории «охрана здоровья» [4].

В ст.41 Конституции РФ праву граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь корреспондируются соответствующие обязанности государства, при этом, об обязанности самих граждан беречь свое здоровье ничего не говорится. Статья 27 Закона об обязанности граждан заботиться, о сохранении своего здоровья, казалось бы, имеет чисто рекомендательный характер, поскольку в текущем законодательстве отсутствуют юридические санкции за нарушение этой обязанности. В настоящее время, такой пробел в законодательстве подлежит корректировке, в частности, период распространения коронавируса COVID-19. За несоблюдение мер, введенных для предотвращения заражения, появилась необходимость введения санкций. 1 апреля 2020 г. вступили в силу поправки к закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[5]. Эти поправки наделили глав регионов полномочиями: закон позволил им при введенном режиме чрезвычайной ситуации или повышенной готовности устанавливать для всех граждан и организаций обязательные правила поведения. При этом закон не устанавливает границы этих правил: фактически губернаторы могут вводить любые ограничения. Очередное новшество, введенное в большинстве регионов страны -тмасочный режим. В рамках нынешней ситуации, которая сложилась при распространении новой коронавирусной инфекции, введенные ограничительные меры в рамках отдельных территорий страны действуют на основе Указа Президента РФ от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (О^Ю-19)»[6].

Право на медицинскую помощь должно соответствовать двум требованиям: быть доступной и качественной, критерии которых представлены в ст.10 Закона. Под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. В свою очередь под медицинской услугой подразумевается медицинское вмешательство, направленное на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию.

Медицинская помощь связана с различного рода медицинскими обследованиями и манипуляциями, которые характеризуются термином «медицинское вмешательство». Законом предусмотрено правило, согласно которому медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя не допускается. Исчерпывающий перечень исключений из этого правила назван в ч. 9 ст.20 Закона.

Доступность и качество медицинской помощи обеспечивается установленными Законом гарантиями. Важнейшим достижением является бесплатное оказание медицинской помощи для граждан. Конституция Российской Федерации в статье 41 гарантирует оказание в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения бесплатной медицинской помощи. Правоотношения, предметом которых являются права и обязанности сторон в связи с оказанием указанной медицинской помощи, регламентируются федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[7]. Под данным видом обязательного социального страхования нормативный акт понимает систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая (заболевание или иное состояние здоровья застрахованного лица) гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи. Положения Конституции уточняются в статье 19 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» где указывается, что каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В настоящее время органы местного самоуправления должны обеспечивать в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. Новые поправки в ст.132 Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ [8] должны гарантировать гражданам право на бесплатную медицину,

Обязанность оказания бесплатной и безотлагательной медицинской помощи лежит на всех, независимо от формы собственности, медицинских организациях и медицинских работниках, если эта помощь оказывается гражданину в экстренной форме (имеют место внезапное острое заболевание, состояние обострения хронического заболевания, представляющих угрозу жизни пациенту, - ч.2.ст.11 Закона.

Что касается платных медицинских услуг, то помимо частных медицинских организаций, они представляются и в государственных (муниципальных) медицинских организациях на следующих основаниях: 1) на основании договоров, в том числе договоров добровольного медицинского страхования; 2) на иных условиях, чем предусмотрено программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; 3) при оказании медицинских услуг анонимно; 4) при оказании медицинских услуг иностранным гражданам и лицам без гражданства; 5) при самостоятельном обращении за получением медицинских услуг (ст.84 Закона). Как видно, данные положения Закона нуждаются в конкретизации, поэтому в нем предусмотрена отсылочная норма, согласно которой порядок и условия предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам устанавливаются Правительством РФ (п.7ст.84 Закона).

Развитие законодательства должно привести к возможности выбора между бесплатным лечением в публичных медицинских учреждениях и платными услугами в иных медицинских организациях. Вне всякого сомнения, организация медицинских услуг в публичном медицинском учреждении по сравнению с частной клиникой имеет ряд преимуществ из-за концентрации дорогостоящего оборудования и многопрофильности, доверия людей к традиционно сложившейся системе оказания медицинской помощи, но, государство все больше переносит социальные и иные публичные государственные функции на плечи самих граждан, расширяя долю и перечень платных услуг. Утверждение, что медицинская помощь в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения должна оказываться бесплатно, не соответствует действительности, практи-

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 6(198)

ка показывает, что государственные (муниципальные) услуги становятся все более и более возмездными (иногда по регулируемым органами государственной власти ценам).

Доступность, и одновременно, качество медицинской помощи обеспечивается новацией Закона о праве выбора пациентом врача и медицинской организации. Для получения первичной медико-санитарной помощи гражданин выбирает медицинскую организацию, в том числе по территориально-участковому принципу, не чаще, чем один раз в год. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26.04.2012г. №406н (зарегистрирован в Минюсте РФ 21.05.2012г., регистрационный №24278) утвержден Порядок выбора гражданином медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи[9]. При выборе врача и медицинской организации гражданин имеет право на получение информации о медицинской организации, ее деятельности, о врачах в доступной для него форме, а также через Интернет (ч. 4 ст. 21 Закона № 323). В рамках мониторинга правоприменения были проанализированы решения судов общей юрисдикции, в части, касающейся споров, связанных с нарушением прав граждан на выбор врача и на выбор медицинской организации. Было выявлено, что нарушения прав граждан допускаются как медицинскими организациями, так и органами власти, которые издают акты по анализируемому вопросу не в пределах своей компетенции или с явным ограничением прав граждан, предоставленных ст. 21 ФЗ Закона № 323. Большинство случаев нарушения прав граждан на выбор медицинской организации связано с отказом в постановке на обслуживание (прикреплении) граждан к выбранной им медицинской организации. Суды занимают неоднозначную позицию в решении вопроса, может ли гражданин выбрать медицинскую организацию не по территориально-участковому принципу. Например, Калининский районный суд г. Челябинска в решении по делу № 2-154/13 от 11 февраля 2013 г. указал, что «не имеет юридического значения регистрация истца в другом административном районе г. Челябинска и большая нагрузка на врачей поликлиники вследствие большого количества пациентов, поскольку выбор медицинской организации принадлежит застрахованному лицу и не может ставиться в зависимость от места регистрации последнего, от штатной численности лечебного учреждения, уровня нагрузки на врачей и от других внешних факторов. Доводы представителя ответчика о невозможности оказания истцу бесплатной медицинской помощи, в том числе в виде амбулаторного наблюдения на дому по причине отсутствия адреса истца в списках на оказание данного вида помощи признаются судом несостоятельными»[10].

Качество медицинской помощи обеспечивается и такими положениями Закона, как: требования к лицу, осуществляющему медицинскую деятельность иметь соответствующее образование и проходить профессиональную переподготовку (ст.69); об осуществлении государственного, ведомственного и внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности (ст.87); об ответственности за вред, причиненный жизни и (или) здоровью граждан при оказании медицинской помощи (ст.98).

Согласно Закона, каждый имеет право получить в доступной для него форме имеющуюся в медицинской организации информацию о состоянии своего здоровья, в том числе сведения о результатах медицинского обследования, наличии заболевания, об установленном диагнозе и о прогнозе развития заболевания, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных видах медицинского вмешательства, его последствиях и результатах оказания медицинской помощи.

Право на охрану здоровья это юридическая форма установления социальной справедливости, а значит, в данном контексте исследуемое право становится «публичным», т.к. государство обязано гарантировать гражданам реализацию личных прав граждан в области охраны здоровья. Примером публично-правовых отношений в исследуемой области можно указать провозглашение данного права на конституционном уровне, установление системы органов, в компетенцию которых входит организация и предоставление медико-социальных услуг и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, контроль за качеством их выполнения. К частноправовому регулированию относятся вопросы предоставления медико-социальной помощи, защита прав отдельных граждан по обеспечению медико-социальной помощью, установления ответственности за нарушение законодательства в сфере оказания медико-социальной помощи.

Недостатком правового регулирования в сфере охраны здоровья и медицинской помощи является отсутствие разграничения содержания и сфер предоставления самих основных прав и предоставляемых для их реализации услуг. При упоминании о медицинских услугах в Законе не дифференцирован их вид с точки зрения деления услуг на публичные и частные. Между тем, термин «публичные услуги» предполагает «обеспечение деятельности общезначимой направленности и имеет неограниченный круг субъектов пользующихся ими»[11]. Особенности публично-правовых отношений порождают некоторые отличия предоставляемых в их сфере услуг от услуг в гражданско-правовых отношениях. Это может выражаться в отсутствии такого признака услуги, как возмездная основа, что предопределяется, например, гарантированным Конституцией РФ правом на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ч.1.ст.41).

В научной литературе высказывались различные точки зрения по поводу правовой природы и разновидностей такого рода услуг[12]. По справедливому замечанию Н.В.Путило: «Сложившаяся ситуация с пониманием и нормативным закреплением публичных услуг - это пример того, когда нормативное правовое регулирование опережает юридическую мысль. Правовое регулирование идет собственным путем, предоставляя науке возможность либо заполнять пустоты, поддерживая избранную модель, либо настаивать на ошибочности легальных конструкций и создавать правильные модели»[13].

Надо отметить, что в плане идентификации действий, составляющих содержание услуг, терминология федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» является наиболее запутанной. Как уже отмечалось, под медицинской услугой здесь понимается медицинское вмешательство, направленное на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (ч.4ст.2). При этом само лечение - это комплекс медицинских вмешательств(ч.8ст.2), а медицинская помощь - комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление

медицинских услуг (ч.3ст.2). Определенная ясность внесена приказом Минздравсоцразвития РФ от 27.12.2011г. №1664-н «Об утверждении номенклатуры медицинских услуг»[14] из содержания которого можно сделать вывод о том, что под медицинской услугой следует понимать медицинское обследование для сбора необходимой для постановки правильного диагноза и лечения данных. Само же лечение - это и есть медицинская помощь, право на которую закреплено в ст.41 Конституции РФ.

В качестве одного из основных принципов охраны здоровья в Законе назван принцип приоритета профилактики в сфере охраны здоровья. Комплекс мер в этой сфере охраны здоровья наиболее широк: от медицинских осмотров и диспансеризации, осуществляемых профессиональными медицинскими организациями, до народной медицины, от создания условий экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения до развития физической культуры и спорта. В этой связи принятие и осуществление соответствующих программ охраны здоровья граждан — первоочередная задача федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

С учетом изложенного, можно сделать вывод, что текущее законодательство в сфере реализации права граждан на охрану здоровья и оказание медицинской помощи имеет пробелы и требует дальнейшего научного осмысления и разработки подходов к реализации выявленной проблемы.

Библиография:

1.Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. №4. Ст.445.

2.Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. №323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации.2011. № 48. Ст. 6724.

З.Чепкасов Р.А. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации // Гуманитарные научные исследования. 2016. № 2 [Электронный ресурс]. - URL: https://human.snauka.ru/2016/02/14144 (дата обращения: 11.04.2021).

4.Федеральный закон от 11.11.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»(с изм.и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации.1994. № 35.Ст.3648.

5.Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления //Журнал российского права. 2007. №6.

6. Указ Президента РФ от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19)»от 2 апреля 2020 г. № 239// Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 14 (часть1). Ст.2082.

7. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-Ф3 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 49. Ст. 6422.

8.3акон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»// Собрание Законодательства Российской Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.

9. Об утверждении порядка выбора гражданином медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи: приказ Минздравсоцразвития России от 26.04.2012. № 406-н // Российская газета. 2012.30 мая.

10.Архив Калининского районного суда г. Челябинска. Дело № 2-154/13 от 11 февраля 2013 г.,

11 .Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике. //Право и экономика. 2002. №6.

12.Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные» //Журнал российского права. 2004. №10.

13.Путило Н.В. Публичные услуги: между доктриальным пониманием и практикой нормативного закрепления //Журнал российского права. 2007. №6. С.5.

14.Об утверждении номенклатуры медицинских услуг. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 27.12.2011. №1664-н //Российская газета. 2012. 8 февраля.

References (transliterated):

1 .Konstituciya Rossijskoj Federacii: Prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyh zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF) // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2014. №4. St.445.

2.Federal'nyj zakon ot 21 noyabrya 2011 g. №323-FZ «Ob osnovah ohrany zdorov'ya grazhdan v Rossijskoj Federacii» (s izm. i dop.) // Sobranie zakonoda-tel'stva Rossijskoj Federacii.2011. № 48. St. 6724.

3.CHepkasov R.A. Pravo na ohranu zdorov'ya i medicinskuyu pomoshch' v Rossijskoj Federacii // Gumanitarnye nauchnye issledovaniya. 2016. № 2 [Elektronnyj resurs]. - URL: https://human.snauka.ru/2016/02/14144 (data obrashcheniya: 11.04.2021).

4.Federal'nyj zakon ot 11.11.1994 g. № 68-FZ «O zashchite naseleniya i territorij ot chrezvychajnyh situacij prirodnogo i tekhnogennogo haraktera»(s izm.i dop.) // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii.1994. № 35.St.3648.

5.Putilo N.V. Publichnye uslugi: mezhdu doktrinal'nym ponimaniem i praktikoj normativnogo zakrepleniya //ZHurnal rossijskogo prava. 2007. №6.

6. Ukaz Prezidenta RF ot 02.04.2020 № 239 «O merah po obespecheniyu sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya na territorii Rossijskoj Federacii v svyazi s rasprostraneniem novoj koronavirusnoj infekcii (COVID-19)»ot 2 aprelya 2020 g. № 239// Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2020. № 14 (chast1). St.2082.

7. Federal'nyj zakon ot 29.11.2010 № 326-FZ «Ob obyazatel'nom medicinskom strahovanii v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva Ros-sijskoj Federacii. 2010. № 49. St. 6422.

8.Zakon RF o popravke k Konstitucii RF ot 14.03.2020 № 1-FKZ «O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii i funkcionirovaniya publichnoj vlasti »// Sobranie Zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2020. № 11. St. 1416.

9. Ob utverzhdenii poryadka vybora grazhdaninom medicinskoj organizacii pri okazanii emu medicinskoj pomoshchi v ramkah programmy gosudarstvennyh ga-rantij besplatnogo okazaniya grazhdanam medicinskoj pomoshchi: prikaz Minzdravsocrazvitiya Rossii ot 26.04.2012. № 406-n // Rossijskaya gazeta. 2012.30 maya.

10.Arhiv Kalininskogo rajonnogo suda g. CHelyabinska. Delo № 2-154/13 ot 11 fevralya 2013 g.,

11.Talapina E., Tihomirov YU. Publichnye funkcii v ekonomike. //Pravo i ekonomika. 2002. №6.

12.Tereshchenko L.K. Uslugi: gosudarstvennye, publichnye, social'nye» //ZHurnal rossijskogo prava. 2004. №10.

13.Putilo N.V. Publichnye uslugi: mezhdu doktrial'nym ponimaniem i praktikoj normativnogo zakrepleniya //ZHurnal rossijskogo prava. 2007. №6. S.5.

14.Ob utverzhdenii nomenklatury medicinskih uslug. Prikaz Minzdravsocrazvitiya RF ot 27.12.2011. №1664-n //Rossijskaya gazeta. 2012. 8 fevralya.