CC BY
99
EEK 67 711-912 ILGAR ALI-OGLY MAMEDOV*
M22 RESPONSIBILITY FOR ABUSE OF OFFICIAL POWER AND ADMINISTRATIVE EXCESS UNDER THE REGULATION OF THE PLENUM OF THE SUPREME COURT OF THE RUSSIAN
FEDERATION (OCTOBER 16th, 2009 № 19 «JUDICIARY PRACTICE ON CASES ABUSING OFFICIAL POWER
AND ADMINISTRATIVE EXCESS »)
Аннотация: в статье анализируются положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Ключевые слова: Постановление Пленума Верховного Суда РФ, должностные полномочия, организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции.
ИЛГАР АЛИ-ОГЛЫ МАМЕДОВ*
ВОПРОСЫ ТОЛКОВАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В ПОСТАНОВЛЕНИИ ПЛЕНУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ОТ 16 ОКТЯБРЯ 2009 г. № 19 «О СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ
ПО ДЕЛАМ О ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И О ПРЕВЫШЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ»
* Соискатель кафедры уголовного права (Академия ФСИН России).
E-mail: [email protected]
Annotation: the article deals with the Regulation of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation, October 16th, 2009 № 19 «Judiciary practice on cases abusing official power and administrative excess.
Keywords: the Regulation of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation, official power; organizational, regulatory and administrative functions.
В связи с вопросами, возникающими у судов по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий, Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясьст. 126 Конституции РФ, принял Постановление от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»1, заменившее устаревшее Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблениивластью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»2.
В отличие от предыдущего в Постановлении от 16 октября 2009 г. дается толкование признакам только двух составов преступления - злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), хотя на практике не меньше вопросов возникает при квалификации халатности, служебного подлога. Подчеркивается, что при рассмотрении уголовных дел о данных преступлениях необходимо уделять пристальное внимание установлению признаков субъекта преступления - должностного лица (примечание к ст. 285 УК РФ). При этом в Постановлении от 16 октября 2009 г. воспроизводится дефиниция представителя власти (примечание к ст. 318 УК РФ), а также цитируются положения Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе>3 о содержании организационно-распорядительных и административно-хозяйственных
Проблемы уголовного права
Проблемы уголовного права
функций должностного лица. Отмечается, что под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственногоорга-на, государственного или муниципального учреждения (его структурногоподразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий.
Новым в Постановлении от 16 октября 2009 г. является положение, согласно которому к организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих за собой определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Между тем в судебной практике немало примеров, когда должностными лицами признаются преподаватели вузов, единолично принимающие экзамены и зачеты, вне состава экзаменационной комиссии Однако они признаются субъектами взяточничества, служебного подлога. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебнойпрактике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» также дается разъяснение должностным функциям, но о юридически значимых действиях речи не идет. Следует ли из этого, что применительно к разным составам преступления понятие должностного лица имеет разное содержание? Ответ на данный вопрос, по нашему мнению, должен быть отрицательным.
Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за расходованием).
Недостаток толкования - отсутствие общих, свойственных всем, относящимся к данной категории лицам, «типовых» функций. Это обстоятельство было отмечено еще Б.В. Здравомыс-ловым по отношению к предыдущему Постановлению Пленума Верховного Суда СССР № 4 «О судебнойпрактике по делам о злоупотреблении властью или служебными полномочиями, о превышении власти или служебныхполномочий, халатности и должностном подлоге»4. Дается лишь примерный перечень, причем неисчерпывающий, наиболее часто встречающихся на практике организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей. Но четкого ответа на вопрос, в чем основное содержание указанных в законе функций, нет. Вместе с тем проблемы при квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами, возникают в случае толкования функций организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера.
Исходя из положений действующих постановлений Пленума ВС РФ организационно-распорядительные функции сводятся к осуществлению лицом таких обязанностей, которые предоставляют возможность влиять на правовой статус подчиненных, а административно-хозяйственные функции - обязанностей, которые позволяют управлять и распоряжаться материальной базой государственногооргана, органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, воинских подразделений. Посредством выполнения должностным лицом данных обязанностей так или иначе возникают; изменяются или прекращаются правоотношения. Значит, должностные лица, по сути, совершают юридически значимые действия (то есть действия, связанные с установлением, изменением или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц) в сфере управления людьми или имуществом
Именно критерий совершения лицом юридически значимых действий, на наш взгляд, помог бы разграничить исполнение профессиональных или технических обязанностей от организационно-распорядительных и административно-хозяйственных, при этом в судебнойпрактике продолжает существовать расширительное толкование в частности, профессиональных обязанностей медицинских работников, работников вузов и других учебных заведений.
Дополнительно в Постановлении от 16 октября 2009 г. подчеркивается, что следует отграничивать преступные действия должностных лиц от деяний лиц, выполняющих управлен-
ческие функции в коммерческойили иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена ст. 201 УК РФ. В данном случае также отсутствуют какие-то новые критерии разграничения субъектов названных преступлений, повторяется определение из примечания к ст. 201 УК РФ и называются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческихили иных некоммерческих организациях, - директор, генеральный директор, член правления акционерного общества, председатель производственного или потребительского кооператива руководитель общественного объединения, религиозной организации. В отличие от злоупотреблениядол-жностными полномочиями уголовное преследование за злоупотреблениеполномочиями (ст. 201 УК РФ) осуществляется в особом порядке, что и отмечается в Постановлении.
Согласно примечаниям 2, 3 к ст. 201 УК РФ, если деянием причинен вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. Когда вред причиняется интересам других организаций, а также интересам граждан, общества или государства, уголовное преследование осуществляется на общих основаниях. Таким образом, законодатель создал особый механизм уголовного преследования по делам об указанных преступлениях, значительно отличающийся от того механизма, который применяется по большинству остальных категорий уголовных дел5. В связи с этим хотелось бы отметить роль данного механизма в борьбе с коррупцией
Уголовное преследование определяется в УПК РФ как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5). Причем содержание ст. 23 УПК РФ «Привлечение к уголовному преследованию по заявлению коммерческой или иной организации» существенно отличается от содержания процитированных выше примечаний УК РФ. Так, ст. 23 УПК РФ распространяет механизм уголовного преследования уже не только на коммерческие (о чем говорится в примечании к ст. 201 УК РФ), но и на иные (некоммерческие) организации. К этому добавляется то, что по УПК РФ требуется заявление или согласие не самой организации, а ее руководителя Есть основания полагать, что в случае совершения преступления руководи-
телем коммерческойили иной организации органы уголовного преследования не получат согласия на возбуждение уголовного дела6.
В такой ситуации положения УК РФ и УПК РФ являются несогласованными. Мнения специалистов разделились и по поводу того, относятся ли дела о преступлениях, предусмотренных гл. 23 УК РФ, к делам публичного обвине-ния7, частно-публичногс? или частного обвине-ния9, и как поступать, если согласие на возбуждение уголовного дела в надлежащем порядке было получено, а затем пострадавшая организация изменила свою позицию. Очевидно и то, что данная процессуальная норма, изложенная в УК РФ среди прочих материальных, противоречит международным документам, посвященным борьбе с коррупцией Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция ООН против коррупции одинаково подходят к коррупции публичных служащих и подкупу в частном секторе и не устанавливают никаких особых условий процессуального характера. Содержание примечания к ст. 201 УК РФ создает возможность коррупционерам избежать уголовной ответственности в сфере деятельности коммерческих или иных некоммерческих организаций.
Между тем причинение вреда в сфере деятельности хозяйствующихсубъектовне может быть локальным. Как отмечает профессор Н.Ф. Кузнецова, «в действительности, когда частный собственник или его управляющий причиняет ущерб своему юридическому лицу, то ущерб причиняется не его собственности и не совместной собственности акционеров. Ущерб терпит новый вид собственности - собственность юридического лица либо предприятия без создания юридического лица. Поэтому во всех случаях преступление против них нарушает интересы как самих акционеров, так и других граждан, а тем самым интересы общества и государства»10.
Учитывая приведенные доводы, а именно рассогласованность норм УК и УПК РФ и их недоработанность, а также противоречие механизма уголовного преследования коррупции в негосударственномсекторе международным нормам, предлагаем устранить из УК РФ примечания 2, 3 к ст. 201 УК РФ существующего содержания как не способствующие противодействию коррупции, а наоборот, создающие для нее почву В этом случае будутучтены интересы работников данных организаций и защищены интересы других субъектов экономической и иной деятельности, а также общества и государства в целом, так как управленцы в коммер-
Проблемы уголовного права
Проблемы уголовного права
ческих и иных организациях перестанут быть неприкасаемым сообществом.
В Постановлении от 16 октября 2009 г. анализирую тся признаки объективной стороны рассматриваемых преступлений Отмечается, что злоупотреблениедолжностными полномочиями может быть совершено как в виде действий, так и бездействия, то есть умышленного неисполнения должностным лицом своих обязанностей в том случае, если подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, объективно противоречило тем целям и задачам, для выполнения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями, и повлекло за собой существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.
Анализ признаков объективной стороны превышения должностных полномочий сводится к перечислению четырех вариантов совершения данного преступления, устоявшихся в теории уголовного права и давно приводимых в научной литературе11 и Постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 30 марта 1990 г. Это совершение должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые: 1) относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу); 2) могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (например, применение оружия в отношении несовершеннолетнего если его действия не создавали реальной опасности для жизни других лиц); 3) совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом, по согласованию с другим должностным лицом или органом; 4) никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать.
Больший интерес вызывает комментарий последствий, являющихся обязательным признаком как злоупотребления должностными полномочиями, так и превышения должностных полномочий, таких как существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций либо охраняемых интересов общества или государства. Ими признаются нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией РФ (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной
жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением). В данном случае уточняются виды прав граждан, которые могут быть нарушены, однако критерием при оценке существенности вреда остается, как и в более раннем постановлении, тот же перечень обстоятельств: степень отрицательного влияния противоправного поведения на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т. п.
В итоге и в законе, и в Постановлении Пленума указаны лишь примерные ориентиры определения последствий, которые и отграничивают данный вид преступлений от правонарушений, а основным критерием определения «существенности» вреда выступает правосознание правоприменителя. На наш взгляд, это обстоятельство является недопустимым в связи с возможностью произвола (в том числе коррупционного) власти правоприменителя. Несмотря на то что вредные последствия данных должностных преступлений бывают весьма разнообразными, считаем, что количественная оценка (в виде денежной суммы) причиненного крупного ущерба, которая послужила бы критерием оценки общественной опасности злоупотребления и превышения должностных полномочий, была бы более уместна в данных составах преступлений При этом понятие крупного ущерба уже применяется по отношению к составу халатности (ст. 293 УК РФ). Почему же не использовать данный положительный опыт конструирования составов преступлений к злоупотреблению должностными полномочиями и превышению должностных полномочий, установив аналогичную сумму в рублях как эквивалент крупного ущерба?
Подводя итог анализу положений Постановления от 16 октября 2009 г., следует отметить, что его роль и значение преимущественно технические - осуществление замены терминологии (названий составов, учреждений, организаций), имевшей место в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 и устаревшей в связи с изменением социальных условий и принятием нового УК РФ. Не
поднимаются в Постановлении вопросы квалификации нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ) и нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ), по сути являющихся специальными нормами по отношению к злоупотреблению должностными полномочиями. При этом есть несогласованность с действующим Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и ком-
1 См.: Российская газета. 2009. 30 окт.
2 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР 1990. № 3.
3 См.: Бюллетень Верховного СудаРФ. 2000. № 2. С. 12.
4 См.: ЗдравомысловБ.В. О постановлении ПленумаВерховного Суда СССР // Соц. законность. 1990. № 11. С. 29.
5 См.: ГоловкоЛ.В. Особенности уголовного преследования по делам о преступлениях против интересов службыв коммерческих организациях // Законодательство 1999. № 4. С. 28.
6 См.: ГордейчикС. Злоупотреблениеполномочиями: вопросы и ответы // Рос. юстиция. 2004. № 5. С. 22.
7 См., напр.: Шнитенков А.В. Комментарий к главе 23 Уголовного кодекса РФ // Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (постатейный). Судебная практика. М., 2007. С. 20.
8 См., напр.: ЛенскийА.В., Якимович Ю.К. Производство по делам частного обвинения в уголовном процессе России. М., 1998. С. 12.
9 См., напр.: ГореликА.С., ШишкоИ.В.,ХлупинаГ.В. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Красноярск, 1998. С. 164.
10 Кузнецова Н.Ф. Борьба с коррупцией в странах СНГ // Коррупция политические, экономические, организационные и правовые проблемы / под ред. В.В. Лунеева М., 2001. С. 247.
11 См., напр.: ВолженкинБ.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 155.
мерческом подкупе» по вопросу субъекта преступлений, не решаются вопросы о более определенном характере выполняемых должностным лицом функций, о размере и содержании оценочных критериев существенности вреда. Однако оправданием этому может служить то, что данные вопросы необходимо решать путем внесения изменений непосредственно в статьи УК РФ, причем таким образом, чтобы не требовалось принимать для их разъяснения новых постановлений Пленума Верховного Суда РФ.
Проблемы уголовного права
