CC BY
37
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.951 ББК 64.401
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА В РОССИИ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются некоторые правовые решения в сфере предоставления убежища; приводятся практические рекомендации по их совершенствованию.
Ключевые слова: убежище, правовое регулирование, совершенствование, правотворчество.
Annotation. This article examines some of the legal solutions in the field of asylum and provides practical recommendations for their improvement.
Keywords: asylum, legal regulation, improvement, creation.
Право убежища — признаваемое мировым сообществом право человека на поиск убежища от преследования, а также право государств предоставлять убежище на своей территории. Предоставление Россией иностранным гражданам и лицам без гражданства права временного пребывания на своей территории является одним из способов или путей предоставления убежища в широком смысле. В настоящее время именно процедура получения временного убежища на территории России приобрела особую актуальность, а вопросы совершенствования этой процедуры являются весьма востребованными на практике1.
Разработанный Федеральной миграционной службой проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федера-ции»2 (далее — Проект) направлен на систематизацию правовых норм по вопросам предоставления убежища в России. Важно обратить внимание на то, что разработчиками законопроекта признается разнообразие форм защиты, включаемых в унифицированное понятие «убежище» (ст. 3).
С методологических позиций важно понимать, что предоставление конкретного вида убежища, на
наш взгляд, являет собой юридический факт, влекущий возникновение определенной правовой связи лица с государством его предоставившим. В этой связи видится недопустимым установление возможности предоставления одного вида убежища с целью дальнейшего получения его другого вида. В этой связи с положительной стороны стоит отметить тот факт, что в разработанном Проекте к числу видов убежища не относится временная защита. Следует уточнить, что правильность данного подхода обусловлена учетом доктринальных представлений о правовой природе убежища и его видов.
Временную защиту не следует рассматривать в качестве отдельной разновидности убежища в силу следующих обстоятельств. Во-первых, временная защита является экстренным предварительным средством обеспечения безопасности иностранцев, массово прибывших на территорию Российской Федерации. Во-вторых, убежище предполагает личное обращение лица с заявление о его предоставлении, в то время как временная защита предоставляется на групповой основе. Таким образом, исключение временной защиты из числа разновидностей убежища исключает ситуацию, при которой лицо, его
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
получившее, считается лицом, которому предоставлено убежище, но оно имеет право обратиться с заявлением о предоставлении другого вида убежища3.
Следует отметить, что порядок предоставления и прекращения Российской Федерацией временной защиты, а также размер распределения для каждого субъекта Российской Федерации лиц, получивших временную защиту, определяются Правительством Российской Федерации. При этом места пребывания лиц, получивших временную защиту, и условия их содержания определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 4). Проект также предусматривает право иностранцев, которым предоставлена временная защита, на предоставление Российской Федерацией иного вида убежища. Полагаем, подобная законодательная формула свидетельствует о возможности отнесения временной защиты к видам убежища, что не в полной мере согласуется с положениями ст. 3 Проекта, в которой содержится их исчерпывающий перечень. В этой связи считаем возможным указать на целесообразность исключения из ч. 8 ст. 4 Проекта после слов «Российской Федерацией» словосочетания «иного вида».
Учет изложенных обстоятельств позволяет сделать вывод о том, что в Проекте, предметом правового регулирования которого выступают «основания и порядок предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища на территории Российской Федерации, экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище либо получивших убежище на территории Российской Федерации» (ст. 1), содержатся правовые нормы, которые к убежищу имеют достаточно опосредованное отношение.
Поскольку временная защита не является разновидностью убежища4, а представляет собой «право временно пребывать на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке в составе группы лиц вследствие вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, угрозы насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской при-
надлежности или прежнего обычного местожительства» (ст. 2), считаем возможным высказать мнение о целесообразности исключение из текста Проекта положений о временной защите. В свою очередь, указанные правовые нормы могут быть включены в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»5, который определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации (ст. 1). Реализация подобной инициативы, на наш взгляд, возможна посредством включения в названный Федеральный закон статьи 5.2, которая была бы посвящена основаниям предоставления временной защиты как способу реализации иностранцами права на временное пребывание в Российской Федерации.
Важным с точки зрения обеспечения прав и свобод лиц, ищущих убежище, является детализация в Проекте принципа невысылки иностранных граждан. Применительно к каждому из видов убежища содержание данного принципа заключается в невозможности возвращения иностранца против его воли на территорию государства его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства до принятия решения по результатам рассмотрения его заявления о предоставлении убежища на территории Российской Федерации и обжалования принятого решения в установленном порядке (ч. 1 ст. 7). При этом в Проекте содержится указание на то, что действие принципа невысылки не распространяется на лиц, пребывание которых на территории Российской Федерации угрожает национальной безопасности Российской Федерации, или осужденных вступившим в законную силу приговором суда за совершение на территории Российской Федерации тяжкого или особо тяжкого преступления и представляющих угрозу общественной безопасности (ч.7 ст. 7). Считаем важным отметить, что применительно к таким видам убежища, как политическое убежище и статус беженца, подобная формулировка может быть введена в законодательство. В случае с политическим убежищем в этом проявляется суверенная воля государства самостоятельно определять основания и условия его предоставления. В части,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
касающейся статуса беженца, важно отметить, что это законоположение не порождает противоречий внутригосударственного права и положений Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., так как данный международный договор содержит аналогичные изъятия из принципа невысылки (ст. 33)6. Однако, важно заметить, что принцип невысылки в отношении лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении убежища и которым предоставлено политическое убежище или статус беженца, по своему содержанию меньше, чем принцип невысылки, подлежащий применению в отношении лиц, которым предоставлено временное убежище.
В Проекте закрепляется, что «временное убежище — форма защиты, дающая право временно проживать на территории Российской Федерации, предоставленная лицу, ищущему убежище, в связи с наличием серьезных оснований полагать, что в отношении данного лица существует реальная угроза в случае его возвращения на территорию государства гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) стать жертвой пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (в том числе внесудебного лишения жизни или свободы)» (ст. 2). Первичным основанием наличия подобной правовой нормы, на наш взгляд, являются международные обязательства России, вытекающие из Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. В соответствии со ст. 3 данной конвенции «ни одно государство— участник не должно высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток»7. В этой связи представляется допустимым закрепление в тексте Проекта положений о возможности выезда иностранных граждан, которым могут грозить пытки на территорию третьей безопасной страны. При этом важной гарантией защиты прав указанных лиц является необходимость получения ими права на въезд в третью безопасную страну.
В рассматриваемом аспекте важно также отметить, что исключение лиц, представляющих угрозу национально безопасности государства, а также совершивших на его территории тяжкое или особо
тяжкое преступление из сферы действия принципа невысылки в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. не рассматривается в качестве оснований для отказа в предоставлении такому лицу статуса беженца (разд. F ст. 1). Однако, в ст. 16 Проекта устанавливается, что лицу отказывается в признании беженцем при наличии серьезных оснований предполагать, что указанное лицо, «находясь на территории Российской Федерации угрожает национальной безопасности Российской Федерации, или осуждено вступившим в законную силу приговором суда за совершение на территории Российской Федерации тяжкого и особо тяжкого преступления и представляет угрозу общественной безопасности» (подп. г п. 4 ч. 1). В этой связи считаем необходимым обеспечить соответствие положений Проекта Конвенции о статусе беженцев 1951 г. посредством исключение подп. г п. 4 ч. 4 ст. 16 из текста законопроекта.
Научной оценки заслуживают положения Проекта, закрепляющие ускоренный порядок рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. Предлагаемый вариант ускоренной процедуры предусматривает возможность рассмотрения заявления в течение 15 дней и принятия по нему решения об отказе в признании беженцем и в предоставлении временного убежища, если после проведения собеседования будет установлено, что заявление является необоснованным либо носит характер злоупотребления (ч. 2 ст. 13).
На наш взгляд, в рассматриваемой статье Проекта представляется целесообразным дифференцировать основания отнесения заявления в одном случае к категории необоснованных, а во втором — носящих характер злоупотребления. Полагаем, что необоснованными следует признавать заявления, свидетельствующие об отсутствии у лица оснований для предоставления статуса беженца. В частности, это заявления, в которых указаны иные основания, чем предусмотрены для признания беженцем (п. 1 ч. 3 ст. 13 Проекта); не приводятся объяснения, материалы, документы, сведения, подтверждающие наличие оснований, предусмотренных для признания беженцем (п. 2 ч. 3 ст. 13 Проекта); либо повторное заявление лица о предоставлении статуса беженца после получения отказа в его предоставлении при условии, что не возникли новые обстоятельства, которые являются основанием для признания бежен-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
цем или предоставления временного убежища (п. 3 ч. 3 ст. 13 Проекта).
В свою очередь, характер злоупотребления носят заявления, в которых лицо умышленно фальсифицирует юридически значимую информацию с целью положительного решения вопроса о предоставлении ему убежища. К таким заявлениям, по замыслу разработчиков Проекта, следует относить те из них, в которых заявитель: вводит в заблуждение относительно установления своей личности, страны гражданской принадлежности либо прежнего обычного местожительства и обстоятельств, послуживших основанием для выезда, обстоятельств прибытия на территорию России, или не отвечает на вопросы либо уклоняется от собеседования (п. 4 ч. 3 ст. 13 Проекта), либо сообщил заведомо ложные сведения о себе, предъявил поддельные или подложные документы, удостоверяющие личность, либо иные документы и материалы, имеющие значение для принятия решения по заявлению о предоставлении убежища, и не привел убедительных объяснений причин их использования (п. 5 ч. 3 ст. 13 Проекта).
Представляется, что отражение в тексте Проекта подобной дифференциации имеет значение не только с точки зрения доктринального толкования правового содержания указанного источника права, но и по причине того, что реализация данного предложения направлена на обеспечение правовой определенности нормативных предписаний, практическая реализация которых существенным образом влияет на правовой статус лиц, ищущих убежище в России.
Подводя общий итог сказанному, следует подчеркнуть, что современные реалии требуют адекватных и своевременных правовых решений. К числу таковых с большой долей уверенности можно отнести разработанный ФМС России проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», принятие которого должно стать важной вехой в развитии российского миграционного законодательства. С учетом того, что отдельные положения законопроекта требует некоторой корректировки, полагаем, что высказанные идеи могут послужить тем импульсом, который будет способствовать реализации важного принципа правотворческой деятельности — научной обоснованности принимаемых решений.
1 См.: Прудникова Т.А. Особенности региональной системы предоставления убежища в государствах—участниках содружества независимых государств // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 10.
2 О предоставлении убежища на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проект федерального закона / Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. Режим доступа: http://regulation.gov.ru/projects#npa=39111. Дата доступа: 2 декабря 2015 г.
3 Конституционное право России / под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 164.
4 Конституционное право России / под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 166.
5 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации 2015. № 29. ст. 4339.
6 Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6—28.
7 Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года // Действующее международное право. Т. 3. М.: Моск. независимый ин-т междунар права, 1997. С. 38—50.
Ординарцев
РОССИЙСКОЕ КНИГОИЗДАНИЕ
ТЕНДЕНЦИИ СТРАТЕГИИ ПЕРСПЕКТИВЫ
Российское книгоиздание.
Тенденции. Стратегии. Перспективы.
Монография. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Ординарцев И.И.; под ред. Н.Д. Эриашвили. Изд-во ЮНИТИ, 2015. 135 с.
Автором предпринята попытка проанализировать современное состояние российской отрасли книгоиздания. Выявлены ключевые факторы успеха, определены стратегии и перспективы развития рынка книгоиздания. Предложена авторская концепция развития отрасли.
