CC BY
93
УДК 32.019.5 Гаврилова Ирина Николаевна
доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института социологии РАН [email protected]
ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА НА ПРИМЕРЕ ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВЕННЫХ СЛУШАНИЙ
Gavrilova Irina Nikolayevna D.Phil. in History,
Chief Research Associate of the Institute of Sociology, Russian Academy of Science [email protected]
SOME ISSUES OF CIVIL SOCIETY DEVELOPMENT: CASE STUDY OF PUBLIC CONSULTATIONS INSTITUTION
Аннотация:
Статья посвящена проблемам развития гражданского общества в России, в частности института общественных слушаний, а также рассмотрению успешного опыта Голландии в выстраивании взаимоотношений государства и третьего сектора; показано, что у нас имеется потенциал общественного участия, который слабо реализуется на практике.
Ключевые слова:
гражданское участие, общество, институты, общественные слушания, общественный диалог, некоммерческие организации, государство.
Summary:
The article is concerned with issues of civil society development in Russia, particularly, regarding public consultations institution and considering Holland’s successful experience in building relations between government and nonprofit organizations. The author emphasizes the fact that Russia has potential in community involvement, which is being poorly implemented in practice.
Keywords:
community involvement, society, institutions, public consultations, public dialogue, nonprofit organizations, government.
Общеизвестно, что гражданское общество произрастает исключительно снизу, тем не менее, это не исключает необходимость создания благоприятных условий для его развития в конкретной стране, если та строит свою политику на демократических началах и заинтересована в развитии гражданского общества. И здесь роль институциализации общественных инициатив и в целом общественной активности в России видится весьма значимой в плане создания таких условий, поскольку позволяет не только воплощать в полной мере в жизнь заложенную статьей 3 Конституции РФ формулу народовластия, но также вносить определенный вклад в развитие нормотворчества, в повышение качества принимаемых решений публичными органами государственной власти и органами местного самоуправления, затрагивающих права и интересы граждан, что очень актуально для нашей страны. В итоге, институт общественных слушаний, как правило, берущий свое начало с обсуждений наиболее актуальных проблем, затрагивающих интересы граждан, проходит свой путь развития, включая этап общественных обсуждений по общественно значимым законопроектам. Последние дают возможность не только выработать и принять наиболее адекватные законы, учесть дельные замечания и предложения (известно же - истина рождается в споре), но и наладить межсекторное взаимодействие, тем самым оптимизируя социально-экономическое и политическое развитие страны.
Вместе с тем гражданское общество в России все еще носит преимущественно неоформленный характер, что во многом обусловлено низким уровнем доверия к организациям гражданского общества [1, с. 43], а также весьма непростыми условиями для неправительственных некоммерческих организаций. К тому же необходимо принимать во внимание, что социетальная трансформация российского общества еще далека от своего завершения, общественная потребность в либерализации и демократизации базовых общественных институтов в настоящее время «не менее остра, чем в конце 1980-х годов, и спонтанное возникновение и развитие новых социальных практик продолжается» [2, с. 104]. Вовлечение населения в общественную деятельность, способную через принимаемые нормативно-правовые акты повлиять на повседневную жизнь людей, на принятие решений, касающихся их конкретных проблем и ключевых вопросов развития государства, в немалой степени способствует развитию социализации, в особенности молодежи, повышению гражданской ответственности, в конечном счете - становлению в стране демократии, следовательно, повышению конкурентоспособности общества в меняющемся мире. А ведь в основе истинной демократии обязательно должен быть заложен принцип партнерства ответственности [3], который вытекает из идеи трансформации взаимоотношений государства и гражданского общества путем расширения сферы деятельности так
называемых «вторичных ассоциаций». Те способны обеспечить гражданам эффективное самоуправление, расширяя демократию и содействуя укреплению гражданского общества [4], что нашло свое выражение, например, в концепции ассоциативной демократии [5], развивающей идею того, что у государства должны остаться лишь резервные функции управления, а также в известном принципе субсидиарности. По мнению многих исследователей, со второй половины 1960-х гг. началось снижение эффективности государственного управления, особенно в области социальной политики, что и потребовало поиска новых подходов в этой сфере. В частности, заметно начал расти интерес к третьему сектору, межсекторным взаимодействиям и социальному партнерству (естественно, в широком смысле), в частности, к общественной экспертизе, общественным слушаниям.
Во многих странах до сих пор сохраняет свою актуальность выработка реальных механизмов конструктивного взаимодействия третьего сектора, государства и бизнеса; требуются социальные технологии, которые, отметим, уже начинают и у нас разрабатываться, порой воплощаясь в жизнь [6]. Здесь обычно выделяются следующие формы взаимодействия государства и общества: социальный заказ; целевое финансирование конкретных организаций, осуществляющих социально значимую деятельность; конкурсное размещение государственных или муниципальных грантов среди государственных и негосударственных некоммерческих организаций (НКО); создание ассоциированных структур для решения конкретных задач; подписание временных и долгосрочных соглашений о сотрудничестве; создание общественных советов различного функционального назначения. Как видим, общественные слушания пока еще не нашли должного места, что во многом связано с недавней практикой их проведения в России. Вместе с тем при всей важности технологии осуществления межсекторного взаимодействия все же это пока не главное для нас.
Представляется, что технологии здесь вторичны, проблема заключается прежде всего в сочетании объективных (например, отсутствие основы для гражданского общества - среднего класса - в России, незавершенность общественной структуризации, институционализации третьего сектора и др.) и субъективных причин (отсутствие воли, недостаточное знание международного и своего опыта, сохраняющаяся в большинстве случаев косность управленческого слоя, недоверие к НКО, выхолащивание основного содержания путем упования исключительно на форму и т.д.). Когда же во властных структурах и обществе произойдет осознание жизненной необходимости общественного консенсуса, что означает, в том числе, серьезный пересмотр многих направлений и подходов в нынешней политике, тогда уже вопрос технологии выработки такого консенсуса станет одним из приоритетных. Конечно, это не означает, что до того момента не нужно выстраивать методологию межсекторного взаимодействия (она всегда должна, конечно, чуть опережать практику), а к таковым можно по праву отнести институт общественных слушаний, однако следует отдавать себе отчет, что далеко не всегда государство готово уступать свои позиции гражданскому обществу. Тем более что в России, как свидетельствуют многие ученые и практики, возможности третьего сектора, гражданского общества в поступательном развитии страны до сих пор недооцениваются. Не оцениваются по достоинству и возможности конструктивного взаимодействия НКО, государственных структур, а также и бизнеса, причем не только со стороны государства. В такой ситуации любые, даже самые лучшие технологии будут неизбежно пробуксовывать.
Тем не менее сразу же стоит оговориться, что одним из необходимых условий как для создания предпосылок, так и для нормального функционирования гражданского общества является принятие соответствующего законодательства, а равно - адекватное правоприменение. В настоящее время в нашей стране многое уже сделано в этом направлении, но далеко не все проблемы решены, более того, появились новые. Например, в еще более сложных условиях сейчас работают общественные организации, являющиеся выразителями общественных запросов; в последние годы многие социально ориентированные НКО попросту не смогли выжить в российских рыночных условиях, не смогли сохранить свое помещение, например, оплатить услуги связи, специалистов и т.д. И это тоже тормоз для поступательного развития гражданского общества в России. Получается, что государство, не справляясь со многими важными социальными задачами, не готово передать часть своих полномочий по их решению институтам гражданского общества, даже не всегда готово открыто обсуждать актуальные проблемы и пути их решения. И это также усиливает стагнацию во всех сферах жизни общества. При этом социологи отмечают весьма критичное отношение россиян к нынешнему государству, «ведь легитимно и одобряемо для них только такое государство, которое на первое место ставит не интересы государственного аппарата, бюрократии, а интересы той самой главной общности, которая определяется понятием “народ”» [7, с. 67].
Несмотря на то, что представители каждого из трех секторов общества по-разному видят те или иные решения социальных проблем (отметим, уже одно это ценно, поскольку позволяют рассмотреть тот или иной вопрос с разных точек зрения, дают более полное о нем представление) и имеют разные возможности для их осуществления, лишь на основе консенсуса можно реализовать поставленные насущные социальные задачи, преодолеть социальную несправедливость и возникающие конфликты. На первый план должен выступить открытый и конструктивный диалог между общественными секторами, поскольку только в этом случае можно определить приоритетные задачи социального развития и найти приемлемые решения, действительно устраивающие все стороны, чему в немалой степени способствует учет различных интересов. И большую роль в этом могут сыграть такие формы взаимодействия, как общественные обсуждения, в особенности по законопроектам, поскольку это закладывает основу стабильного развития общества и государства. Вовлечение граждан в обсуждение проектов законов неизбежно способствует повышению уровня правовой культуры населения, что особенно важно в условиях отмечаемого социологами «явного недоверия значительной доли российских граждан к формальным институтам» [8, с. 62].
Опыт многих стран показал действенность общественного диалога и вообще социального партнерства, в частности, такой его формы, как общественные обсуждения и слушания, к чему еще вернемся позже. Более того, практически все исследователи отмечают прямую корреляционную связь между уровнем развития системы НКО, широких общественных обсуждений, с одной стороны, и экономическим подъемом конкретного региона - с другой, что неудивительно в связи с появлением реальной возможности оптимизировать решение насущных проблем на местах, в том числе благодаря «включенности» НКО в местные сообщества. Заметим, что только когда большинство населения будет видеть в НКО действенных проводников своих интересов и те реально таковыми станут, государство будет поставлено в такие условия, при которых взаимодействие с третьим сектором станет просто неизбежным.
И все же это не означает, что у нас уже сейчас нет прорывов в этом направлении. Например, в Перми, Новосибирске, Москве, ряде других регионов уже не надо доказывать властным структурам выгодность сотрудничества с НКО (хотя и там зачастую слово расходится с делом), необходимость широких общественных обсуждений до принятия решений, но это не означает, что такая практика стала обычным явлением жизни. Можно вспомнить, например, что решение о присоединении к столице огромной территории было принято поспешно и без особых общественных дискуссий, хотя данный вопрос мог бы быть предметом для проведения референдума, а не только общественных слушаний. Лишь сейчас новый губернатор Подмосковья С. Шойгу пообещал подготовить законодательный акт о том, каким образом должны проходить общественные слушания, например, по предполагаемым вырубкам леса, хотя известно, что за последние 20 лет «зеленые легкие» столицы сократились на 20 %. Но так и не произошло изменения общественного климата в стране, в котором общественный диалог стал бы нормой, хотя это немаловажный фактор, что неоднократно подтверждали результаты социологических обследований, а также всплески общественной активности в виде протестных акций, шествий и пр.
Безусловно, стоило бы присмотреться к мировому опыту, попытаться извлечь из него самое ценное, грамотно применить у себя; ни о каком копировании речь идти не может, естественно. Причем следует учитывать, что существуют разные пути, ведущие к социальному партнерству как более высокой ступени межсекторного взаимодействия, точнее сказать, к принятию этой идеи. Перед основными акторами нынешнего российского общества - государством, частным бизнесом и общественным сектором - до сих пор стоит задача выбора стратегии партнерства. В ряде регионов России (где законодательство порой опережает общефедеральное в плане инноваций) уже приняты законы о социальном заказе, о принципах взаимодействия некоммерческого и государственного секторов, об общественных слушаниях и общественной экспертизе, что важно не только в отношении экономического эффекта от такого сотрудничества власти и общественности (нет нужды доказывать выгодность конкуренции в той же сфере услуг, например), но и для большей открытости, прозрачности принятия решений, особенно относящихся к социальной сфере. Иными словами, некоторые условия для социального партнерства, следовательно, и внедрения института общественных слушаний в России уже имеются, однако значительно больше имеется препятствий. И вот механизмы, позволяющие преодолеть эти препятствия и способствующие развитию этого института, необходимо вырабатывать такие, чтобы они были эффективны в наших условиях. А здесь без знания зарубежного опыта будет весьма сложно, так как его учет позволил бы избежать ошибок, потери времени и т.д.
Мировая практика показывает, что чем выше в обществе уровень взаимного доверия, тем чаще люди занимаются «добровольческой безвозмездной деятельностью... а также демонстри-
руют другие формы гражданской сознательности» [9, р. 137], к которым, безусловно, стоит отнести общественные обсуждения и слушания. Вообще создание адекватных условий для широких общественных дискуссий, для проявления общественной активности граждан позволяет надеяться на развитие демократии и социальный прогресс. Помимо привлечения такого важного ресурса, как гражданские инициативы, эти механизмы создают условия для вовлечения людей в общественную жизнь, сплачивают их вокруг социально важных задач, формируют социальную ответственность. Стоит отметить, что судьба развития института общественных слушаний во многом зависит от имеющихся в стране культурологических факторов, в том числе от традиционных общественных ценностей, потому столь важна роль просвещения в обществе. Несмотря на появившиеся в последние годы ростки общественной активности в России, в том числе на развитие института общественных слушаний, все же надо признать, что это лишь первые шаги в этом направлении. Среди новаторов здесь стоит упомянуть экологические общественные организации, наиболее активно продвигавшие общественные советы, экспертизу и слушания, что получило и законодательное закрепление. Например, можно упомянуть федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (общественной экологической экспертизе), федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 11); экологическими организациями был выдвинут проект федерального закона «Об общественной экспертизе», нацеленный на создание «важного инструмента борьбы с волюнтаризмом властных структур, препятствием на пути произвола и коррупции чиновников» [10].
Представляется логичным предположить, что развитие общественной активности, выражающейся, в том числе, в форме общественных слушаний, может стать весомым социализирующим фактором, играющим существенную роль в снижении конфликтности и социальной напряженности в стране. Институты гражданского общества способны обеспечить так называемую «мягкую» национальную безопасность, поскольку их функционирование не связано (и не должно быть связано) с какими-либо силовыми действиями. Каналы прямой и обратной связи позволяют государству не только давать ответ на вызовы, то есть действовать реактивно, но и упреждать появление каких-либо трудноразрешимых проблем, то есть действовать проактивно [11]. Это, безусловно, повышает уровень национальной безопасности в любой современной стране.
Что касается России, то добровольческий, или третий, некоммерческий сектор начал формироваться здесь не так давно, в силу чего проблема взаимодействия властных структур и институтов гражданского общества возникла также сравнительно недавно. Становление независимого, то есть не находящегося в единой связке с государством, третьего сектора началось в конце 80-х гг. ХХ в. Вместе с тем потребовалось время, чтобы люди не только научились самостоятельно объединяться, но и своими усилиями обеспечивать жизнеспособность организаций и их успешное развитие, а также сотрудничество с другими организациями третьего сектора, проведение совместных мероприятий. Впрочем, и государство, во всяком случае, большинство государственных органов и должностных лиц, до сих пор зачастую полагают, что НКО могут решать лишь весьма простые, узкие вопросы социальной сферы, что им не по плечу масштабные проекты. В такой ситуации ни о каком равноправном сотрудничестве речь не может идти. Такое положение дел долгое время считалось вполне естественным, что объяснялось неразвитостью гражданского общества в стране и еще привычным для общественных организаций государственным патернализмом; да и многие организации третьего сектора сами изначально стремились дистанцироваться от власти.
Качественно новый этап в становлении российского некоммерческого сектора начался с середины 1990-х гг. Именно тогда проявилась тенденция к установлению сотрудничества государственного и некоммерческого секторов общества, хотя уровень этого взаимодействия заметно различался в региональном плане: впрочем, и развитие гражданского общества в России носит очаговый характер. В каких-то регионах институты гражданского общества более развиты, в каких-то - менее; точно так же одни региональные НКО уже наладили плодотворное сотрудничество с местными органами власти, другие лишь пришли к осознанию важности такового, осуществили первые шаги в этом направлении. Тем не менее в этот период как на местном, так и на федеральном уровнях появились объективные и субъективные условия для межсекторного взаимодействия, главные из которых заключались в определенной развитости некоммерческого сектора в стране. Тогда же встал вопрос о механизмах такого взаимодействия, о правовой основе для такого сотрудничества. На рубеже XX-XXI вв. в России устоялся ряд форм взаимодействия публично-властного (государство и местное самоуправление) и некоммерческого секторов. Конечно же, указанное взаимодействие развивалось и развивается неравномерно на территории России, что связано с различным уровнем развитости институтов гражданского общества в разных частях страны. Все большее распространение получают такие формы взаимодействия публично-властного и некоммерческого
секторов, как совместное проведение мероприятий, общественные и общественно -экспертные советы, предоставление государственных и муниципальных грантов, социальный заказ, лоббирование. Надо отметить, это отнюдь не исчерпывающий перечень существующих и развивающихся форм межсекторного взаимодействия: постепенно в отдельных городах, как и в отдельных сферах жизни общества (например, охрана окружающей среды), получили развитие те же общественные слушания.
Представляется полезным рассмотреть опыт успешного взаимодействия власти и населения в Нидерландах, признаваемый одним из наиболее передовых в Европе. Большое значение в налаживании конструктивного взаимодействия голландского общества и государства имел принятый в 1980-х гг. Закон о благополучии, в котором прописаны задачи государства, области, провинции, стоящие перед органами власти для удовлетворения запросов населения. Здесь же говорилось о том, как проводится финансирование социальных программ, в частности, как формируются и распределяются государственные субсидии на нужды населения, или стипендии (так их называют в Голландии, их более 150 видов) в фондах областей страны. Данный закон был нацелен на объединение власти и населения, однако многими специалистами признавалось, что в нем отсутствуют четкие механизмы взаимодействия власти и населения. Тем не менее из бюджета, например, Гааги примерно 5 % идет на эту задачу взаимодействия с населением (общественные слушания, совещания, советы, консультирование, бюджетное проектирование; причем, какие именно формы выбрать, решают сами области, как и то, куда направить выделенные средства, на какие конкретные проекты), все же сохраняет свою актуальность проблема того, что все это не прописано в законе. И здесь Россия имеет более передовое законодательство в отношении НКО (можно вспомнить федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и др.), чем Голландия, с чем согласился депутат Н. Розенберг из партии зеленых, говоря на встрече о насущной необходимости законодательного закрепления участия некоммерческого сектора в принятии решений, как и то, что общественные слушания и совещания с общественностью по законопроектам проходят в столице время от времени, куда приглашаются представители 50-60 крупных неправительственных организаций, мелкие общественные организации в тени: обычно избирают одну организацию в качестве представителя остальных НКО и участника рабочей группы по разработке законопроекта, а также участия в общественных слушаниях.
На всех уровнях власти страны заявляется, что главным принципом политики Нидерландов является поиск консенсуса, в связи с чем с 1970-х гг. проводятся постоянные консультации с местными жителями, общественные обсуждения и слушания, в том числе проектов нормативноправовых актов. Однако уже в начале 2000-х гг. начали признавать, что определенный уровень недоверия политикам со стороны общественности имеет место быть. Признав эту проблему актуальной, в стране продолжился поиск наиболее приемлемых форм взаимодействия государства и населения, выразившийся, в частности, в проведении двух важных экспериментов. Но прежде отметим некоторую специфику страны: там традиционно превалировали устных договоренностей между государством и обществом, сейчас начинается определенный пересмотр, выражающийся, в том числе, в стремлении прописывать некоторые механизмы взаимодействий, но стремление найти консенсус сохраняется и поныне. Первый эксперимент - в г. Тилбурге, где с 1996 г. осуществляется новая форма управления с упором на нужды горожан, второй - в г. Арнеме, где сосредоточились на социологических опросах населения (всего в стране 8 крупных городов, где проживает большинство населения, причем половину его составляют иммигранты).
В городе Тилбурге, впрочем, как и в других европейских странах (Германии, Франции, Бельгии и др.), был осуществлен эксперимент по управлению городом. С 1986 г. там была вполне успешная модель городского управления как бизнес-проекта, а с 1996 г. была произведена переакцентировка на запросы населения, для чего были разработаны 110 индикаторов развития, отражающих уровень удовлетворенности жителей различными сторонами жизни города. Последние получают путем различных опросов, оценок и пр., однако такой формы, как проведение общественных слушаний, там до последнего времени не было зафиксировано, поскольку в них не было нужды. Многое было подготовлено самими управленцами (которых, заметим, постоянно контролируют, три раза в год те готовят отчеты), результаты работы которых оценивали уже горожане, затем проходила корректировка того или иного плана, как отмечал Т. ван Хайндель, с учетом результатов выборов, соцопросов населения, обращений НПО. Однако подчеркивалась проблема отсутствия постоянных консультативных советов с общественностью. Тем не менее Тилбург показал успешность проекта управления городом с упором на нужды горожан (усилился приток населения, улучшились демографические показатели, снизилась безработица, улучшилась общая атмосфера в городе). Город был одним из первых голландский городов, где была организована служба одного окна.
В городе Арнеме в восточной части Нидерландов был проведен другой не менее успешный эксперимент, условно называемый «Привлечение граждан к управлению». Здесь сконцентрировались на опросах населения. Организация местного самоуправления в городе во многом сходна с Тилбургом, но есть свои отличия. С населением непосредственно работают 4 подотдела, но 90 % всех контактов местной власти и населения сосредоточены в секторе коммунальных услуг и ЖКХ, далее идут вопросы социального развития (здравоохранение, образование), выдача лицензий, разрешений на митинг и пр. Участие населения в управлении выражается, прежде всего, в выборах, консультациях, но главным образом путем различных опросов, прежде всего нацеленных на выяснение удовлетворенности социальными услугами. Как сообщили руководители отделов муниципалитета, обычно проводится около 20 специальных опросов населения в год, масштабный соцопрос - раз в год (опрос 2-6 тыс. человек).
Кроме того, ведется постоянный мониторинг и статистика обращений горожан, которые также составляют основу для дальнейшей корректировки проводимой социальной политики. В частности, проводятся телефонные опросы более 2 тыс. жителей из 140-тысячного населения города: по вопросам состояния города, качества коммунальных услуг, спортивной и культурной жизни и пр. Ежегодно проводится опрос «Политический барометр» об отношении к местной власти (по почте и Интернету). Раз в 2 года по почте рассылаются анкеты для выборки в 12 тыс. человек по качеству жизни (правда, около половины опрашиваемых не отвечают на вопросы анкеты). Практикуются также экспресс-опросы в центре города (лицом к лицу, для чего организовано специальным бюро интервьюеров). Понятно, что это дорогое удовольствие: ежегодный бюджет научного отдела, который и занимается организацией опросов, составлял в 2003 г. 1 млн. евро. Для экономии средств активизируют интернет-услуги (80 % горожан пользуются им), на сайте муниципалитета размещены свыше 1 200 документов.
Самое пристальное внимание и в этих городах, и вообще в Голландии уделяется работе с НКО. Так, в Арнеме для работы с организациями в мэрии работают два постоянных юриста и еще 80 юристов на внештатной основе. Когда возникает необходимость решения конкретной проблемы (например, наладить работу с трудными подростками), то власть выходит на НКО с предложением организовать внешкольные занятия. Для социального заказа используется контрактная основа (политики выбирают из числа знакомых им и хорошо зарекомендовавших НКО), причем тендер на социальный проект объявляется в случае, если в ходе проекта необходимо израсходовать свыше 250 тыс. евро. Что касается общественных слушаний законопроектов, то обычно они проходят на местном уровне по бюджету и отдельным социально значимым проектам нормативно-правовых актов, представляющим наибольший интерес населению и общественности, для чего, как правило, НКО делегируют своих представителей для участия в них.
Голландский опыт выстраивания межсекторных взаимодействий считается во всем мире одним из лучших, тем не менее и там население многим недовольно. Особенно много нареканий на власть стали отмечать после вступления страны в ЕС. В 2001 г. из-за возрастающего недоверия населения к ЕС даже появилась Белая книга по связям Нидерландов с ЕС, с 2002 г. усилился диалог с НКО, начались постоянные консультации при принятии решений в рамках ЕС, заключения тройственных контрактов. Политики там действительно были серьезно озабочены недоверием общественности к власти, возрастающим неподчинением граждан закону, и потому вполне логичным было решение провести с 2009 г. эксперимент по использованию интернета для консультаций с заинтересованными сторонами по выносимым проектам нормативно-правовых документов, показавший свою действенность [12]. Надо сказать, что общественные слушания не были частным явлением в Голландии, тем более по законопроектам.
Упомянутые выше практики выстраивания диалога с общественностью в Тилбурге и Арнеме были позитивными, но и там общественные слушания были относительно редким явлением (представители общественных организаций принимают участие в заседаниях рабочих групп разработчиков законопроектов, да и сами разработчики стремятся донести до сведения населения суть своих проектов), поскольку власть и так делала все возможное, чтобы люди чувствовали себя комфортно, их нужды были в центре внимания местных властей. Тем не менее в обоих городах власть не только чутко прислушивалась к запросам и нуждам населения, но и стремилась предвосхитить эти общественные запросы. Возможно, поэтому и общественность не стремилась в этих образцово-показательных (но и довольно типичных) городах к организации общественных слушаний по законопроектам, хотя наверняка имела бы такую возможность, появись такое желание у населения или его представителей.
В Нидерландах просто принято учитывать мнение населения. И если бы права граждан были там нарушены (как это часто встречается в российской практике), то суд непременно встал бы на защиту гражданина (что для нас проблематично). Как показал в своем докладе на международной конференции К. Молл, тестирование общественных интернет-консультаций в помощь
правотворчеству прошло успешно (причем все четко, прозрачно, доступно), удалось «обеспечить надежную обратную связь», улучшить информированность сторон. Возможно, это повлияет на повышение уровня доверия населения к политикам. И, несомненно, это повысит качество самих выносимых на обсуждение нормативно-правовых актов, эффективность управленческих решений, вообще работы органов власти, органов местного самоуправления. Как представляется, данный опыт очень пригодился бы нашей стране, если бы действительно у нас стремились построить демократичное и правовое государство, в частности, проводить на постоянной основе общественные обсуждения законопроектов, в том числе общественные слушания.
Содержание правомочия на обеспечение на должном уровне работы органов народного представительства заключается в «возможности граждан требовать создания необходимых условий для полноценного функционирования представительных учреждений», как и установления достойного места этих учреждений в системе органов публичной власти, устранения препятствий для их деятельности [13, с. 84-85]. Для современной России самым труднодостижимым и в то же время ключевым для решения означенной задачи в вышеприведенном является слово «требовать». Россияне так и не научились требовать обеспечения своих прав и свобод, а власть так и не пожелала вырабатывать справедливые, социально ответственные и сбалансированные решения, учитывающие мнение и запросы граждан, без серьезного стороннего давления извне. В связи с этим получается замкнутый круг: одна сторона не может заставить принимать справедливые законы, а другая сторона не хочет делать это, не понуждаемая первой.
Гипотеза об отсутствии в России эффективных механизмов участия граждан в правотворчестве, в том числе путем общественных слушаний законопроектов, подтверждается не только многочисленными фактами игнорирования общественного мнения, решений собраний граждан, препятствования проведению общественных обсуждений и слушаний, но и данными социологических исследований. В частности, в начале 2012 г. было проведено специальное обследование отношения населения к возможности участия в общественном обсуждении разрабатываемых законопроектов, основанное на анкетировании 915 респондентов в Москве, Ростове-на-Дону, Перми, Петрозаводске, Волгограде (возрастная категория старше 18 лет). Если обобщить результаты исследования, то ясно, что власть, даже заявляя об инициировании широкого диалога с общественностью, не готова реализовывать на практике свои заявления. Государство в лице узкого слоя своих представителей в последнее время предпринимает определенные шаги по институциализации общественного участия (самым наглядным примером здесь служат многочисленные советы, в том числе при ведомствах и министерствах), но не отслеживает их эффективность и общественную значимость. Другими словами, если власть и готова порой слушать, то уж никак - не слышать. Со своей стороны, гражданское общество не готово сплотиться и потребовать социальной ответственности от государства и бизнеса. Единственным оправданием этому могут послужить крайне неблагоприятные условия, в которых развивается отечественное гражданское общество, третий сектор.
Вместе с тем данные проведенного опроса вновь подтвердили, что высказываемые довольно часто в последнее время суждения относительно отсутствия в нашей стране гражданского общества не имеют под собой реального основания, как и то, что россияне вообще не способны к самоорганизации: это реже можно услышать, но и это мнение встречается. В то же самое время, если говорить обобщенно, результаты опроса очередной раз подтверждают необходимость просвещения населения: зачастую люди так и не понимают, как законы (даже те, которые вроде бы не касаются их непосредственно) могут повлиять на жизнь каждого гражданина. Менее четверти опрошенных (21 %) выразили высокий уровень заинтересованности в законотворческой деятельности, что представляется несколько завышенным показателем с учетом последующих ответов, возможно, с недостаточно четкой постановкой вопроса анкеты (респонденты могли по-разному понять его, например, как интерес к разработке какого-то нового закона, но не самой законотворческой процедуре). Еще 47 % участников опроса отметили позицию - интересует разработка затрагивающих лично их законов, но опять же интересует суть нововведений, а не возможность повлиять на них, выяснить позиции партий, депутатов и пр. Большего доверия заслуживают данные о 32 % респондентов, не интересующихся ни законотворчеством, ни, вероятно, самими законами. Эта доля весьма неоднородна, но прослеживается практически всегда и во всех странах.
Недоверие россиян к идее, что можно проконтролировать власть и повлиять на ее решения, выразилось в относительно небольшой доли тех респондентов (18 %), которые посчитали, что интерес к законотворчеству способен обеспечить общественный контроль власти. Это также свидетельство отчуждения населения от власти, отражение недейственности имеющихся механизмов общественных обсуждений законопроектов, что и актуализирует проблему выработки эффективных механизмов общественного участия в законотворчестве. Например, проведя масштабное общественное обсуждение законопроекта «О полиции», государство не посчитало нужным отчитаться перед своими гражданами, перед экспертным сообществом, какие кон- 273 -
кретно поправки были внесены, какие отклонены, не провело обобщения полученных замечаний, доводов по отклонению часто высказываемых советов (в частности, большинство представителей общественности и экспертов не поддержали изменение названия правоохранителей). Подобное повторилось и в ходе обсуждения других законопроектов. И это, безусловно, не остается незамеченным гражданами. Можно предположить, именно поэтому 23 % опрошенных в ходе упомянутого опроса посчитали, что граждане из любопытства могут интересоваться законотворчеством, что часто и подтверждается жизнью.
Единственным обнадеживающим фактом здесь можно признать лишь то, что среди 18 % надеющихся на общественный контроль много молодежи, хотя это можно рассматривать и как то, что эти лица моложе 35 лет еще не имели достаточного личного опыта. Но если бы в дальнейшем эти молодые люди увидели действенность общественного контроля в стране, то к ним вполне могли бы присоединиться 22 % тех, кто отметил позицию «могут интересоваться социальными законами». Пока же эти 22 % россиян могут выбирать разные практики, включая те, что идут в обход закона. И здесь, как говорится, мяч на стороне государства: либо изображать демократию, либо реализовывать ее, в том числе и в форме общественных слушаний, имеющих практические результаты, а не только саму процедуру. Тогда и будут общественные слушания действенными в глазах россиян, тогда проснется интерес к законотворчеству, к участию в НКО, к общественным дискуссиям по важным государственным вопросам. Таким образом, данные опроса показали в целом высокий потенциал российского общества по участию в общественных слушаниях по законопроектам, но также отсутствие не только собственного опыта такого участия и серьезных ожиданий в их практической пользе.
Ссылки:
1. Гражданское общество в модернизирующейся России: аналитический доклад Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора. М., 2011.
2. Заславская Т.И., Ядов В.А. Социальные трансформации в России в эпоху глобальных перемен // Социология и общество: пути взаимодействия. М., 2010.
3. Златева Г. Роль третьего сектора в развитии современной демократии // О взаимодействии организаций третьего сектора (НКО) с государственными органами в сфере социальной политики. Международный опыт. М., 1999. С. 32-33.
4. Кенни С. Демократия и организации, занимающиеся вопросами социального обеспечения // О взаимодействии организаций третьего сектора (НКО) с государственными органами в сфере социальной политики. Международный опыт. М., 1999. С. 40-41.
5. См.: Hirst P. Associative Democracy New Forms of Economic and Social Governance. Cambridge, 1994.
6. См.: Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: учебник / под ред. А.С. Автономова. М., 2003.
7. Горшков М.К. Российское общество в социологическом измерении // Социология и общество: пути взаимодействия. М., 2010.
8. Там же.
9. Putnam R. Bowling Alone: America's Declining Social Capital // Journal of Democracy. 1995. № 6 (1). P. 137.
10. URL: www.innovbusiness.ru>content/document_r_98990963-C807-426E-90FD-AA84B6EB7EC2.html
11. Подробнее см.: Социальная политика в контексте межсекторного взаимодействия / отв. ред. А.С. Автономов, И.Н. Гаврилова. М., 2009.
12. Подробнее см.: Молл К. Голландский опыт публичного обсуждения в интернете проектов законов и нормативноправовых актов: решит ли судьбу законопроекта щелчок компьютерной мыши? Гаага, 2001.
13. Масленникова С.В. Народное представительство и представительство граждан в Российской Федерации: учеб. пос. М., 2001.
References (transliterated):
1. Grazhdanskoe obshchestvo v moderniziruyushcheysya Rossii: analiticheskiy doklad Tsentra issledovaniy grazhdanskogo obshchestva i nekommercheskogo sektora. M., 2011.
2. Zaslavskaya T.I., Yadov V.A. Sotsial'nye transformatsii v Rossii v epokhu global'nykh peremen // Sotsiologiya i obshchestvo: puti vzaimodeystviya. M., 2010.
3. Zlateva G. Rol' tret'ego sektora v razvitii sovremennoy demokratii // O vzaimodeystvii organizatsiy tret'ego sektora (NKO) s gosudarstvennymi organami v sfere sotsial'noy politiki. Mezhdunarodniy opyt. M., 1999. P. 32-33.
4. Kenni S. Demokratiya i organizatsii, zanimayushchiesya voprosami sotsial'nogo obespecheniya // O vzaimodeystvii organizatsiy tret'ego sektora (NKO) s gosudarstvennymi organami v sfere sotsial'noy politiki. Mezhdunarodniy opyt. M., 1999. P. 40-41.
5. See: Hirst P. Associative Democracy New Forms of Economic and Social Governance. Cambridge, 1994.
6. See: Avtonomov A.S., Vinogradova T.I., Zamyatina M.F., Khananashvili N.L. Sotsial'nye tekhnologii mezhsektornogo vzaimodeystviya v sovremennoy Rossii: manual / ed. by A.S. Avtonomov. M., 2003.
7. Gorshkov M.K. Rossiyskoe obshchestvo v sotsiologicheskom izmerenii // Sotsiologiya i obshchestvo: puti vzaimodeystviya. M., 2010.
8. Ibid.
9. Putnam R. Bowling Alone: America's Declining Social Capital // Journal of Democracy. 1995. № 6 (1). P. 137.
10. URL: www.innovbusiness.ru>content/document_r_98990963-C807-426E-90FD-AA84B6EB7EC2.html
11. See for details: Sotsial'naya politika v kontekste mezhsektornogo vzaimodeystviya / ex. eds. A.S. Avtonomov, I.N. Gavrilova. M., 2009.
12. See for details: Moll K. Gollandskiy opyt publichnogo obsuzhdeniya v internete proektov zakonov i normativno-pravovykh aktov: reshit li sud'bu zakonoproekta shchelchok komp'yuternoy myshi? Gaaga, 2001.
13. Maslennikova S.V. Narodnoe predstavitel'stvo i predstavitel'stvo grazhdan v Rossiyskoy Federatsii: manual. M., 2001.
