CC BY
56
УДК. 316.47
РЕГИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
© Галкова Ирина Владимировна, аспирант Педагогического института Иркутского государственного университета.
Россия, 664011, г. Иркутск, ул. Нижняя Набережная, 6. E-mail: [email protected]
В статье на примере Иркутской области показана взаимосвязь состояния третьего сектора экономики (некоммерческих организаций) с уровнем развития гражданского общества. Особое внимание уделяется межсекторному партнерству НКО с органами власти и бизнесом в регионе. Представленные в статье суждения основаны на анализе результатов социологических опросов, нормативно-правовых актов, а также выступлений представителей трех секторов экономики на круглых столах, семинарах и в средствах массовой информации. Автор приходит к выводу, что существенную роль в развитии некоммерческих организаций как институтов гражданского общества могло бы сыграть совершенствование таких демократических механизмов, как экспертиза, общественные слушания и работа общественных советов (комитетов) при органах власти. Действенным шагом в развитии институтов гражданского общества могла бы стать разработка Программы развития человеческого потенциала Иркутской области, предполагающая совместные действия органов власти, бизнеса и некоммерческих организаций по развитию социальной активности населения. Ключевые слова: некоммерческие организации, межсекторное партнерство, гражданское общество, социальная ответственность.
REGIONAL CONDITIONS FOR THE DEVELOPMENT OF NONCOMMERCIAL ORGANIZATIONS AS INSTITUTIONS OF CIVIL SOCIETY
Galkova Irina V., Research Assistant, Pedagogical Institute, Irkutsk State University. 6 Nizhnyaya Naberezhnaya St., Irkutsk, 664011 Russia. E-mail: [email protected]
This article reveals on the example of the Irkutsk region the interrelation of the condition of the third sector of economy (noncommercial organizations) and the level of development of civil society. The particular is paid to the intersectoral partnership of the NCO with authorities and business in the region. The statements presented in this article are based on the analysis of the results of social questionings, legal regulations' documents and also on the reports of three representatives of economic sectors at round - table discussions, seminars and in mass media. The author comes to the conclusion that the essential role in developing of noncommercial organizations as the civil society's institutions could play the perfection of such democratic mechanisms as expert examination, public auditions and working of public councils (committees) at the authorities. The effective step in the development of institutions of civil society could become the working out the Program of human potential's development in the Irkutsk region supposing the united actions of authorities, business and noncommercial organizations on the development of social activity of population.
Keywords: noncommercial organizations, intersectoral partnership, civil society, social responsibility.
Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками (ст.2 п.1 ГК РФ). Некоммерческие организации (НКО) создаются, как правило, в непроизводственной сфере и ориентированы на достижение общественных благ. Также их называют третьим сектором экономики, поскольку основным источником средств для развития в данном случае являются пожертвования.
Именно с третьим сектором экономики связывают в России источник вызревания гражданского общества. Появление НКО - это проявление инстинкта социального самосохранения населения страны в период, когда власти и бизнесу не до социальных проблем. НКО ломают распространенные стереотипы эгоистичного поведения, ведь заниматься деятельностью, не приносящей прибыль, отнимающей много личного времени и встречающей непонимание со стороны власти, а иногда и всего общества, могут только лица с высоким уровнем социальной ответственности, не обремененные патерналистским мышлением. В силу ограниченности своих материальных и политических ресурсов, НКО являются проводниками новых технологий в решении социальных проблем. Именно третий
сектор инициирует межсекторное партнерство: организует взаимодействие с властными структурами и требует открытости их деятельности, привлекает бизнес к своим социальным программам.
Социальная ответственность, инициативность, активность, стремление к партнерству - все эти характеристики приемлемы в равной степени как для НКО, так и для гражданского общества. Эта взаимосвязь и определяет актуальность исследования современных условий деятельности НКО. Правильнее всего подобное исследование проводить по каждому субъекту РФ, так как создаваемые федеральными органами власти правовые, политические, идеологические и экономические условия для развития гражданского общества преломляются через призму особенностей регионов (географических, ментальных, экономических и др.). Можно с достаточной уверенностью сказать, что в каждом регионе существуют свои проблемы проявления активности граждан, деятельности НКО и разрабатываются собственные механизмы решения этих проблем.
Вначале 1990-х гг. Иркутская область была едва ли не первым регионом, который обратил внимание на важность развития некоммерческого сектора, запустив в 1995 г. вместе с г. Томском проект «Социальное партнерство», направленный на применение механизмов межсекторного партнерства. Затем был еще ряд подобных проектов: «Неправительственные организации социальной сферы» (2000-2002); проект «ТАСИС», по выявлению лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местом уровне (2006-2007); «Региональный форсайт Иркутской области» (2006). Все проекты были инициированы НКО, активно поддерживались властями региона, финансово и методически обеспечивались иностранными фондами, а проект Форсайт находился под личным контролем губернатора.
Казалось бы, что при такой работе по развитию механизмов межсекторного партнерства и их внедрению в практику решения социально-экономических проблем, Иркутская область должна быть в первых рядах среди субъектов федерации по удовлетворенности третьим сектором условиями своего развития. Да и по темпам становления гражданского общества должна являться ориентиром для остальных регионов. Однако результаты всероссийского опроса, проведенного в 2010 г., показали, что регион относится к самым неблагополучным по типу публичной политики, где все три сектора экономики (государственный, некоммерческий и коммерческий) одинаково недовольны качеством партнерства друг с другом. НКО региона указали на такие явления, мешающие их работе, как коррупция, отсутствие политической конкуренции, честных и свободных выборов, доверия и реального партнерства во взаимоотношениях. Представители третьего сектора отметили, что власть не хочет с ними взаимодействовать, да и сами НКО не склонны доверять власти [4].
За прошедшие пять лет органами власти был выполнен большой объем работы, направленной на решение обозначенных проблем. Совершенствовалась законодательная база партнерства с НКО, был принят ряд законов, оказывающих материальную и имущественную поддержку НКО: Постановление Правительства Иркутской области от 28 мая 2010 г. №130-пп «Об утверждении Положения о проведении конкурса социально значимых проектов "Губернское собрание общественности Иркутской области" и предоставлении субсидий из областного бюджета»; Закон Иркутской области от 08.06.2011 г. №37-ОЗ «Об областной государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций»; Постановление Правительства Иркутской области от 2 августа 2012 г. №415-пп «Об оказании имущественной областной государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»; Программы государственной региональной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в Иркутской области на 2011-2012 гг. и на 2013-2015 гг.
В рамках Программы государственной поддержки НКО на 2011-2012 гг. вернули конкурс «Губернское собрание общественности Иркутской области» (не реализовывался с 2006 г.); стали проводить конкурс муниципальных программ поддержки НКО; власть подключилась к исследованию некоммерческого сектора; были разработаны и проведены курсы повышения квалификации в сфере поддержки НКО, различные семинары и тренинги. На реализацию программы было затрачено порядка 24 млн руб. С целью реализации Долгосрочной целевой программы по поддержке социально-ориентированных некоммерческих организаций на 2013-2015 гг. запланировано выделение финансовых средств на сумму 44, 8 млн рублей [6].
Представители НКО были допущены к формированию региональной социально-экономической политики через деятельность различных общественных советов и комитетов при органах исполнительной власти, общественных палатах, а также через проведение общественных слушаний. Общественные палаты Иркутской области наделены функциями контроля, постоянного мониторинга за ходом выполнения решений органов власти, общественной экспертизы принимаемых решений. Закон
Иркутской области от 7 июля 2015 г. №57-ОЗ «Об общественном контроле в Иркутской области» прописал права и обязанности групп и инспекций общественного контроля над работой органов государственной власти.
Все эти позитивные изменения хорошо описаны в отчетах властей и, безусловно, соответствуют действительности. Однако, если обратиться к результатам социологических опросов и выступлениям представителей НКО на различных семинарах и круглых столах, то можно обнаружить и ряд проблем, наличие которых тормозит развитие рассматриваемого института гражданского общества.
Исследование некоммерческого сектора Иркутской области, которое было организовано экспертным управлением Губернатора Иркутской области в январе 2014 г. показало, что руководителей НКО (5,0% опрошенных) беспокоит отсутствие системности в законодательстве, его внутренняя противоречивость, «избыточность», перегруженность и сложность. Одна из основных претензий к текущему российскому законодательству состоит в том, что оно не способствует развитию некоммерческого сектора и, более того, гражданского общества в целом. Выстраивая не всегда обоснованные жесткие барьеры для расширения деятельности НКО, российское законодательство, таким образом, консервирует текущее состояние «третьего сектора», а не стимулирует его совершенствование и развитие, к чему оно должно было бы стремиться в большей степени. Согласно полученным оценкам, законодательство ориентировано не на упорядочение деятельности НКО и не на стимулирование их полезной деятельности, а на минимизацию рисков от их деятельности [1]. Проблемы создают и большое количество отчетных документов, а также часто меняющееся правовое поле из-за чего руководители НКО просто не успевают отслеживать нововведения.
Другой проблемой для реализации гражданского потенциала НКО является нежелание органов власти допускать общественные организации на правах партнера в такие сферы своей деятельности, как законодательная и контролирующая. Представители органов власти в большинстве своем позиционируют себя в качестве субъекта, обладающего большей компетенцией в любой проблеме. Так, например, только 8% глав муниципальных образований Иркутской области считают оправданным принятие закона о расширении общественного контроля [2]. Чаще всего органы региональной и муниципальной власти, разрабатывая положения об общественных советах (комитетах), наделяют их консультативными функциями, а решениям придают рекомендательный характер. НКО, в свою очередь, указывают на то, что партнерство возможно, только если представители сектора будут участвовать в обсуждении всех планируемых программ, законов, касающихся их деятельности. И не после их приема, а в момент разработки - ведь работники НКО могут под другим углом взглянуть на проблему и зачастую знают о ней не меньше, чем разработчики программ. НКО также отмечают желание власти скрывать существующие социальные проблемы. По их мнению, о проблемах надо говорить открыто, только понимая реальность ситуации можно совместными усилиями решить ее [5].
К конфликтной ситуации не только с государственными органами, но и в среде НКО приводит поддержка властью одних НКО и забвение других. Особенно хорошо это видно при заключении договоров о социальном партнерстве или при разработке планов совместной деятельности с крупными организациями некоммерческого сектора. Такими действиями государство, во-первых, расставляет приоритеты в социальных проблемах, во-вторых, пытается использовать популярность НКО в политических целях. Сами НКО указывают на равнозначность всех социальных проблем, просто для каких-то конкретных социальных групп они более актуальны, но все они достойны решения [5].
Финансовые проблемы и непринятие некоторыми органами власти НКО в качестве равного себе партнера заставляют последних вставать на путь экономической независимости. Так, согласно опросу, некоммерческие организации в своей работе, в большинстве своем, надеются на собственные силы. Практически все НКО указывают в качестве источников финансирования своих организаций, прежде всего, добровольные взносы и пожертвования, регулярные поступления от учредителей, региональные и муниципальные субсидии, в единичных случаях - выручку от оказанных услуг. Надеясь на помощь региональных и муниципальных властей, НКО все же не очень часто ее получают. Всего 16,5% респондентов указали на получение муниципальной поддержки в результате участия в мероприятиях по реализации муниципальных программ поддержки НКО, то есть только одно из восьми НКО. Да и в дальнейших планах по улучшению финансового положения на бюджетные деньги не надеются, указывают опять же добровольные взносы и пожертвования, участие в конкурсах на получение грантов, спонсорскую помощь, в отдельных случаях - открытие социального бизнеса [1].
Мысли о социальном бизнесе указывают на появление желания среди НКО отойти от образа «вечного иждивенца» в представлениях органов власти, бизнеса и граждан, у которых меняется настроение жертвовать деньги в зависимости от экономической, политической и огромного количества
других ситуаций. Стать относительно независимыми можно только, начав зарабатывать деньги самостоятельно. Отметим, что ранее заниматься предпринимательством некоммерческим организациям было запрещено Бюджетным кодексом. И только недавно появилось понятие «социальное предпринимательство» и некоммерческие организации пустили в сферу социального обслуживания граждан на основе контракта, подобная практика была взята у западных стран.
Проект по развитию новой формы межсекторного партнерства был начат еще в 2012 г. на базе Иркутского государственного университета, где состоялось открытие Школы социального предпринимательства. За годы работы Школы прошли обучение 55 слушателей, было разработано 52 социально-предпринимательских проекта, 20 из которых были запущены в качестве бизнес-структур, также разработаны методические материалы и программы консультационного сопровождения социальных предпринимателей [8]. Несмотря на достигнутые успехи, эффективно работать не получается. Острую проблему для развития социального предпринимательства представляет отсутствие законодательства в данной области, в связи с чем социальный бизнес платит одинаковые с коммерческими организациями налоги, хотя доход социального предпринимателя обычно не превышает 8% (крайне мало для людей, занимающихся бизнесом).
В определенной степени изменить ситуацию призван Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и принятый на его основании Закон Иркутской области от 1 декабря 2014 г. №144-ОЗ «Об отдельных вопросах социального обслуживания граждан в Иркутской области». По словам министра социального развития, опеки и попечительства В. А. Родионова, возможностями, которые предоставляет закон, заинтересовались многие коммерческие и некоммерческие организации [3]. В перечень социальных услуг закон Иркутской области включил: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов, срочные социальные услуги. Основные надежды власти связывают с возможностью решения проблем дефицита мест в детских садах, проблем пожилых людей, инвалидов и людей, попавших в сложную жизненную ситуацию.
Анализ сообщений из региональных средств массовой информации и законодательных актов в период с 2012 г. дает возможность говорить, что государственная власть все больше делает акцент на развитие партнерства с бизнесом (государственно-частное партнерство), в том числе в решении социальных проблем. Что касается партнерства с некоммерческими организациями, то здесь в последние два года создается правовое поле для самостоятельного заработка НКО средств для дальнейшего удовлетворения нужд своей деятельности. Безусловно, кризисные явления в экономике, передача учреждений здравоохранения и образования из федерального бюджета в региональный сыграли в этом первостепенную роль.
НКО со своей стороны стремится к партнерству с бизнесом, где основной формой взаимодействия продолжают оставаться благотворительность и социальные инвестиции, появление же новых форм партнерства обусловлено интересами бизнеса. Практически все крупные компании, позиционирующие себя социально ответственными, готовы вкладывать средства в решение социальных проблем. Им выгодно партнерство с людьми, непосредственно занимающимися интересующей их проблемой или решающей проблемы на определенной территории. Однако круг этих социальных проблем имеет границы, поэтому некоммерческим организациям необходима информация о тех социальных программах и проектах, которые интересны коммерческой организации. Такая логика определила участие бизнеса в мероприятиях, проводимых НКО по вопросам социального партнерства. В 2012 г. круглый стол «Бизнес, общество и власть: социальное партнерство» был посвящен эффективности реализующихся на территории региона социальных программ и проектов. В 2012 г. прошел Байкальский гражданский форум по теме «Общество, власть и бизнес: доверие как основа социально-экономического развития региона». В 2015 г. состоялся форум по теме «Власть, бизнес и гражданское общество: сотрудничество во имя развития Прибайкалья». Целью гражданского форума 2015 г. являлась, в том числе, мобилизация общественного потенциала, содействие реальному партнерству государственных, гражданских и бизнес-структур в решении социальных проблем и формировании институтов гражданского общества в Иркутской области.
С целью поддержания статуса социально ответственной компании и саморекламы промышленники и предприниматели организовывают различные гранты для НКО или вовлекают в свое партнерство с НКО граждан. Например, ОК РУСАЛ регулярно проводит конкурсы по выделению грантов на реализацию различных социальных проектов в городах своего присутствия «Помогать просто». По
словам организаторов конкурса, данное мероприятие призвано способствовать развитию культуры благотворительности, добровольчества и межсекторного социального партнерства, выявлению и поддержке наиболее значимых и эффективных социальных проектов, посвященных решению конкретных проблем. В 2014 г. победителями конкурса в Иркутской области стали проекты, направленные на социализацию выпускников детских домов г. Ачинска и г. Братска [7].
Описанным многообразием форм партнерства с бизнесом могут воспользоваться не все НКО, а как было уже указано, только те, чья сфера деятельности совпадает с интересами коммерческих организаций. Как правило, это крупные, всем известные НКО. Кроме того, НКО может находиться на территории, где нет крупного бизнеса. В свою очередь малый и средний бизнес не так охотно идут на решение социальных проблем, по большей части потому, что сами находятся на той стадии развития, когда необходима помощь.
Подводя итоги анализа региональных условий развития некоммерческих организаций как институтов гражданского общества, еще раз обратим внимание на тот факт, что третий сектор экономики существует на пожертвования (финансовые, имущественные, физические, умственные и др.), поэтому его развитие сильно зависит от качества взаимодействия с государственным и коммерческим секторами. Лучший вариант такого взаимодействия - партнерство. Сегодня механизмы и формы межсекторного партнерства претерпевают серьезные изменения. Если в 1990-е и 2000-е гг. взаимодействие власти и бизнеса с НКО носило патерналистский характер, то теперь все чаще деловой. Безусловно, это можно отнести к прогрессивным тенденциям. Те некоммерческие организации, которые научились применять в своей деятельности некоторые методы работы коммерческих организаций (эффективность использования имущества, извлечение прибыли, риск и преодоление сопротивление среды и др.) в межсекторном партнерстве чувствует себя увереннее, потому что становятся не просителями, а равноправными партнерами.
Со стороны органов власти действенными мероприятиями по решению существующих проблем, мешающих формированию институтов гражданского общества, могли бы стать следующие действия. Во-первых, совершенствование таких демократических механизмов, как экспертная деятельность, общественные слушания и работа общественных советов (комитетов) при органах власти, решения которых должны носить обязывающий, а не рекомендательный характер. Во-вторых, разработка Программы развития человеческого потенциала Иркутской области, предполагающая совместные действия органов власти, бизнеса и некоммерческих организаций по развитию социальной активности населения региона.
Литература
1. Постановление ЗС Иркутской области от 16.04.2014 №9/41-ЗС «Об информации о состоянии, проблемах и перспективах социально ориентированной деятельности некоммерческих организаций в Иркутской области» // [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/34756833/ (дата обращения 18.08.2015).
2. Роль Общественной палаты в формировании Гражданского общества в регионе в 2008-2014 гг.: доклад // [Электронный ресурс]. - URL: http://www.opirk.ru/?p=/docs/ezhegodny_doklad/doklad2014 (дата обращения 26.06.2015).
3. Министр социального развития Иркутской области В. Родионов: «Новый социальный закон создает конкуренцию, в которой участвуют как госучреждения, так и бизнес» // [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.interfax-russia.ru/Siberia/exclusives.asp?id=562787 (дата обращения 22.08.2015).
4. Никовская Л. И., Якимец В. Н. Особенности публичной политики в регионах России // [Электронный ресурс]. - URL: http://www.politex.info/content/view/686/30/ (дата обращения 10.08.2015).
5. Общественные слушанья: как работает закон о поддержке СО НКО в Иркутской области? // [Электронный ресурс]. - URL: https://www.facebook.com/media/set/?set=a.380135965424626.1073741843.282790288492 528 (дата обращения 01.11.2014).
6. Правительство Иркутской области планирует значительно увеличить поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций // [Электронный ресурс]. - URL: http://www.38rus.com/more/26379/ (дата обращения 06. 12.2014).
7. РУСАЛ проводит конкурс общественного признания «Помогать просто» // [Электронный ресурс]. -URL: http://baikal24.ru/text/24-11-2014/rusal/ (дата обращения 10.08.2015).
8. Школа социального предпринимательства Иркутской области. 4-ый набор. 1-ая сессия // [Электронный ресурс]. - URL: http://mion.isu.ru/ru/news/newsitem.html?action=show&id=1952 (дата обращения 22.08.2015).
References
1. Ob informatsii o sostoyanii, problemakh i perspektivakh sotsial'no orientirovannoi deyatel'nosti nekommer-cheskikh organizatsii v Irkutskoi oblasti [Information on the Status, Problems and Prospects of Socially Oriented Non-
profit Organizations in Irkutsk Oblast]. Resolution of Irkutsk Oblast Legislative Assembly of April 16, 2014 No. 9/41-ZS. Available at: http://base.garant.ru/34756833/ (accessed August 18, 2015).
2. Rol' Obshchestvennoi palaty v formirovanii Grazhdanskogo obshchestva v regione v 2008-2014 gg. [The Role of Public Chamber in Formation of Civil Society in a Region in 2008-2014]. Available at: http://www. opirk.ru/?p=/docs/ezhegodny_doklad/doklad2014 (accessed June 26, 2015).
3. Ministr sotsial'nogo razvitiya Irkutskoi oblasti V. Rodionov: «Novyi sotsial'nyi zakon sozdaet konkurentsiyu, v kotoroi uchastvuyut kak gosuchrezhdeniya, tak i biznes» [The Minister of Social Development in Irkutsk Oblast Rodionov: "The New Social Law Provokes Competition Involving Both Government Institutions and Business"]. Available at: http://www.interfax-russia.ru/Siberia/exclusives.asp?id=562787 (accessed August 22, 2015).
4. Nikovskaya L. I., Yakimets V. N. Osobennostipublichnoi politiki v regionakh Rossii [The Features of Public Policy in Russian Regions]. Available at: http://www.politex.info/content/view/686/30/ (accessed August 10, 2015).
5. Obshchestvennye slushan'ya: kak rabotaet zakon opodderzhke SO NKO v Irkutskoi oblasti? [Public Hearing: How the Law on Socially Oriented Non-profit Organizations Works in Irkutsk Oblast?]. Available at: https://www.facebook.com/media/set/?set=a.380135965424626.1073741843.282790288492528 (accessed November 1,
2014).
6. Pravitel'stvo Irkutskoi oblasti planiruet znachitel'no uvelichit' podderzhku sotsial'no orientirovannykh ne-kommercheskikh organizatsii [The Government of Irkutsk Oblast Plans to Increase Support for Social Oriented Nonprofit Organizations]. Available at: http://www.38rus.com/more/26379/ (accessed December 6, 2014).
7. RUSAL provodit konkurs obshchestvennogo priznaniya «Pomogat'prosto» [UC RUSAL Holds a Contest for "It's simple to Help" Public Recognition]. Available at: http://baikal24.ru/text/24-11-2014/rusal/ (accessed August 10,
2015).
8. Shkola sotsial'nogo predprinimatel'stva Irkutskoi oblasti. 4-yi nabor. 1-aya sessiya [Social Entrepreneurship School of Irkutsk Oblast. Set 4. Session 1]. Available at: http://mion.isu.ru/ru/news/newsitem.html?action=show&id = 1952 (accessed August 22, 2015).
