CC BY
154
в целях определения показателей мониторинга, применяемых при оценке действия механизма оказания социальных услуг, в качестве основы можно использовать утвержденные стандарты социальных услуг.
Библиографический список
Барков А. В. Правовое обеспечение участия негосударственных некоммерческих организаций на рынке социальных услуг: актуальные проблемы правотворчества и судебной практики // Российский судья. 2008. № 3.
Лысенко В. В. Опыт регламентирования правового положения и функционирования неправительственных организаций в зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13.
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / под ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. М., 2008.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6.
Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007.
Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. № 4.
Вопросы правового мониторинга в постановлениях Верховного Суда РФ
Е. В. Черепанова
Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами, что неизбежно ведет к значительному увеличению количества нормативных правовых актов. Однако зачастую принимаемые акты изобилуют коллизиями и пробелами, содержат в себе коррупционные нормы, а также не соответствуют правилам юридической техники. На этом фоне в последнее время все большее внимание уделяется вопросам организации и проведения правового мониторинга, который позволяет отслеживать жизненный цикл нормативного правового акта, оценивать эффективность его действия
Черепанова Екатерина Викторовна —
старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
и устранять выявленные коллизии и пробелы.
В настоящее время в целом сформирована концепция правового мониторинга. Основные ее положения изложены в научно-практическом пособии «Правовой мониторинг»1. Ценность данного пособия заключается также в том, что оно содержит рекомендации по проведению правового мониторинга. Большая работа в этом направлении ведется и в субъектах РФ: в ряде регионов приняты законы, устанавливающие основы мониторинга нормативных правовых актов2, в других, например Нижего-
1 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
2 См., например, Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Ли-
родской области3, ежегодно утверждается план проведения мониторинга законов области.
Правовой мониторинг, позволяющий оценить качество действующих нормативных правовых актов, приобретает особое значение для оценки действия кодифицированных актов Российской Федерации, поскольку именно кодексы способствуют укреплению внутрисистемных связей в законодательстве, выполняют важную интегрирующую роль в соответствующих отраслях и сферах зако-нодательства4. Закрепляя наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения, определяя политико-правовые ориентиры для текущего правотворчества, такие сводные законы создают правовой фундамент для построения внутриотраслевой системы законодательства и тем самым способствуют системному развитию права в целом5.
Субъектами, проводящими мониторинг реализации нормативных правовых актов, в том числе кодифицированных, наряду с органами исполнительной власти выступают и органы судебной власти. Особую роль в обеспечении правильного и единообразного применения следственными и судебными органами норм, содержащихся в кодексах Российской Федерации, играют
пецкой области»; Закон ЯНАО от 8 июня 2009 г. № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе».
3 См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 июня 2009 г. № 1589-^ «О плане проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2009 года».
4 См.: Тихомиров Ю. А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, Д. Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 42.
5 См.: РахманинаТ. Н. Кодификация и сис-
темное развитие права // Там же. С. 94.
разъяснения Верховного Суда РФ. Поскольку действующая Конституция РФ не закрепила обязательный характер таких разъяснений, в теории и на практике ведутся многочисленные споры относительно того, насколько правомерно использовать разъяснения, даваемые ВС РФ, при рассмотрении судами конкретного дела. Мы не будем вдаваться в дискуссию о юридической природе постановлений Пленума ВС РФ. Этому вопросу посвящено достаточное количество исследований6; согласимся с мнением Е. В. Слепченко о том, что постановления высших судебных инстанций имеют правообразующее значение, поскольку они формируют единообразное понимание и применение закона7.
Постановления Пленума ВС РФ, направленные на совершенствование практики рассмотрения судами дел, связанных с применением того или иного кодекса Российской Федерации, имеют сходства и различия между собой, что позволяет классифицировать их по ряду оснований. В зависимости от объема охватываемых правоотношений можно выделить:
постановления, содержащие разъяснение всех или большой группы спорных вопросов, возникших при применении кодексов (например, постановление Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», постановление Пленума
6 См., например: Демидов В. В. О роли и значении постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации // БВС РФ. 1998. № 3. С. 21—24; Рарог А. И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ // Государство и право. 2001. № 2. С. 51—57; Петрушев В. А. Обладают ли разъяснения Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики обязательной силой // Законы России. 2008. № 3. С. 74—76.
7 См.: Слепченко Е. В. Конституционное производство: понятие, особенности // Юридический мир. 2009. № 2. С. 23.
ВС РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»). Как правило, структура таких постановлений повторяет структуру кодекса, разъяснению которого они посвящены;
постановления, направленные на разъяснение определенной группы вопросов, возникших при применении кодекса (например, постановление Пленума ВС РФ от 25 октября 1996 г. № 9 «О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов»);
постановления, разъясняющие гипотезу (или диспозицию) конкретной статьи в кодексе. В основном подобного рода постановления принимаются в отношении УК РФ и УПК РФ (например, постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»).
Попытаемся проанализировать и обобщить наиболее спорные вопросы, возникающие в процессе применения кодифицированных актов.
Большинство рассматриваемых постановлений Пленума ВС РФ начинаются с указания на совместность ведения Российской Федерации и субъектов РФ в различных сферах законодательства. Так, п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» гласит, что «разрешая споры, возникшие из жилищных отношений, судам необходимо учитывать, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации)...». В соответствии
с п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» «к законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться при рассмотрении данной категории дел, относится КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г. ... а также законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с КоАП РФ по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации».
Следующий аспект, на который обращается внимание, — это действие норм во времени. Несмотря на то что кодексы достаточно четко фиксируют момент вступления их в действие, в постановлениях Пленума ВС РФ регулярно акцентируется внимание на этом вопросе.
Например, по общему прави лу, установленному п. 1 ст. 169 СК РФ, нормы Кодекса должны применяться к семейным отношениям, возникшим после введения его в действие, т. е. после 1 марта 1996 г., и не имеют обратной силы. Однако если семейное правоотношение носит длящийся характер (правоотношения между супругами, между родителями и детьми и др.), возникло до 1 марта 1996 г. и продолжает существовать после этой даты, то нормы СК РФ применяются к тем правам и обязанностям, которые возникли после его введения в действие (п. 1 постановления Пленума ВС РФ «О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов»).
Аналогичный вопрос затрагивается и в постановлении Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». В частности, в п. 1 постановления обращается внимание на то, что «исходя из положений ста-
тьи 1 ГПК РФ и статей 1, 2 и 6 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. порядок гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции с 1 февраля 2003 г. должен определяться в соответствии с ГПК РФ, а по делам, по которым до 1 февраля 2003 г. были принесены кассационные или частные протесты прокурорами, указанными в статье 282 ГПК РСФСР, и протесты в порядке надзора должностными лицами судов и прокуратуры, указанными в статье 320 ГПК РСФСР, — соответственно в порядке, установленном главами 34 и 35 и главой 36 ГПК РСФСР. Производство по этим делам должно осуществляться в сроки, установленные соответственно частью 1 статьи 2841 и частью 2 статьи 328 ГПК РСФСР, а если разбирательство дела откладывалось за пределы этих сроков, оно должно быть окончено не позднее 1 июля 2003 г. С 1 февраля 2003 г. принесение кассационных протестов и протестов в порядке надзора должностными лицами, указанными в статьях 282 и 320 ГПК РСФСР, не допускается».
Большое внимание в постановлениях Пленума ВС РФ уделяется вопросам применения аналогии закона.
К примеру, в п. 30 постановления Пленума ВС РФ «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» разъяснена возможность применения норм трудового законодательства к правоотношениям, урегулированным законодательством о государственной гражданской службе. Исходя из смысла данного пункта постановления суд имеет право применить аналогию закона при разрешении споров государственных гражданских служащих, если соответствующие правоотношения не урегулированы нормами специального законодательства о государственной гражданской службе. Это имеет важное значение в тех случаях, когда суд рассматривает дела по спорам, связанным с задержкой выпла-
ты заработной платы (денежного довольствия, денежного содержания), или по спорам, в которых заявляются требования о компенсации морального вреда.
В соответствии с п. 1 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами НК РФ или Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ (ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ, ч. 2 ст. 10 НК РФ).
Согласно п. 9 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», если в ЖК РФ не установлены сроки исковой давности для защиты нарушенных жилищных прав, то к спорным жилищным отношениям применяются сроки исковой давности, предусмотренные ГК РФ (ст. 196, 197 ГК РФ), и иные положения гл. 12 ГК РФ об исковой давности (ч. 1 ст. 7 ЖК РФ).
Верховный Суд РФ, обнаружив ошибки в законе, также пытается реагировать на них, устраняя пробелы в законодательстве.
В п. 11 постановления Пленума ВС РФ от 5 марта 2004 г. № 1 «О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» содержится норма, которая гарантирует подозреваемому (обвиняемому) право на ознакомление с материалами, представленными в суд стороной обвинения и обосновывающими необходимость заключения обвиняемого (подозреваемого) под стражу. В ст. 108 УПК РФ эти моменты упущены, и Пленум восполнил эту пробельность в правовом регулировании. Пленум так-
же указал, что ознакомление с материалами должно производиться в разумные сроки, т. е. в пределах установленного законом восьмичасового срока для рассмотрения судом соответствующего ходатайства.
В ряде случаев предписания, содержащиеся в постановлениях Пленума ВС РФ, направлены на разрешение коллизий в российском законодательстве.
В ходе применения КоАП РФ и Федерального закона «Об исполнительном производстве» возникла следующая правовая коллизия. С одной стороны, ч. 1 ст. 31.6 КоАП РФ возможность приостановления исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении предусмотрена лишь в случае принесения прокурором протеста по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. В то же время в п. 2 ст. 39 Федерального закона «Об исполнительном производстве» предусмотрен ряд других оснований, по которым возможно приостановление исполнительного производства судом.
В связи с этим Пленум ВС в п. 37 постановления «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал следующее: «Приостановление исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в связи с подачей жалобы лицами, перечисленными в статьях 25.1—25.5 КоАП РФ, недопустимо, поскольку частью 1 статьи 31.6 КоАП РФ такая возможность предусмотрена лишь в случае принесения прокурором протеста по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста».
В п. 43 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» высшие судеб-
ные инстанции определили свою позицию по одному из противоречий, выявившемуся в ходе применения положений Гражданского кодекса РФ о залоге. Речь идет о соотношении п. 1 ст. 339 ГК рФ и п. 1 ст. 338 ГК РФ.
В п. 1 ст. 339 ГК РФ императивно указывается на существенный характер ряда условий договора залога, среди которых и условие о том, у какой из сторон находится заложенное имущество. При отсутствии в договоре хотя бы одного из существенных условий последний считается незаключенным (п. 1 ст. 432 Кодекса).
В свою очередь, п. 1 ст. 338 ГК РФ предлагает при отсутствии в договоре залога иного указания исходить из того, что заложенное имущество остается у залогодателя.
Данная законодательная коллизия в абзаце первом п. 43 комментируемого постановления разрешена в пользу применения п. 1 ст. 339 ГК РФ. Это позволяет заинтересованному лицу, указывая на отсутствие в договоре залога соответствующего условия, утверждать, что спорный договор не состоялся.
Одним из наиболее сложных для применения судами вопросов остаются вопросы подведомственности и подсудности дел. Поэтому данные вопросы также нашли свое отражение в постановлениях Пленума ВС РФ.
Так, в п. 3 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» указывается следующее: «Принимая во внимание, что жилое помещение законом отнесено к недвижимому имуществу (часть 2 статьи 15 ЖК РФ, пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее — ГК РФ), мировым судьям в силу пункта 7 части 1 статьи 23 ГПК РФ подсудны дела об определении порядка пользования жилым помещением, находящимся в общей
собственности нескольких лиц, если между ними не возникает спор о праве на это жилое помещение или если одновременно не заявлено требование, подсудное районному суду. Если спор об определении порядка пользования таким жилым помещением (жилым домом, квартирой) связан со спором о праве собственности на него (в частности, о признании права на долю в общей собственности и ее выделе для владения и пользования), то его подсудность как имущественного спора мировому судье или районному суду зависит от цены иска (пункт 5 части 1 статьи 23 ГПК РФ)».
В п. 3 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» также обращается внимание на ряд положений, которые необходимо учитывать при решении вопроса о подведомственности и подсудности судьям судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях.
Определенное место в постановлениях Пленума ВС РФ отводится толкованию оценочных понятий, закрепленных в кодифицированных актах. К их числу можно отнести: недостойное поведение, существенное изменение материального положения, разумный срок, уважительные причины, существенный вред, неустранимые недостатки и др. Использование оценочных понятий как прием законодательной техники известно праву с самых ранних этапов его развития. Сегодня указанные понятия играют важную роль в правовом регулировании: они обеспечивают относительную беспробельность правового регулирования, сглаживают противоречия между жесткой определенностью правовой формы и гибкостью, изменчивостью общественной жизни.
Вместе с тем оперирование оценочными понятиями представляет определенную сложность для пра-
воприменительной практики. Поэтому большая заслуга Верховного Суда РФ заключается в проведении работы по их толкованию в целях их единообразного применения.
Проведенное исследование показало, что, как правило, постановления Пленума ВС РФ представляют собой результат обобщения правоприменительной практики. Однако в ряде случаев в указанных постановлениях разъясняется значение новых институтов российского права, нашедших свое закрепление в кодифицированных актах. Необходимость в даче такого рода разъяснений Верховным Судом РФ возникла, например, после принятия СК РФ, в котором появились новеллы, связанные с институтом прав несовершеннолетних детей, соглашениями об уплате алиментов, новыми нормами по установлению происхождения детей, оспариванием отцовства (материнства). Аналогичная ситуация возникла и после принятия ТК РФ, в который вошли новые нормы о коллективных договорах и соглашениях, о российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, что, естественно, вызывало у судов много вопросов, требующих разъяснений.
Подводя итоги, отметим, что мониторинг постановлений Пленума ВС РФ позволил выявить наиболее спорные вопросы, возникающие в процессе применения кодифицированных актов. К их числу можно отнести вопросы об определении предметов ведения, о подведомственности и подсудности дел; вопросы, связанные с применением закона по аналогии, разрешением коллизий и др. Этим вопросам следовало бы уделять большее внимание в процессе преподавания юридических дисциплин, а также в ходе проведения специализированных курсов, курсов повышения квалификации, организуемых для судей всех уровней.
Учитывая актуальность вопросов, рассматриваемых в постановлениях Пленума ВС РФ, считаем, что государственные органы власти должны реагировать на них соответствующим образом. В настоящее время правовые позиции ВС РФ учитываются только судебными органами. Законодательные и исполнительные органы государственной власти, в том числе обладающие правом законодательной инициативы, практически никак не реагируют, в частности, на коллизии в российском законодательстве, выявляемые ВС РФ и отражаемые в постановлениях.
В постановлениях Пленума ВС РФ зачастую решается важный вопрос применения закона по аналогии. Разрешение этого вопроса в кодексах и иных законах было бы нецелесообразным, так как, во-первых, это привело бы к увеличению их объема, а во-вторых, необходимость применения закона по аналогии может быть выявлена только в процессе правоприменения. Учитывая большое количество законодательных актов, принимаемых в нашей стране, это привело бы к еще большему количеству изменений и дополнений, вносимых в кодексы и иные законы, и, соответственно, отодвинуло бы нас от достижения цели стабильного развития российского законодательства.
Проведенное исследование еще раз убеждает нас в необходимости законодательного закрепления за постановлениями Плену-
ма ВС РФ, в которых содержатся разъяснения по вопросам судебной практики, обязательного характера для применения на всей территории Российской Федерации. В частности, это можно было бы сделать в проекте федерального закона о судах общей юрисдикции Российской Федерации.
Библиографический список
Демидов В. В. О роли и значении постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации // БВС РФ. 1998. № З.
Петрушев В. А. Обладают ли разъяснения Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики обязательной силой // Законы России. 2008. № З.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Рарог А. И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ // Государство и право. 2001. № 2.
Рахманина Т. Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, Д. Г. Краснова. Н. Новгород, 2009.
Слепченко Е. В. Конституционное производство: понятие, особенности // Юридический мир. 2009. № 2.
Тихомиров Ю. А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, Д. Г. Краснова. Н. Новгород, 2009.
