CC BY
24
УДК 93
ВОПРОСЫ ПОВЫШЕНИЯ ОКЛАДОВ СУДЬЯМ
В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (К ИСТОРИИ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА 3 ИЮЛЯ 1908 Г.)
© 2019 В. Н. Соклаков
аспирант кафедры истории России e-mail: [email protected]
Курский государственный университет
В статье освещаются проблемы материального обеспечения судей на рубеже XIX-ХХ вв. Характеризуется процесс принятия закона 3 июля 1908 г., повышающего оклады судьям общих судов. Делается вывод, что с принятием данного закона правительство лишь частично решило проблему материального обеспечения судей в Российской империи.
Ключевые слова: судья, мировой суд, окружной суд, судебная палата, Государственная дума, Государственный совет, Министерство юстиции, И.Г. Щегловитов, уездный член окружного суда, городской судья.
При разработке и введении в действие Судебной реформы 1864 г. законодатель неоднократно обращал внимание на важность высокого материального обеспечения судей как гарантию их независимости (см., напр.: [7]). Авторы Судебных уставов установили для судей достаточно высокие оклады. Однако в дальнейшем инфляция приводит к тому, что уровень жизни судей начинает снижаться, что не могло не вызвать опасений в правительстве. Министерство юстиции неоднократно образовывало различные комиссии, выступало с предложениями об увеличении денежного обеспечения судей. Однако почти все эти предложения наталкивались на сопротивление Министерства финансов, ссылавшегося на «неблагоприятное состояние государственного казначейства» [9, л. 45 об].
Лишь в середине 80-90-х гг. XIX в. Министерству юстиции удалось принять ряд точечных актов, направленных на повышение окладов отдельным судебным должностям (см. об этом подробнее: [16]), однако в целом данная мера проблемы недостаточности материального обеспечения судей не решила.
Так, приложение к ст. 238 Учреждения судебных установлений 1864 г. [14], устанавливало следующие оклады для судей окружной юстиции: председатель окружного суда - 4 500 руб. в год, товарищ председателя окружного суда - 3 500 руб. в год, член окружного суда - 2 200 руб. в год. В 1891 г. председатель Курского окружного суда получал на руки 4 250 руб. в год, товарищ председателя - 3 305 руб. в год, член Курского окружного суда - 2 078 руб. в год [4, л. 1об]. В 1899 г. оклады для курских судей были повышены, но исключительно для членов суда - на 500 руб.
Вопросы повышения окладов судьям неоднократно поднимались и в комиссии Н.В. Муравьёва. «Имеющиеся в Министерстве юстиции сведения свидетельствуют, что постоянно возрастающая дороговизна жизни создаёт для судебных чинов... -отмечалось в ходе работы комиссии, - весьма тяжёлые материальные условия, а лиц семейных ставит прямо в положение, граничащее с безысходною нуждой» [1, с. 349]. В связи с этим комиссия предложила существенно повысить оклад судьям общих судов. Так, член окружного суда должен был получать не менее 3 000 руб. в год при условии периодических прибавок в 450 руб. за первое и второе пятилетие
пребывания в должности [1, с. 363], оклад члена судебной палаты должен был быть увеличен на 1000 руб. в год, сенатора - на 2 000 руб. в год [Там же, с. 363-364] и т.д.
Однако события января 1905 г. привели к отставке Н.В. Муравьёва, а вместе с ушедшим министром юстиции оказались забыты и многочисленные труды комиссии под его началом.
Тем не менее отдельные результаты работы комиссии оказались востребованы последующими министерствами. Так, И. Г. Щегловитов разделял позицию Н. В. Муравьёва о повышении окладов судей. Министерством юстиции был разработан и внесён в Государственную думу соответствующий законопроект (оговоримся, что в данной статье мы рассмотрим исключительно нормы законопроекта, касающиеся увеличения окладов судей, тогда как Министерство юстиции предлагало урегулировать в законопроекте и вопросы кредитов, материального обеспечения следователей, лиц прокурорского надзора и т.д.)
В силу финансовых соображений, было решено снизить размер повышения окладов по сравнению с итоговыми предложениями, выработанными комиссией Н.В. Муравьёва. При этом министр юстиции делал оговорку, что «незначительное повышение содержания» он считает лишь временным [9, л. 46]. Кроме того, И.Г. Щегловитов вернулся к идее, отклонённой Государственным советом при разработке Судебных уставов о назначении периодических прибавок судьям (см.: [6]), и высказал предложение о назначении членам окружных судов надбавок по 300 руб. каждые из первых двух пятилетий службы [9, л. 47].
Однако указанные меры распространялись лишь на судей общих судов (за исключением уездных членов окружного суда) ввиду предстоящей реформы местной юстиции, в рамках разработки которой и планировалось решить вопрос об увеличении жалования мировым судьям, а также окончательно определиться с судьбой должностей городских судей и уездных членов окружного суда [Там же, л. 46].
Законопроект министра юстиции по постановлению Государственной думы от 27 ноября 1907 г. был передан в комиссию по судебным реформам, которая, в свою очередь, передала законопроект в административную подкомиссию, образованную в составе комиссии по судебным реформам.
На первом заседании административной подкомиссии, состоявшемся 10 декабря 1907 г., собравшиеся избрали председателем подкомиссии Л.К. Дымша и секретарём В. В. Тенишева. На этом же заседании было принято решение передать подготовку доклада по законопроекту о повышении окладов членам судебного ведомства Н.И. Антонову [12, л. 1].
Административная подкомиссия рассматривала законопроект на трёх заседаниях: 14 декабря 1907 г. и 4, 11 февраля 1908 г. [11, л. 82]
14 декабря 1907 г. Н.И. Антонов изложил свои соображения по рассматриваемому вопросу, предложив не только поддержать законопроект, но и увеличить в полтора раза существующие оклады судей, что значительно превышало нормы окладов, предложенные министром юстиции. Н. И. Антонова поддержали отдельные члены подкомиссии, но Л.К. Дымша заявил, что, ввиду тяжёлого финансового состояния государства, «никакая роскошь недопустима, тем более что одним увеличением окладов невозможно создать независимость судей» [12, л. 3], и констатировал необходимость участия в дальнейших работах подкомиссии членов судебного ведомства.
В следующем заседании подкомисии, состоявшемся 4 февраля 1908 г., присутствовали также директор и юрисконсульт Первого департамента Министерства юстиции и начальник счётного отделения Второго департамента.
Н.И. Антонов снова высказал свои пожелания относительно более высокого увеличения окладов чинам судебного ведомства, чем это предлагалось Министерством юстиции, - ещё на 15-20%. К мнению Н.И. Антонова присоединился С.И. Комсин 2-й, назвавший предлагаемый Министерством юстиции размер увеличенных окладов «минимальной подачкой» [12, л. 8 об].
Выступивший на заседании представитель Министерства юстиции А. Н. Верёвкин признал, что первоначально его ведомство планировало повысить оклады судьям в большем размере, однако в дальнейшем было принято решение ограничиться минимальными прибавками к жалованию «ввиду тяжёлого финансового состояния страны и бюджетных соображений»: планировалось проведение реформ полиции, местного управления и местного суда, что потребовало бы огромных расходов [Там же, л. 9].
С позицией, противоположной министерской, выступил К.К. Черносвитов. По его мнению, единоразовая прибавка к окладу не улучшит существенно положение судей. Для совершенствования материального положения чинов судебного ведомства, по мнению К.К. Черносвитова, требовалось установление постоянных надбавок к окладам (не распространяющихся на высших должностных лиц) и правильная организация эмеритальной кассы.
С ещё одним предложением выступил К.Н. Тимирев: оставить для должностных лиц, получающих более 5 000 рублей, существующие оклады. Должностным лицам, начиная с члена окружного суда и ниже, установить надбавки, предлагаемые докладчиком (вероятно, речь шла о предложении Н.И. Антонова). Остальным чинам, получающим не более 5 000, увеличить оклады в размере, предлагаемом Министерством.
После окончания прений предложенные поправки были вынесены на голосование. Поправка К.К. Черносвитова была отклонена шестью голосами против одного, поправки К.Н. Тимирева - четырьмя голосами против трёх, предложения Н.И. Антонова - также четырьмя голосами против трёх [12, л. 10].
Тем не менее было решено увеличить оклады членам окружного суда по сравнению с министерским проектом, в отношении остальных должностей предложенные оклады «признать приемлемыми» [Там же, л. 10 об].
На заседании подкомиссии 11 февраля 1908 г. возникла дискуссия по вопросу об установлении периодических надбавок к содержанию членов суда и о добавочных квартирных деньгах чинам судебного ведомства. Депутат С.К. Эльтеков предложил установить две прибавки за пятилетие службы в размере 350 руб. (вместо 300 руб., которые предлагалось ввести министерским проектом). При голосовании данная поправка была отвергнута всеми голосами против одного.
Второе предложение по данному вопросу внёс Н.И. Антонов. По его мнению, следовало установить две пятилетние надбавки в размере 450 руб. каждая членам окружного суда. Это предложение было принято единогласно [Там же, л. 12об].
Обсуждение законопроекта непосредственно в комиссии по судебным реформам состоялось 13 и 21 марта 1908 г. Членом-докладчиком выступал всё тот же Н.И. Антонов. Выслушав его, комиссия прежде всего остановилась на вопросе, необходимо ли вообще увеличение жалования судьям. Депутаты А. Н. Ткачёв, А.И. Юркевич, С.И. Коваленко 2-й, Е.В. Герасименко полагали, что оснований увеличивать оклады судьям нет, поскольку подобная мера не изменит неудовлетворительного состояния правосудия. Депутаты предлагали ликвидировать медлительность судопроизводства, установить ответственность за неправильные решения и т.д. Депутат А.И. Парчевский обратил внимание на несвоевременность новых расходов, «когда часть населения голодает» [10, л. 55-55 об].
В защиту законопроекта выступили депутаты В.В. Тенишев, Н.П. Шубинский, Н. И. Антонов, Крылов, Л.Г. Люц, С.И. Комсин 2-й, С.К. Эльтеков, высоко оценившие как Судебную реформу 1864 г., так и деятельность судей. Выступающие отметили, что причиной «медлительности» в судопроизводстве являются не судьи, а удалённость суда от населения. Вводить же ответственность за неправильные решения нецелесообразно, поскольку «неправильные решения» - то есть, отменённые высшей властью - «явление естественное, вытекающее из самой природы человека» [10, л. 56].
При последующем голосовании о необходимости увеличения окладов судьям 31 человек высказался «за» и только 4 - «против».
Затем приступили к обсуждению размеров увеличения окладов. Комиссия проголосовала за цифры, одобренные подкомиссией.
В окончательной редакции законопроекта предлагалось установить следующий размер окладов чинам судебного ведомства:
Сенаторы кассационных департаментов - 8 000 руб.
Старший председатель судебной палаты - 7 000 руб.
Председатель департамента судебной палаты - 5 600 руб.
Председатель окружного суда - 5 300 руб.
Товарищ председателя окружного суда - 4 200 руб.
Член судебной палаты - 4 200 руб.
Член окружного суда - 3 300 руб. [9, л. 50].
Спорным являлся вопрос относительно необходимости увеличения окладов уездных членов окружного суда. В конечном итоге комиссия большинством всех голосов против двух высказалась за сохранение действующего оклада. Во внимание был принят тот факт, что с введением в действие закона о местном суде, находящегося на рассмотрении Государственной думы, должность уездного члена окружного суда будет упразднена, а размер оклада этой недавно учреждённой должности вполне достаточен [10, л. 57 об].
Любопытно, что в процессе обсуждения вопросов повышения окладов членам общих судебных мест отдельные депутаты пытались поднять вопрос об увеличении содержания и мировых судей. Однако комиссия указала, что обсуждаемый в настоящее время законопроект не затрагивает мировых судей, а проблема финансового обеспечения мировых судей будет решена также после введения в действие закона о местном суде.
Комиссия также постановила установить периодические прибавки за выслугу лет в должности члена суда по 450 руб. за каждое из двух первых пятилетий службы в этой должности, причём данную прибавку получали лишь после пятилетия службы в должности члена суда со дня утверждения закона [2, с. 58-59].
Рассмотрение законопроекта в Государственной думе состоялось 16 и 20 июня 1908 г. Докладчиком от Комиссии по судебным реформам на первом заседании Государственной думы выступил всё тот же Н.И. Антонов, изложивший историю вопроса и основные положения законопроекта [3, стлб. 3174-3175].
Для участия в прениях записались 14 человек. В поддержку законопроекта выступили министр юстиции И.Г. Щегловитов, кадеты К.К. Черносвитов (являющийся, кроме того, членом бюджетной комиссии) и П. В. Герасимов, октябристы В. В. Тенишев, Н.П. Шубинский, правый В.В. Шульгин (сведения о партийной деятельности депутатов приводятся по: [15]).
Категорически против принятия законопроекта высказался А. Н. Ткачёв, член русской национальной фракции. Он обосновал свою позицию грядущей реформой местного суда, которая потребует реформы всех судов, а «накануне тех коренных реформ, которых ожидает всё судебное ведомство, очевидно, не время делать
преобразования в штате старых» [3, стлб. 3202]. На необходимость преобразований в судебном ведомстве указывал и прогрессист П.Г. Устинов, считая до проведения указанных реформ увеличение окладов всем чинам судебного ведомства преждевременным (допуская повышение жалование только судебным следователям и чинам канцелярий окружных судов «как наиболее обездоленным в судебном ведомстве» [Там же, стлб. 3220]). Депутат Дворянинов (он обозначен в списке членов Государственной думы как беспартийный, хотя депутат В .В. Шульгин 2-й назвал его в выступлении «сочленом» фракции правых [Там же, стлб. 3227]) высказывался категорически против увеличения окладов и установления надбавок «до тех пор, пока не будет поднято благосостояние деревни» [Там же, стлб. 3223].
После прений законопроект поставили на голосование - каждую статью отдельно. Во время голосования бюджетная комиссия в лице К.К. Черносвитова высказывала возражения по поводу отдельных статей, однако в большинстве случаев статьи принимались в редакции именно комиссии по судебным реформам (однако в редакции бюджетной комиссии, в частности, была принята статья о введении в действие закона с 1 ноября 1908 г. вместо 1 октября 1908 г., как предлагала комиссия по судебным реформам [Там же, стлб. 3264-3266].
20 июня 1908 г. законопроект в целом был одобрен Государственной думой и передан на рассмотрение в Государственный совет [3, стлб. 3656-3658].
На заседании Государственного совета 21 июня 1908 г., в свою очередь, для соблюдения законодательной процедуры было принято решение передать законопроект для обсуждения в соединённую комиссию финансовую и законодательных предположений.
Заседание соединённой комиссии состоялось 24 июня 1908 г. Члены комиссии «не встретили в общем препятствий» к предполагаемому «увеличению окладов содержания некоторым чинам судебного ведомства» [9, л. 76 об]. Некоторые сомнения вызвало предложение установить членам окружного суда надбавку за выслугу лет, поскольку подобные надбавки устанавливались только для лиц, служивших в отдалённых местностях, а также в губерниях западных и царства Польского. Однако в ходе обсуждения приняли решение, что указанный порядок возможно применить и в отношении должностей, требующих особого служебного опыта, к которым относились судьи [Там же].
Уже 27 июня 1908 г. итоги работы комиссии были вынесены на рассмотрение Государственного совета, с докладом об итогах работы соединённой комиссии выступил С. С. Манухин.
В своём выступлении С. С. Манухин обратился к истории вопроса и, отметив явно ухудшившееся материальное положение судей в силу «повсеместного и быстрого вздорожания жизни» [5, стлб. 2159] со времени принятия Судебных уставов 1864 г., высказал свою точку зрения на представленный законопроект: «... никаким образом нельзя отнестись иначе, как вполне сочувственно к предположениям Государственной думы, и если по этому поводу можно что-либо выразить, то, говоря словами министра юстиции, лишь то, что это только скромное начинание, которое в своё время, когда позволят средства государственного казначейства, должно быть доведено до более существенных размеров, дабы обеспечить столь важное для государства самостоятельное и независимое положение судей» [Там же, стлб. 2160].
Изложив главные идеи законопроекта, С. С. Манухин отметил, что все они встретили полное сочувствие со стороны соединённых Комиссий финансовых и законодательных предположений.
После С.С. Манухина слово взял А.Ф. Кони, не понаслышке знавший о проблемах как финансирования судов, так и материального обеспечения самих судей.
Оценив положительные стороны законопроекта, А. Ф. Кони признал вместе с тем, что в проекте много недостатков. Прослуживший в судебной палате, Анатолий Фёдорович был удивлён, что членам судебных палат не устанавливалась такая же надбавка в первые два пятилетия службы, как и для членов окружных судов. Такая несправедливость, по мнению А.Ф. Кони, могла бы привести к нежеланию судей окружных судов переходить на вышестоящие должности судей судебных палат. Между тем, отмечал выступающий, составители Судебных уставов полагали: «членами палат должны назначаться опытнейшие юристы, и их среду необходимо освежать житейским опытом и большею близостью к живому материалу дела, свойственным членам суда» [5, стлб. 2165].
Ещё одним явным недостатком законопроекта А. Ф. Кони назвал непоследовательность авторов законопроекта, предоставляющих «ввиду дороговизны в столице» квартирную прибавку председателю судебной палаты в Санкт-Петербурге и не дающих её же «кассационным сенаторам» [Там же, стлб. 2166].
Подводя итог выступлению, А.Ф. Кони уточнил, что не предлагает ничего менять в законопроекте. Необходимо принять его как можно скорее, «и тем сказать труженикам судебного дела, что законодательная власть признаёт и ценит заслуги представителей власти судебной и участливо относится к их нуждам» [Там же]. Высказанные же докладчиком замечания могут быть рассмотрены отдельным законопроектом в следующую сессию.
Поскольку никаких замечаний и возражений от членов Государственного совета по содержанию законопроекта не поступило, в тот же день он был поставлен на голосование и принят [Там же]. Окончательно данный закон был утверждён 3 июля 1908 г. [8].
Таким образом, правительство частично решило вопрос увеличения окладов судьям. Полагаем нецелесообразным говорить о полном решении проблемы материального обеспечения судей: и законодательная, и исполнительная власти ввиду предстоящей реформы местного суда оставили без повышения оклады мировых судей, уездных членов окружного суда, городских судей. Предполагая скорейшую реформу мировой юстиции, правительство планировало упразднение должностей уездных членов окружного суда и городских судей и увеличение содержания мировым судьям в ходе разработки данной реформы. Однако закон о местном суде был принят в 1912 г., а введён в действие в 1914 г. и только в десяти губерниях. В результате до событий 1917 г. проблема повышения окладов вышеуказанных должностей так и осталась нерешённой, хотя в Государственную думу неоднократно поступали ходатайства от городских судей с просьбой о прибавке жалования (см., напр.: [13, л. 3]). Не был затронут вопрос и пенсионного обеспечения судей. Несмотря на указанные недостатки, в целом мы позитивно оцениваем закон 3 июля 1908 г., значительно улучшивший финансовое положение судей общих судов.
Библиографический список
1. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. II. Ч. II. Общие вопросы судоустройства (главы 1-ХУ1). СПб: Сенат. тип., 1900. 471 с.
2. Государственная дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв. Сессия I. 1907-1908. СПб., 1908. 378 с.
3. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчёты. Сессия I. Часть 3. Заседания 61-98. СПб.: Гос. тип., 1908.
4. Государственный архив Курской области. Ф. 32. Оп. 1. Д. 3495.
5. Государственный совет. Стенографические отчёты. 1907-1908 годы. Сессия третья. Заседания 1-44 (1 ноября 1907 г. - 5 июля 1908 г.). СПБ.: Гос. тип., 1908. 2159
6. Журнал заседаний Государственного совета в Соединенных департаментах законов, гражданских дел и государственной экономии от 9 октября 1864 г. // Материалы по судебной реформе 1864 г. Т. 62. Работы Комиссии и Государственного Совета о правах и преимуществах чинов судебного ведомства. Б/м. Б/г. 16 с.
7. Записка о классах, разрядах и окладах чинов судебного ведомства, составленная в Комиссии, Высочайше учрежденной при Государственной Канцелярии для начертания законоположений о преобразовании судебной части // Там же. 40 с.
8. Об увеличении содержания чинам судебного ведомства: Высочайше утверждённый, одобренный Государственным советом и Государственной думой закон от 3 июля 1908 г. // ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXVIII. № 30655.
9. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1162. Оп. 3. Д. 6.
10. РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 3471.
11. РГИА.Ф. 1278. Оп. 2. Д. 3473.
12. РГИА.Ф. 1278. Оп. 2. Д. 3482.
13. РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 544.
14. Учреждение судебных установлений: Высочайше утверждённое 20 ноября 1864 г. // ПСЗ РИ. Собр. II. Т. XXXIX. № 41475.
15. Члены Государственной думы (портреты и биографии). Третий созыв. 19071912 / сост. М.М. Боиович. М.: Тип. И.Д. Сытина, 1913. 518 с.
16. Щедрина Ю.В. Социально-правовые гарантии независимости судей в России в 1860-х - 1890-х гг. // Право и политика. 2014. № 2. С. 207-218.
