CC BY
12Hill
KakhramonAbdullayev,
An independent researcher Tashkent State University of Law
REGULATORY IMPACT ASSESSMENT ISSUES OF LEGAL ACTS ON ENTREPRENEURIAL ACTIVITY
Abstract: the article considers the concepts of assessing the effectiveness of legislation, its impact on the entrepreneurial activity, issues of its evaluation, ongoing works in our country in this direction, practice of assessing the impact of legislation in foreign countries and proposals in this regard.
Keywords: legislation, entrepreneurial activity, assessment of the impact of legislation, gaps in normative legal acts, public discussion, the Concept of improving normative activity, the system of mandatory assessment of legislation.
Кахрамон Абдуллаев,
самостоятельный соискатель Ташкентского государственного юридического универститета
ВОПРОСЫ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ АКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Аннотация: в статье рассматриваются понятие оценки эффективности законодательства, его влияние на предпринимательскую деятельность, вопросы его оценки, проводимые работы в нашей стране в этом направлении, практика оценки влияния законодательства в зарубежных странах и предложения.
Ключевые слова: законодательство, предпринимательская деятельность, оценка воздействия законодательства, пробелы в нормативных правовых актах, общественное обсуждение, Концепция совершенствования нормотворческой деятельности, система обязательной оценки законодательства.
^ахрамон Абдуллаев,
Тошкент давлат юридик университети мустакил изланувчиси
ЦОНУН Х,УЖЖАТЛАРИНИНГ ТАДБИРКОРЛИК ФАОЛИЯТИГА ТАЪСИРИНИ БА^ОЛАШ МАСАЛАЛАРИ
Review of law sciences
a
w ............... I
- Д^
Аннотация: мацолада цонун хужжатларининг таъсирчанлагини бауолаш тушунчаси, унинг тадбиркорлик фаолиятига таъсири, уни ба%олаш масалалари, мамлакатимизда бу борада амалга оширилаётган ишлар, хорижий мамлакатларда цонун \ужжатларининг таъсирини ба%олаш амалиёти ва бу борадаги таклифлар куриб чицилган.
Калит сузлар: цонун %ужжатлари, тадбиркорлик фаолияти, цонун \ужжатларининг таъсирини ба%олаш, норматив-%уцуций %ужжатлардаги бушлицлар, жамоатчилик му%окамаси, Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепцияси, цонун %ужжатларини мажбурий ба%олаш тизими.
"^онунлар халк манфаатига хизмат килади, шунинг учун улар хаётий тамойилларга асосланиши лозим", деган эди А^Ш давлат арбоби Томас Жефферсон. Уларнинг чинакам хаётий ва хаклчил булиши эса, конунларда тадбиркорлар ва фукароларга юкланадиган мажбуриятларда акс этади.
Дархакикат, бугунги кунда мамлакатимизда тадбиркорлик фаолиятини ривожлантиришга каратилган туб ислохотлар ва янгиланиш жараёнлари кечмокда. Табиийки, ушбу ислохотларнинг самарадорлиги куп жихатдан уларнинг хукукий асослари нечоглик мукаммал эканига боглик. Шу боис, Президентимиз Шавкат Мирзиёев конунлар, фармон ва карорлар, бошка норматив-хукукий хужжатларини кабул килиш жараёнини такомиллаштиришга алохида эътибор каратиб келмокда. Бу борада Давлатимиз рахбари томонидан 2018 йилда кабул килинган Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепциясида конун хужжатларининг таъсирини мажбурий бахолашни назарда тутувчи принципиал янги тизимни жорий этиш вазифасини белгилаб берган эдилар.
Мамлакатимизда энди-энди жорий этилаётган ушбу тизим утган асрнинг 90-йилларида ривожланган хорижий мамлакатларда тадбиркорлик фаолиятидаги хукук нормаларининг хаддан зиёд купайиб кетиши (аксарияти бир-бирига зид ёки бир-бирини такрорлайди), окибатда тадбиркорлик фаолиятини амалга оширишни кийинлаштириши хамда ортикча сарф-харажатларга сабаб булиши билан богликдир [1].
Таъкидлаш жоизки, дунёда норматив-хукукий хужжатларни кабул килиш сабабли юзага келадиган окибатларни амалий жихатдан урганишга перулик иктисодчи Эрнан де Сотонинг "Узгача йул: учинчи дунёда куринмас инкилоб" асари катта туртки берди. Асарда Перу давлати конунларининг хусусий шахслар манфаатларига хизмат килаётгани, улар юзасидан кенг жамоатчилик мухокамасини ташкил этиш, бунда тадбиркорлар юкига тушаётган "сарф-харажатлар ва даромадлар"ни назарда тутиш белгиланган [2].
Хусусан, асарда конун хужжатларининг таъсирчанлигини аниклаш услубиёти хам ривожланган мамлакатлар [3], хам ривожланаётган давлатлар [4] ва утиш даври мамлакатларида [5] кенг кулоч ёйди. Услубиётнинг кенг таркалишига сабаб унда бизнесга маъмурий юкламанинг огирлигини бартараф этишга каратилган усул ва воситалар назарда тутилди.
Очигини айтиш керакки, узок йиллар давомида мамлакатимизда норма ижодкорлиги фаолиятга деярли эътибор берилмади. Янги, инновацион усул ва принципларнинг норма ижодкорлиги фаолиятига уз вактида татбик этилмаганлиги маънан эскирган, амалга оширилаётган ислохотларни хукукий таъминлай олмайдиган хукукий базанинг шаклланишига олиб келди.
Хусусан, якин-якингача шаклланган амалиётган кура, норматив-хукукий хужжатларни бахолаш уларнинг факат Давлат бюджетига таъсири нуктаи назаридан утказилар эди. Муайян бир харакатни бажаришда бошка сарф-харажатлар ёки даромадлар инобатга олинмас эди. Бу эса, фукаролар ва хужалик юритувчи субъектларнинг узини окламаган молиявий харажатлар, шунингдек давлат ва унинг органлари олдида асоссиз мажбуриятлар келтириб чикараётган эди.
Шунингдек, норматив-хукукий хужжатлар кабул килиш ваколатига эга субъектлар сони асоссиз ошиб кетди. Хусусан, 1992 йилда бундай ваколатга эга субъектлар 7 тани, жумладан, Узбекистон Республикаси Президенти, Узбекистон Республикаси Олий Кенгаши, Вазирлар кенгаши ва бошкалар ташкил этган булса, бугунги кунга келиб уларнинг сони карийб 100 тага якинлашди[6]. Хусусан, Узбекистон Республикаси Олий Мажлиси палаталари, Узбекистон Республикаси Президенти, Вазирлар Махкамаси, унинг хузуридаги кумиталар, вазирликлар, давлат кумиталари, агентликлар, марказлар, инспекциялар, шунингдек, махаллий давлат хокимияти органлари шулар жумласидандир.
Маълумотларга кура, бугунги кунда Узбекистон Республикаси конун хужжатлари маълумотлари миллий базаси 20 мингдан ортик норматив-хукукий хужжатдан иборат. Х,ар йили уртача мингга якин хужжат кабул килинмокда[7].
Яна ракамларга эътибор берсак. Агар, Узбекистон Республикаси конун хужжатлари маълумотлари миллий базасида 1991-2015 йилларда 60 мингта конун хужжатлари жойлаштирилган булса, охирги 3 йилда 13 мингта хужжатлар жойлаштирилди. Бу эса, мустакиллик даврида кабул килинган норматив-хукукий хужжатларнинг 22 фоизидир. Охирги бир йил ичида факат тадбиркорлик сохасида 400 га якин, инвестиция сохасида эса 300 тадан ортик конуности хужжатлари кабул килинган [8].
Давлатимиз рахбари Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепциясида ана шу муаммоларга бахо берибгина колмай, мавжуд муаммолар, шу жумладан купгина масалалар хамда уларнинг окилона ечимини топиб берди.
Эндиликда, аксарият ижтимоий муносабатларни амалиётга тугридан-тугри татбик этиладиган конунларни кабул килиш, хар бир хукукий нормани тадбиркорлик ва бошка сохаларга таъсирини аниклаш, норма ижодкорлиги фаолиятига замонавий ахборот-коммуникация технологияларини жорий этиш каби концептуал вазифалар белгилаб берилди.
Шу боис, илгор хорижий мамлакатларнинг бой тажрибаси асосида мамлакатимизда конун хужжатларининг таъсирини бахолаш тизими жорий этилмокда.
Хусусан, давлат органлари, илмий хамжамият ва нодавлат тузилмаларнинг узаро самарали хамкорлигини, шунингдек, конун хужжатларининг тадбиркорлик фаолияти, фукароларнинг хукуклари, эркинликлари ва конуний манфаатларига нисбатан тартибга солиш таъсирини бахолаш механизмини яратиш максадида Узбекистон Республикаси Президентининг 2019 йил 28 январдаги "Узбекистон Республикаси Хукумати ишини ташкил этишнинг сифат жихатидан янги тизимини жорий этиш тугрисида"ги П^-4136-сон карори билан Вазирлар Махкамасининг Юридик таъминлаш бошкармаси тузилмасида Тартибга солиш таъсирини бахолаш булими тузилди.
Хукуматнинг 2019 йил 12 мартдаги 212-сон хамда 2019 йил 22 мартдаги 242-сон карорларига асосан тартибга солиш таъсирини бахолашни утказиш тартиби белгиланди хамда тартибга солиш таъсирини бахолаш схемаси тасдикланди.
Бирок, урганишлар шуни курсатмокдаки, бугунги кунда конуности хужжатларининг асосий салмоги давлат хокимиятининг ижро этувчи органи булмиш Вазирлар Махкамаси таркибида ушбу булим тулаконли равишда барча норматив-хукукий хужжатлар, хусусан конун лойихалари ва Узбекистон Республикаси Президентининг фармон ка карорлари таъсирчанлигини бахолаш ваколати ва имконига эга эмас.
Яна бир мухим масала. Маълумки, Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепциясининг том маънодаги "узаги" хисобланган хужжат, шубхасиз, "Норматив-хукукий хужжатлар тугрисида"ги конундир.
Урганишлар 2012 йилда кабул килинган амалдаги конун норма ижодкорлиги фаолиятини тизимли асосда ташкил этиш хамда тугридан-тугри амал килиш механизмларига эга эмаслигини курсатмокда. Масалан, бугунги кунда норматив-хукукий хужжатларни ишлаб чикиш, келишиш ва кабул килиш масалалари 10 га якин турли юридик кучга эга булган хукукий хужжатлар билан тартибга солинмокда. Биргина 2008-2017 йилларда 8 мингдан ортик хужжатлар кабул килинган булса, уларнинг ярми бекор килинган, хусусан 2017-2018 йилларда карийб 900 дан ортик хужжатлар тулик ёки кисман бекор килинган.
Бугунги кунда Олий Мажлис ^онунчилик палатасида иккинчи укишда кабул килиш учун тайёргарлик ишлари якунланаётган лойихада сохага оид барча конуности хужжатлари тизимлаштирилмокда.
Тахлиллар шуни курсатмокдаки, амалга оширилаётган самарали ишларга карамасдан сохага оид уз ечимини кутиб турган тизимли муаммолар сакланиб колмокда. Хусусан, мамлакатимизда хукукий базанинг баркарор эмаслигини курсатишимиз мумкин.
Ушбу омил жорий йилда кабул килинган норматив-хукукий хужжатларга тез-тез киритилаётган узгартиришларда уз аксини топмокда. Бу эса, уз навбатида, нафакат тадбиркорлар ва инвесторларнинг конунчиликка булган ишонч даражасининг пасайишига, балки мамлакатнинг халкаро рейтинглардаги уринларининг хам салбий узгаришига сабаб булмокда.
Жумладан, Узбекистон Республикаси Президентининг 2018 йил 29 июндаги "Узбекистон Республикасининг ташки иктисодий фаолиятини янада тартибга солиш хамда божхона-тариф жихатдан тартибга солиш тизимини такомиллаштириш чора-тадбирлари тугрисида"ги П^-3818-сон карорига мувофик импорт божхона божлари ва акциз солигига тортиладиган товарларга акциз солиги ставкалари 2019 йил 1 январдан эътиборан амалга киритилиши белгиланган.
Мазкур норма амалда кучга киришига 5 кун колганда Узбекистон Республикаси Президентининг 2018 йил 26 декабрдаги П^-4086-сон карори билан янги тахрирда кабул килинган.
Шу билан бирга, ушбу хужжатга (П^-3818-сон) Узбекистон Республикаси Президентининг 2019 йил 3 апрелдаги П^-4265-сон карори билан импорт божхона божлари ставкалари буйича яна узгартириш ва кушимчалар киритилган.
Ушбу амалиёт мамлакатнинг халкаро рейтинглардаги мавкеига, хусусан, Жахон банки ва Халкаро молия корпорациясининг "Бизнес юритиш" рейтингидаги уринларига, хусусан, унинг асосий курсаткичларидан хисобланган "Халкаро савдо", "Соликка тортиш" курсаткичларига салбий таъсир курсатмокда [8].
Яна бир масала, тугридан-тугри амал килувчи конунларини кабул килиш амалиётининг ривожланмаганлиги хамда ижтимоий муносабатларни тартибга солишда
конун ости хужжатлар ишлаб чикиш амалиётининг жадаллашуви ва уларнинг киска муддатда кабул килиниши конунларнинг макомини сусайишига ва норматив-хукукий хужжатлар сонининг сунъий усишига олиб келмокда. Хусусан, хозирги кунда, конуности хужжатлари барча норматив-хукукий хужжатларнинг 97% ини ташкил этади.
Бундан ташкари, хукукий тартибга солиш механизми мавжудлигига карамасдан, Хукумат ва Президент Администрациясининг мажлис баёнларига тор идоравий манфаатлардан келиб чиккан холда масалалар киритилиши холатлари кузатилмокда. Бу эса норматив-хукукий хужжатлар сонининг асоссиз равишда ошишига сабаб булмокда.
Умуммажбурий давлат курсатмалари характерига эга булмаган масалалар буйича, хусусан корпоратив муносабатлар даражасида тартибга солинадиган масалалар ёки вазирлик ва идораларнинг конун хужжатларида белгиланган ваколатлари билан хал этилиши лозим булган масалалар юзасидан норматив-хукукий хужжатлар кабул килиш холатлари купаймокда.
Хорижий тажриба. Хорижий мамлакатлар тажрибасини урганиш шуни курсатмокдаки, жамиятдаги аксарият ижтимоий муносабатлар конунлар билан тартибга солинади. Бунинг учун алохида махсус органлар ташкил этилган.
Хусусан, Германия Федератив Республикасида 2006 йилда Федерал Канцлер хузурида Нормалар назорати буйича Кенгаш ташкил этилган. Хар кандай норматив-хукукий хужжат лойихаси Нормалар назорати буйича Кенгаш розилигисиз хукумат мухокамасига киритилмайди. Мазкур Кенгашнинг яна бир вазифаси конун хужжатлари тасъсирчанлигини бахолашдан иборат. Кенгаш уз фаолиятини бошлагандан буён мамлакатдаги тадбиркорлар зиммасига, иктисодиётга юклатилиши мумкин булган 20 млрд. евродан зиёд ортикча харажатларнинг олди олинган [9]. ^иска килиб айтганда, мазкур орган конун хужжатларининг бахосини белгилаб беради.
Мисол учун, Германия йул харакати хавфсизлигига оид конунчилигида барча автомобиллар кишки мавсум шиналарига утиш хакидаги коида белгиланган. Мазкур норманинг узига хос "бахоси"ни аниклашда Кенгаш томонидан хар томонланма урганиб чикилади, яъни Германиядаги барча автомобилларнинг сони, нечта шина талаб этилиши, уларни ишлаб чикарувчи ва етказиб берувчи корхоналар сони ва куввати, хар бир автомобил учун сарф-харажатлар хисоб-китоби ва бошка мухим масалалар тадкик этилади.
Корея Республикасида Адлия вазирлигидан ташкари айнан конун лойихаларини тайёрлашга масъул ваколатли орган - ^онунчилик вазирлиги фаолият курсатади. Унинг асосий вазифаси давлат конунчилик режаларини ишлаб чикиш ва татбик этиш хамда хукуматни конунчилик фаолиятини куллаб-кувватлашдан иборат. Хусусан, кабул килинаётган хар бир хукукий хужжатнинг экология ва атроф-мухитга, давлат бюджетининг даромадлар ва сарф-харажатлар кисмига, тадбиркорлик фаолияти субъектларига таъсирини бахолаш вазифаларини бажаради [10].
Юкоридагилардан келиб чикиб хамда конун ижодкорлик ишларини ягона сиёсат доирасида амалга ошириш йули билан таъминлаш, мазкур ишларга жалб килинган давлат органларининг норма ижодкорлик фаолиятини мувофиклаштириш, норма ижодкорлик фаолиятида ягона конунчилик техникасини шаклантириш, шунингдек конун лойихалари ва амалдаги конунларнинг таъсирчанлигини бахолашни ташкил этиш максадида куйидагилар таклиф этилади:
1. Норма ижодкорлиги жараёнида тадбиркорлик субъектларининг хукуклари ва конуний манфаатларига дахл этувчи ва кушимча чекловлар, талаблар ва мажбуриятларни
амалга киритишни назарда тутувчи норматив-хукукий хужжатларнинг хакикий таъсирини мажбурий бахолаш амалиётини жорий этиш;
2. "Узбекистон Республикаси Президенти хузурида Норма ижодкорлиги фаолиятини мувофиклаштириш Кенгашини ташкил этиш тугрисида"ги Узбекистон Республикаси Президенти карорини кабул килиш зарур. Шунингдек, Узбекистон Республикаси Президенти хузурида Норма ижодкорлиги фаолиятини мувофиклаштириш Кенгашининг бирон-бир давлат бошкаруви органи таркибига кирмаслиги, Узбекистон Республикаси Президенти ва Олий Мажлис палаталарига хисобдорлигини белгилаш лозим. Унинг асосий вазифаси этиб норматив-хукукий хужжат кабул килиш ваколатига эга субъектлар томонидан чикариладиган хукукий хужжатларнинг сарф-харажатлар ва даромадлар нисбати буйича хулоса беришини белгилаш;
3. 2020 йилдан эксперимент тарикасида конун лойихаларини, 2021 йилдан барча норматив-хукукий хужжатларни тартибга солиш таъсирини бахолашдан утказиш амалиётини жорий килиш. 2022 йилдан бошлаб эса, конун лойихалари ва конуности хужжатлар ишлаб чикиш режаларига, шунингдек норматив-хукукий хужжат лойихасини ишлаб чикиш буйича бошка топширикларда факат тартибга солиш таъсири бахоланган ташаббусларни (топшириклар) киритиш амалиётини жорий этиш;
4. Норматив-хукукий хужжат лойихаларини жамоатчилик мухокамасини ташкил этиш ва утказиш тартиби, мажбурий тартибда жамоатчилик мухокамасига куйиладиган норматив-хукукий хужжатлар лойихалари тоифасини белгилаш. Бунда жисмоний ва юридик шахсларнинг хукуклари, эркинликлари, конуний манфаатлари, мажбуриятларига дахлдор, тадбиркорлик фаолиятига, атроф-табиий мухитга таъсир килувчи лойихаларни назарда тутиш;
5. Норматив-хукукий хужжатлар лойихаларини иктисодий ва молиявий экспертизалардан утказиш тартиб-таомилларини махсус хукукий хужжатлар асосида белгилаш лозим.
Хулоса килиб айтганда, ушбу вазифаларни хаётга изчил татбик этиш, аввало, фукаролар ва тадбиркорлик субъектларининг хукуклари, эркинликлари ва конуний манфаатларини хар томонлама таъминлашга, уларининг кафолатлари, химояси ва куллаб-кувватлашини таъминлаш, уларнинг фикрларини тулаконли хисобга олишга шароит яратиш хамда «Инсон манфаатлари — хамма нарсадан устун» принципини хар томонлама руёбга чикаришга каратилган тизимлаштирилган конунчилик базасини шакллантиришга мустахкам замин яратади.
References:
1. Didikin A.B. Otsenka reguliruyushego vozdeystviya kak forma obshestvennogo kontrolya v sfere ekonomiki // Grajdanskoye obshestvo v Rossii i za rubejom. - 2014. - №
2. Soto E. de. Inoy put: nevidimaya revolyutsiya v tretem mire. Per. s angl. B. Pinsker. — M.: Catallaxy 1995, S. 320
3. Cecot C., Hahn R.W., et al. An evaluation of the quality of impact assessment in the European Union with lessons for the US and the EU // Regulation & Governance. - 2008. -№ 2. P. 405-424.
4. Kirkpatrick C. Assessing the Impact of Regulatory Reform in Developing Countries // Public Administration and Development. 2014. № 34. P. 162-168.
5. Vitek L. Regulatory Impact Assessment in the Czech Republic // European Financial and Accounting Journal. 2012. Vol. 7. № 3-4. P. 63-78.
6. Transformatsiya pravotvorchestva v Uzbekistane. Novaya model razvitiya - Novie mexanizmi prinyatiya resheniy. Analiticheskiy doklad «Videniye Kontseptsii sovershenstvovaniya zakonotvorchestva i normotvorchestva v Respublike Uzbekistan» Qarang: https://www.slideshare.net/Rimma_M/ss-102762893
7. Qarang: https://regulation.gov.uz/uz/document/9379
8. O'zbekiston Respublikasi adliya vaziri R.Davletovning davlat organlari va tashkilotlarining norma ijodkorligi faoliyati va huquqni qo'llash amaliyotining holati to'g'risidagi axboroti. O'zbekiston Respublikasi Oliy Majlis Senatining XXV yalpi majlisi. 2019 yil 14 dekabr. Qarang: http://senat.uz/uz/lists/view/835
9. G.A.Menshikova, A.A.Mironova, N.A.Pruyel. Otsenka reguliruyushego vozdeystviya kak obshestvennaya ekspertiza upravlencheskix resheniy. // Vestnik Sankt-peterburgskogo universiteta. - №3. - S.107.
10. Golodnikova A.E., Yefremov A.A., Sobol D.V., Sigankov D.B., Shklyaruk M.S. Regulyatornaya politika v Rossii: osnovnie tendentsii i arxitektura budushego (pod red. Komina M.O.). - Sentr strategicheskix razrabotok, Moskva, may 2018 g. - S.18.
2. S. 3-6.
