ВОПРОСЫ ОБЖАЛОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОДЕКСУ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ3 Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.734.01:342.9 (094.4)

Е. Н. Пастушенко

Саратовская государственная юридическая академия

Л. Н. Земцова

председатель суда общей юрисдикции (в отставке)

ВОПРОСЫ ОБЖАЛОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОДЕКСУ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

В статье рассматриваются особенности нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации, вносятся предложения об обеспечении согласованности положений Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обжаловании нормативных актов Банка России. Авторы акцентируют внимание на актуальности выявления природы информационных писем Банка России, в том числе в аспекте актов Банка России, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами.

К л ю ч е в ы е с л о в а: нормативные акты Банка России, акты Банка России, содержащие разъяснение законодательства и обладающие нормативными свойствами, обжалование в порядке административного судопроизводства.

APPELLATE ISSUES AGAINST THE CENTRAL BANK

OF THE RUSSIAN FEDERATION REGULATIONS UNDER THE ADMINISTRATIVE PROCEDURAL CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article studies the Central Bank of the Russian Federation status as a rule-making body, introduces proposals to ensure certain provision constituency of the Federal Law "On the Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia)" and the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation on appeals connected with the Bank of Russia regulations. The authors focus on the relevance of the Bank of Russia information letters nature also including the corresponding acts containing legislation clarification and possessing regulatory aspects. K e y w o r d s: regulatory acts of the Bank of Russia, the Bank of Russia acts containing legislation clarification and possessing regulatory aspects, appeals in administrative proceedings.

Законность реализации нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации (далее также — Банк России) является объектом судебного контроля Верховного Суда Российской Федерации согласно Кодексу административного судопроизводства Российской

*Подготовка статьи осуществлена в рамках исследования при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) по научному проекту № 18-29-16102 «Трансформация правосубъектности участников налоговых, бюджетных и публичных банковских правоотношений в условиях развития цифровой экономики», исполнителем которого выступает доктор юридических наук, профессор Е. Н. Пастушенко

© Пастушенко Е. Н., Земцова Л. Н., 2022

Федерации. Это представляется актуальным с позиций правообеспечения формирования правосубъектности Центрального банка Российской Федерации, что подчеркивается Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Т. Э. Рождественская и А. Г. Гузнов, анализируя публично-правовой статус Банка России, справедливо отмечают, что «одним из основных государственно-властных полномочий Банка России является право издания правовых актов»1. Важнейшее значе-

ние нормативных актов Банка России выражается, по обоснованному мнению авторов, в том, что «они являются средством государственного регулирования банковской деятельности, оказывают регулятивное воздействие на денежно-кредитную и банковскую систему, финансы и экономику государства в целом»2. Следует обратить внимание, что нормативные акты Банка России рассматриваются как источники банковского права, характеризуемого как комплексная отрасль законодательства, включающая в том числе нормы финансового права и административного права3.

Обращаясь к вопросам публично-правового статуса Банка России, следует заметить, что в п. 1 ст. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при закреплении административных дел, подсудных Верховному Суду Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации назван обособленно от федеральных органов исполнительной власти и других субъектов, названных в данном пункте указанной статьи применительно к рассмотрению Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации.

Аналогично в п. 1.1 ст. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Центральный банк Российской Федерации назван обособленно от федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов применительно к рассмотрению Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании актов указанных субъектов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта Центрального банка Российской Федерации следует исследовать банковское законодательство применительно к требованиям п. 2 ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в которых обращается внимание на необходимость выяснения, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения

нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Обозначенные правила применительно к изданию Банком России нормативных актов изложены в ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее также — Закон о Банке России) и Положении Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России» (далее также — Положение № 602-П)4.

Так, Банк России издает нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и другими федеральными законами. Формами нормативных актов Банка России являются указания, положения и инструкции. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Важно подчеркнуть, что согласно Закону о Банке России правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. Именно это законодательное полномочие реализовано Банком России при издании Положения № 602-П.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, за исключением случаев, установленных Советом директоров Банка России, и за исключением нормативных актов, не подлежащих государственной регистрации.

Официальным опубликованием нормативного акта Банка России считается первая публикация его полного текста в официальном издании Банка России «Вестнике Банка России» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (www.cbr.ru). Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, т. е. в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Не подлежат государственной регистрации и вступают в силу в соответствии с предусмо-

Е. Н. Пастушенко, Л. Н. Земцова

27

тренными в них порядком нормативные акты Банка России, устанавливающие: изменение процентных ставок; размер обязательных резервных требований (нормативы обязательных резервов, коэффициент усреднения обязательных резервов); размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, а также для некредитных финансовых организаций в соответствии с Законом о Банке Россиии и иными федеральными законами; прямые количественные ограничения; отраслевые стандарты бухгалтерского учета для Банка России, план счетов бухгалтерского учета для Банка России и порядок его применения; порядок обеспечения функционирования системы Банка России. В соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, также могут не подлежать регистрации иные нормативные акты Банка России.

В Законе о Банке России уточняется, что нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Думается, что данное положение Закона о Банке России нуждается в согласовании с нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в частности, п. 1 и 1.1 ст. 21, отмеченными ранее применительно к правосубъектности Банка России.

Правовые акты управления рассматриваются в теории административного права как формы управленческих действий5. Для Банка России также важно совершенствовать нормативные акты, учитывая их значение как формы реализации компетенции Банка России. Заслуживают внимания выводы о том, что «подзаконное нормативное правовое регулирование... приобретает статус самодостаточного инструмента упорядочения общественных отношений. Отсюда эффект автономизации административного нормотворчества»6. Это имеет значение и для правотворческой деятельности Банка России, поскольку все в большем количестве принимаемых в последнее время федеральных законах упоминаются нормативные акты Банка России, которые Банку России следует разработать и издать.

Помимо нормативных актов Банк России активно издает информационные письма, что особенно можно наблюдать в период пандемии,

которые возможно трактовать как разъяснения регулятора. В связи с этим не исключено возникновение ситуаций рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (п. 1.1 ст. 21, ст. 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Заслуживает внимания вывод о том, что «с течением времени непонимание природы подобных актов будет лишь нарастать: они обжалуются в порядке, предусмотренном для НПА, но, в отличие от НПА, не подлежат государственной регистрации, что избавляет их от проверки Минюстом России; отсутствует определенность в вопросе их официального опубликования. Теория не может дать ответ во многом потому, что к рассмотрению актов, обладающих нормативными свойствами, чаще обращаются в контексте гражданского или административного процесса, а не при исследовании материально-правовых вопросов административного права»7.

Таким образом, исследование вопросов обжалования нормативных актов Центрального банка Российской Федерации в Верховный Суд Российской Федерации в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации позволяет уточнить особенности публично-правового статуса Банка России, подчеркнуть специфику издания Банком России нормативных актов, обратить внимание на востребованность анализа природы информационных писем Банка России.

1 Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г. Публичное банковское право : учеб. для магистров. М. : Проспект, 2016. С. 78.

2 Там же.

3 См.: Банковское право Российской Федерации : учеб. для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2021. С. 25.

4 Вестник Банка России. 2017. № 84.

5 См.: Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 336 (автор главы - Ю. Н. Старилов).

6 Домченко А. С. Юридическая сила правового акта : свойство официального документа или элемент дискурсивной координации? // Российский юридический журнал. 2021. № 2. С. 155.

7 Курдюмов М. Д. О значении писем Федеральной антимонопольной службы и Банка России в правовой системе России // Российский юридический журнал. 2021. № 2. С. 190.

Саратовская государственная юридическая академия

Пастушенко Е. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой

e-mail: past_en@mail.ru

Земцова Л. Н., кандидат юридических наук, председатель суда общей юрисдикции (в отставке) e-mail: past_en@mail.ru

Saratov State Law Academy

Pastushenko E. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Professor of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Himicheva e-mail: past_en@mail.ru

Zemtsova L. N., PhD of Law, Retired Chairman of the Court of General Jurisdiction e-mail: past_en@mail.ru