CC BY
8
Реформа местного самоуправления в России оказывает существенное влияние на развитие территорий. Новые правила межбюджетных отношений заставили местные власти туже затянуть бюджетные «пояса» и выполнять все вопросы местного значения по Федеральному закону № 131 от 06.10.2003 г. Для этого необходимо перераспределить полномочия между органами исполнительной власти различных уровней и использовать новые подходы в их решении, просчитать различные варианты возможного развития событий в деятельности отраслей в условиях достаточного и минимального финансирования. А что если посмотреть на вопросы местного значения как на обычную услугу? Эту проблему автор и рассматривает в статье и предлагает внедрить аутсорсинг для муниципальных образований.
Вопросы местного значения как услуга
И. Г. РОМАНЧУК,
Кемеровский государственный университет
Что такое «вопросы местного значения» муниципального района и сельского поселения? Все они тщательно прописаны в Федеральном законе №131 от 06.10.2003 г. (гл. 3, ст. 14-15). Однако есть большой минус: бюджеты муниципальных образований не позволяют их реализовать -нет денег. Потребность в финансовых ресурсах полностью определяется объемом выполняемых полномочий. В условиях значительной финансовой зависимости от бюджетов вышестоящих уровней слабо действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. В бюджетах муниципальных районов заметно растет объем затрат, с одной стороны, и сокращается доходная база - с другой, что отрицательно сказывается на социально-экономическом развитии территорий.
Исполнение бюджетных доходов в районах в последние годы происходит в условиях постоянных изменений федерального налогового законодательства. Как правило, они ежегодно приводят к потерям доходных источников для местного бюджета, лишь частично компенсируемым за счет © ЭКО 2007 г.
7 4 ЭКО
областных трансфертов, ссуд областного бюджета, финансирования проектов федеральных и региональных целевых программ. В последние годы в соответствии с налоговым законодательством из структуры муниципального бюджета выпали такие доходы, как налог на содержание жилищного фонда (с 2001 г.), налог с продаж (с 2003 г.), налог на прибыль (с 2005 г.), налог на имущество организаций (с 2005 г.), прочие местные налоги (с 2005 г.).
Изменения претерпели и нормативы налоговых отчислений. Увеличение дефицита в местных бюджетах связано с перераспределением: налога на имущество организаций; единого налога, применяемого в связи с упрощенной системой налогообложения; налога на добычу полезных ископаемых в вышестоящие уровни бюджета. Например, норматив налога на доходы физических лиц в 2004 г. в местный бюджет составлял 60%, а в 2005 г. - уже только 40%.
Исходя из анализа бюджетов районов Кемеровской области, можно отметить основные негативные тенденции: снижение доли собственных доходов; ухудшение структуры расходов местного бюджета, увеличение доли текущих расходов при одновременном снижении удельного веса расходов капитального характера; рост депрессивности территории. Так, доля собственных доходов в бюджете муниципальных районов в 2006 г. составляла: в Ижморском районе - 13%; Кемеровском - 49,1; Крапивинском - 20,2; Мариинском - 25,1; Новокузнецком - 60,1; Прокопьевском - 69,4; Промышлен-новском - 28,8; Тисульском - 24,1; Таштагольском - 34; Юргинском - 9,3; Яшкинском районе - 15,4%.
Вот и встает вопрос: как же их исполнить? Вопросы местного значения в современных условиях предлагаем разбить на составляющие компоненты по: 1) нормативно правовым актам, их регламентирующим; 2) исполнителям, их осуществляющим; 3) функциям и мероприятиям, необходимым для их реализации. Компоненты 1 и 2 являются зависимыми от нормативно-правовой базы местного самоуправления. Функции и мероприятия зависят от технологии реализации полномочий. А дальше предлагаем рассматривать вопросы местного значения как особый вид работ и реализовывать
отдельные компоненты финансовых и технических (технологических) функций и мероприятий во взаимосвязи с исполнителями:
а) если исполнитель - законодательный орган муниципального образования, то реализация только на уровне муниципального района или сельского поселения;
б) если исполнитель - администрация муниципального образования, то выбирается вариант реализации:
- самостоятельно муниципальным районом или сельским поселением;
- другим сельским поселением или муниципальным районом по межмуниципальному соглашению;
- муниципальным предприятием на основе межмуниципальной кооперации или муниципального заказа;
- предприятием любой формы собственности на конкурсной основе.
Это позволит решать вопросы местного значения в условиях ограниченных ресурсов с максимальной эффективностью и перераспределять ресурсы внутри муниципального района между поселениями туда, где есть нужные кадры, технологии или предприятия для решения этих задач, что особенно важно при формировании комплексных социально-экономических программ развития, как муниципального района, так и поселений внутри него. Все это позволит организовать жизнеобеспечение муниципального образования сложившимся в субъекте оптимальном режиме.
Рассмотрим реализацию одного из вопросов местного значения сельского поселения по предлагаемому механизму (таблица).
Регламентируется вопрос местного значения (гл. 3 ст.14 ФЗ № 131 от 06.10.2003):
• формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения.
Исполнители - Совет народных депутатов и Администрация поселения (его финансовый орган).
Регламентация вопроса местного значения
Регламентирующие документы
Бюджетный кодекс РФ. Налоговый кодекс РФ. Федеральный закон № 20-ФЗ от 20.08.2004 с изм. № 141-ФЗ от 29.11.2004 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Закон Кемеровской области от 06.10.1997 № 32-03 «О бюджетном процессе в Кемеровской области».
Закон Кемеровской области от 10.06.2004 № 32-03 «Об установлении полномочий финансовых органов Кемеровской области». Закон Кемеровской области от 17.01.2005 №14-03 «О внесении изменения и дополнения в закон Кемеровской области от 25.11.2004 № 87-03 «Об установлении льгот по налогу на имущество организаций в 2005 году».
На уровне поселений: устав поселения;
нормативно-правовые акты органов местного самоуправления
Функции, мероприятия
Установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета. Установление, изменение и отмена местных налогов (земельный налог, налог на имущество физических лиц) и сборов.
Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, его утверждение и исполнение, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета. Установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования. Определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом. Детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету.
Установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений. Иные бюджетные полномочия
Компоненты данного полномочия можно условно раз делить на три группы: формирование, утверждение и ис
полнение (более детально см. таблицу). Два компонента полномочия «формирование и исполнение» могут быть реализованы любым из предложенных вариантов; компонент «утверждение» - только сельским поселением. Механизм реализации может быть представлен в виде следующей схемы (рисунок).
Сторонняя организация (подрядчик, исполнитель)
Муниципальное образование (поселение 2)
) 2)
Тендер на оказание услуг, договор
Межмуниципальное соглашение
Муниципальный район
н
Межмуниципальное соглашение
Бюджет муниципального -образования (поселения) I <
Доходы
Расходы
Муниципальное образование (поселение 1)
обеспечение
> контроль
> финансирование
Механизм реализации вопроса местного значения поселения
По предложенному механизму можно разложить на составляющие компоненты любое полномочие органов местного самоуправления и принять управленческое решение: как и кем оно будет исполняться, не нарушая законодательство РФ.
Данный подход дает возможность выполнять свои полномочия муниципальному району и сельским поселениям, передавая часть обеспечивающих функций вопросов местного значения в аутсорсинг не только между ними, но и развивая конкурентную среду по реализации отдельных компонентов полномочий. Это позволит решать вопросы местного значения в условиях ограниченных ресурсов с максимальной эффективностью и перераспределять ресурсы внутри муниципального района между поселениями, что становится актуальным при реализации административной реформы Российской Федерации.
