CC BY
54
ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОБСТВЕННЫХ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Т.В. КОНОВАЛОВА,
кандидат экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ, заведующая кафедрой «Финансы и кредит»
Н.Н. КОВРИГИНА
Мичуринский государственный аграрный университет
Основным назначением доходов местных бюджетов является создание устойчивой финансовой базы для выполнения органами местного самоуправления своих задач. Для анализа структуры, состава и динамики доходов бюджета, оценки фискальной и стимулирующей роли того или иного доходного источника важное значение имеет классификация бюджетных доходов.
До вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ в зависимости от порядка распределения доходов между уровнями бюджетной системы доходы бюджетов подразделялись на собственные и регулирующие. На сегодняшний день доходы местных бюджетов подразделяются на собственные доходы, а также субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, передаваемых им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно Федеральному Закону «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120 — ФЗ к собственным доходам бюджетов относятся налоговые, неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций.
Проанализируем два федеральных закона № 126-ФЗ от 29 октября 1997 г. и № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. с точки зрения состава собственных доходов местных бюджетов.
Анализ показал, что в связи с вступлением в силу Федерального закона № 131 -ФЗ собственные
доходы местных бюджетов, помимо налоговых и неналоговых доходов, стали включать и доходы, полученные в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений (за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций).
В течение 1990-х гг. между расходными полномочиями и доходами местного самоуправления образовался существенный разрыв. В 1999 — 2000 гг. доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России составила 21—22 %, а уровень расходных обязательств — не менее 32 %. В Тамбовской области разрыв между доходами и расходными полномочиями на уровне региона был еще выше. Следует отметить, что доля доходов местных бюджетов за период с 1998 по 2004 г. постоянно уменьшалась и в 2004 г. составила всего 20,2 % в собственных консолидированных доходах Тамбовской области. Однако в 2005 г. наблюдалось увеличение доли доходов местных бюджетов по сравнению с 2004 г. на 13,4 %.
Однако еще до вступления упомянутого закона в силу в полном объеме был принят и внесен на рассмотрение в Государственную Думу целый ряд законопроектов, одни из которых увеличивают расходные обязательства местных бюджетов (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191 -ФЗ, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ), а другие — сокращают их доходные источники. Согласно данным, полученным на основе мониторинга, проведенного Конгрессом муниципальных образований России, у 97 % муниципальных образований наблюдается несбалансированность бюджетов в результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами.
Основной особенностью последних лет являются сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета страны в пользу федерального. Дан-
Таблица 1
Сравнительный анализ состава собственных доходов местных бюджетов
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 29 сентября 1997 г. № 126 - ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ
1. Местные налоги и сборы, установленные федеральными законами 1. Доходы от местных налогов и сборов
2. Доли федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе 2. Доходы от федеральных налогов и сборов
3. Другие собственные доходы местных бюджетов: • не менее 50 % налога на имущество организаций; • подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица; • государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; • платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; 3. Другие собственные доходы местных бюджетов: • доходы от региональных налогов и сборов; • часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативно-правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
• не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; • доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, муниципальных земель; • доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; • штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами субъектов РФ; • доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей • доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; • штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; • средства самообложения граждан; • добровольные пожертвования
4. Другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ 4. Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления
5. Иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления
ральных регулирующих налогов преимущественно оставались в региональном бюджете, а из него в основном регулировалась обеспеченность финансовыми ресурсами местных бюджетов, увеличивая их дотационность.
Таким образом, постоянно возрастала зависимость местных бюджетов от региональных. Как показывают исследования, безвозмездные перечисления местным бюджетам из бюджета Тамбовской области в их доходах составили в 2001 г. 62 %, в 2002 г. - 74,7 %, в 2004 г. - 76,9 %.
Однако, начиная с 2005 г., в Тамбовской области осуществляется переход на новые принципы формирования межбюджетных отношений с органами местного самоуправления. В результате в 2005 г. наблюдалось уменьшение доли безвоз-
ная тенденция является следствием проводимой государством бюджетной и налоговой политики. Так, в настоящее время уровень доходов местных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального и регионального законодательства. При этом особенностью доходной части местных бюджетов является высокая доля регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, а также низкая доля собственных доходов.
Сложившееся положение подтверждается исследованием, проведенным на примере формирования местных бюджетов Тамбовской области.
Постоянное уменьшение доли доходов местных бюджетов вплоть до 2004 г. происходило за счет того, что нормативные отчисления от феде-
мездных перечислений по сравнению с 2004 г. на 16,1 %, а по сравнению с 2001 г. на 1,31 % и, соответственно, увеличение собственных доходов местных бюджетов.
В настоящее время местными остаются лишь два налога — земельный и налог на имущество физических лиц. Причем это — налоги поселений. Местных налогов муниципальных районов не осталось, так как транспортный налог (50,2 млрд руб.) «отдан» субъектам Федерации, а торговый сбор (10,3 млрд руб.) вводиться не будет. Таким образом, расходные обязательства бюджетов муниципальных районов будут покрываться за счет части налога на доходы физических лиц и налоговых поступлений от специальных налоговых режимов.
Таким образом, собственные налоговые поступления покрывают расходные обязательства местных бюджетов лишь на 50 %. Недостающая сумма может быть получена либо за счет неналоговых доходов местных бюджетов (аренда имущества, доходы от оказания услуг и т. д.), либо за счет финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней. Между тем неналоговые доходы могут быть значительными лишь для 100—120 наиболее крупных муниципальных образований.
Практика показывает, что чем выше уровень бюджетной системы, тем доля налоговых доходов значительнее. Так в консолидированном бюджете Российской Федерации и федеральном бюджете она составляет 69,9 и 60,9 % соответственно, а с учетом таможенных пошлин, которые совсем недавно были выведены из состава налогов, и вовсе 91,2 и 92,5 %. Однако на уровне местных бюджетов этот показатель не дотягивает даже до 30 %.
До 2001 г. одним из основных (достигающих 50 % объема) собственных доходов муниципальных бюджетов являлся отмененный федеральным законодательством с 01.01.2001 г. налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. В качестве компенсационной меры в местные бюджеты стали зачислять 5 %-ный муниципальный налог на прибыль.
В 2005 г. районам и городам были переданы: налог на доходы физических лиц (в среднем по области на уровне 50 %), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 90 %, единый сельскохозяйственный налог — по нормативу 60 % от суммы контингента, земельный налог — по нормативу 100 %. Это обусловило увеличение налоговых доходов в 2005 г. по сравнению с предыдущим годом на 87 %, а также по сравнению с 2001 г. более чем в 2 раза.
Как показали наши исследования, наибольшие доли в налоговых доходах местных бюджетов Тамбовской области в 2005 г. у налога на доходы физических лиц — 65,94 %, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — 16,7 % и земельного налога — 12,78 %. Так, за исследуемый период поступления от земельного налога и налога на доходы физических лиц возросли более чем в 4 раза, а поступления от единого налога на вмененный доход увеличились в 2,5 раза.
В связи со вступлением в силу части второй ст. 4 Федерального закона от 27.11.2001 № 148 - ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и ст. 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» с 1 января 2004 г. был отменен налог с продаж, а также сбор на содержание милиции. В связи с отменой в 2004 г. налога с продаж (доля которого в общей структуре налоговых доходов в 2003 г. составляла 15,48 %) местные бюджеты Тамбовской области потеряли около 140 млн руб.
С 1 января 2005 г. доходная часть бюджетов муниципальных образований потеряла 50 % поступлений консолидированного бюджета по налогу на имущество организаций, зачисляемого с этого времени в областной бюджет в размере 100 %. Таким образом, в бюджеты районов и городов, в соответствии с действующим законодательством, в 2005 г. поступила лишь недоимка по отмененному налогу на имущество предприятий в размере 5,95 млн руб., налога с продаж — 1,35 млн руб.
Как показал проведенный нами анализ, местные налоги в налоговых доходах местных бюджетов Тамбовской области составили в 2005 г всего 15,16 %, что меньше чем в 2001 г. на 2,84 % (табл. 2).
Уменьшение доли местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов обусловлено отменой ряда местных налогов и сборов: налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, налога на рекламу, целевых сборов с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели, и других местных налогов. Таким образом, с 2005 г. осталось лишь два местных налога: налог на имущество физических лиц и земельный налог. При этом поступления от земельного налога за исследуемый период увеличились более чем в 4 раза, а поступления от налога на имущество физических лиц — в 2,9 раза.
С 1 января 2005 г. введена в действие гл. 31 Налогового кодекса «Земельный налог», что явилось важным этапом в развитии налогового и земельного
Таблица 2
Доля местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов Тамбовской области, %
Доход Год
2001 2002 2003 2004 2005
Местные налоги, всего 18,0 15,85 20,66 18,37 15,16
В том числе: налог на имущество физических лиц 1,58 2,78 2,51 3,0 2,2
налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения 0,1 0,19 0,25 0,27 0
земельный налог 6,17 10,57 15,46 14,02 12,78
налог на рекламу 0,2 0,3 0,45 0,54 0,07
целевые сборы на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели 1,11 0,84 0,74 0,19 0,01
лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками 0,41 0,5 1,25 0,2 0,02
прочие местные налоги и сборы 8,42 0,67 0,02 0,15 0,08
Всего налоговых доходов 100 100 100 100 100
Источник: по данным автора.
законодательства Российской Федерации. С вступлением этой главы планировалось, что основным доходным источником для местных бюджетов станет земельный налог. Однако, по нашему мнению, для повышения эффективности налогообложения земли и устранения некоторых, возникших в связи с принятием данной главы противоречий, необходимо дальнейшее совершенствование порядка налогообложения земли.
В настоящее время в отношении земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, на которых расположены объекты жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, установлена предельная льготная налоговая ставка в размере 0,3 %.
На наш взгляд, было бы целесообразно не применять льготную ставку, а исключить из объектов налогообложения организации в отношении данного вида земельных участков. Это важно потому, что в соответствии с п. 1 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ в доходах местных бюджетов учитывается часть прибыли муниципальных унитарных предприятий (в этой организационно-правовой форме создаются предприятия жилищно-коммунального комплекса), остающаяся после уплаты налогов, включая земельный налог, и иных обязательных платежей, то есть образуются встречные финансовые потоки.
Кроме того, следует отметить, что в настоящее время кадастровая стоимость земли, определенная ранее, не отражает ее реальную стоимость, так как в течение последних лет по всей России непрерывно идет процесс изменения методики оценки земли, что связано с ростом ее рыночной цены, появлением новых транспортных магистралей и улучшением
инфраструктуры. Поэтому муниципальным образованиям необходимо завершить работы по регистрации прав собственников земли, а также разработать методику систематической переоценки земли.
С 2006 г. за бюджетами городских округов и муниципальных районов законодательно закрепляется стабильный доходный источник - единый налог на вмененный доход. Этот налог является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и по налогу на доходы физических лиц.
Следовательно, одной из важнейших задач для органов местного самоуправления должна стать поддержка развития на подведомственной им территории малых предприятий, в частности:
• предоставление государственных гарантий и поручительств по кредитам, запрашиваемым субъектами малого бизнеса в коммерческих банках;
• компенсация части процентных ставок по кредитам коммерческих банков;
• развитие системы микрокредитования субъектов малого предпринимательства через муниципальные фонды;
• предоставление налоговых льгот на региональном уровне путем установления дополнительных отраслевых приоритетов;
• развитие системы муниципального заказа. При действенных мерах со стороны местных
властей по поддержке и развитию малого бизнеса есть возможность не только существенно увеличить доходную часть местных бюджетов, но и обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней через реструктуризацию расходных обязательств.
