Вопросы антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов органов власти муниципального образования Текст научной статьи по специальности «Право»

Вопросы антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов органов власти муниципального образования

Абрамов Руслан Агарунович

доктор экономических наук

профессор, ФГБОУ ВО "Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова"

115470, Россия, г. Москва, Нагатинская наб., 34 Abramov Ruslan Agarunovich Doctor of Economics

Ph.D. in Economics, professor, head of department, Department of State and Municipal Management,

Plekhanov Russian Univsrsity of Economics

115470, Russia, G.moskva, Ul..nagatinskaya oblast', g. Moscow, ul. Nagatinskaya Nab, 34, kv. 137

El [email protected]

Статья из рубрики "Управленческое право."

Аннотация. Предметом исследования является механизм проведения экспертизы нормативно-правовых актов для целей противодействия коррупционным явлениям в муниципальных органах власти.Объектом исследования является нормативные и иные правовые акты муниципального образования.В работе рассматриваются а спекты противодействия коррупции в текущем состоянии ее проникновения в органы власти муниципального образования. В работе показывается, что проблема коррупции в достаточной мере соответствует возможностям ослабления и постепенному снижению качества жизни социально-экономической среды. Кроме того показано, что нормативные акты изначально имеют предпосылки для встраивание в коррупционный процесс, а также могут содержать неформальные признаки коррупционного процесса.. В полной мере коррупция затрагивает все уровни власти. В частности, особое внимание уделяется ее проявлениям на уровне муниципальных органов власти и гражданского общества., так как именно на этом уровне осуществляется большинство социально-экономических процессов для целей формирования направленного развития городов и иных образований. В работе используется метод нормативно-правового анализа, где ограничиваются полномочия муниципальных органов власти и формируется возможность определения пределов воздействия на законотворческий процесс. Аналитический метод позволяет выделить наиболее сложные аспекты формирования целостных нормативно-правовых актов, которые будут способны к противодействию со стороны коррупционных явлений. Новизной исследования является формирование более широких механизмов участия населения в подготовке решений муниципальных органов власти. В частности, к ним относится возможность расширения сферы деятельности инновационной формы участия населения и общественных объединений как к этому относится структура общественной экспертизы.Дальнейшим направлением развития исследований можно считать определение того, каким образом будет формироваться механизм реализации результатов общественной экспертизы в прогнозировании действия нормативных распорядительных документов органов муниципального образования.

Ключевые слова: муниципальное образование, гражданское общество, коррупция, противодействие, экспертиза, нормативно-правовые документы, органы контроля, органы власти, общественная экспертиза, развитие городов

DOI: 10.7256/2454-0595.2017.10.24008 Дата направления в редакцию: 03-10-2017 Дата рецензирования: 30-09-2017

Публикация подготовлена в рамках научного проекта № 15-02-00025, поддержанного РФФИ. Грантовое соглашение -Договор №15-02-00025/17-0Г0Н от 04.05.2017 г. Конкурс РФФИ 2017 года «Местное самоуправление: стратегия перспективного развития".

Abstract. The research subject is the mechanism of anti-corruption examination of normative acts for the purpose of the struggle against corruption in municipal authorities. The research object is normative and other legal acts of a municipal unit. The author considers the aspects of the struggle against corruption in municipal authorities. The study demonstrates that the problem of corruption leads to weakening and reduction of the quality of the socio-economic environment. Besides, the author shows that normative acts are initially prone to be included into corruption processes and can have informal signs of corruption. Corruption covers all levels of authority. Particularly, the author gives special attention to its manifestations at the municipal level and civil society, since most socioeconomic processes aimed at controlled development of cities and other territorial units are performed at this level. The research is based on the method of normative-legal analysis, where the powers of municipal authorities are limited and the possibility to define the limits of impact on lawmaking is formed. The analytical method helps define the most difficult aspects of formation of comprehensive normative acts, which would be able to resist corruption. The author describes the mechanisms of broad participation of the population in the preparation of decisions of local authorities. Particularly, they include that possibility to extend the sphere of activity of innovative forms of participation of the population and public associations such as public expertise. The further direction of development of the studies is the definition of the mechanism of realization of the results of public expertise in forecasting the actions of normative documents of municipal authorities.

Keywords: authorities, controlling authorities, normative documents, examination, prevention, corruption, civil society, municipal unit, public expertise , development of cities

Актуальность исследования. Проблема противодействия коррупции в органах публичной власти является одной из самых актуальных для нашего государства. Объективные факторы развития коррупции свидетельствуют о том, что она создает существенную опасность для жизнедеятельности общества, и на сегодня масштабы ее распространения представляют реальную угрозу национальной безопасности. Именно поэтому задача предотвращения коррупции рассматриваются в настоящее время как общегосударственные и приоритетные, поскольку эффективная борьба с этим негативным общественным явлением возможна лишь при условии создания и реализации надлежащих механизмов организационно-правового обеспечения реформирования, направленного на предупреждение коррупции в органах власти и активное участие в этом процессе общественности. Несмотря на принимаемые в течение последних двух лет организационно-правовые меры противодействия коррупции, масштабы ее не уменьшились -t13———lûài. На международном уровне Российская Федерация часто

воспринимается как коррумпированная страна, о чем свидетельствует низкии реитинг по уровню добродетели, определенный по результатам исследовании, проведенных в течение последних лет авторитетными международными институтами.

Коррупция как социальное явление имеет ряд причин для своего возникновения и распространения в экономической, политической и социально-структурной организации общества. Но подавляющее большинство ее последствий чувствуется в реальной социальной жизни, сказывается на ее уровне, степени защищенности граждан, обеспеченности их прав и свобод. Коррупция - явление, которое возникает почти одновременно с возникновением государства, поэтому, несомненно, искоренить коррупцию так же трудно, как преодолеть преступность. Одной из причин этого является тот факт, что системная коррупция является признаком бедных государств, в которых общество и его институты слишком слабые.

Опыт борьбы с коррупцией - как отечественный, так и международный -свидетельствует, что ликвидировать ее полностью как социальное зло почти невозможно. Целью антикоррупционной политики должно стать уменьшение уровня и локализация коррупции в обществе, изменение ее характера, ограничения ее влияния на социально-политические и экономические процессы. В Российской Федерации коррупция является одной из главных проблем, которая требует безотлагательного решения. Она представляет значительную угрозу демократии, реализации принципа верховенства права, национальной безопасности, становлению гражданского общества [1, с. 71.

На уровне муниципального образования документальная основа всей деятельности основывается на принятии и реализации документов, которые не затрагивают чаще всего стратегических или программных основ развития региона, а только реализации хозяйственных механизмов и распределения бюджетных средств.

Анализ литературных данных. Болдыш А.Ю. считает не достаточно исследованным вопрос четкого определения сущности коррупции в органах государственной власти. Он определяет, что от ее правильного понимания в значительной мере зависит формирование стратегии и тактики антикоррупционной деятельности, постановка целей,

определение сил и средств [6, с- 31].

В этом контексте Абрамов Р.А., Мухаев Р.Т., Соколов М.С. рассматривают исторические источники и социальные предпосылки возникновения коррупции, ее экономический, правовой аспекты, системный характер, связь с другими негативными социальными

явлениями [2, с 1101. При этом Ким А.В. особо выделяет политический аспект коррупции, что обусловлено ярко выраженным политическим окрасом коррупции: с одной стороны, она является продуктом деятельности власти, с другой - непосредственно влияет на формирование властных институтов, их функционирования в значительной степени определяет сущность самой власти [9, с- 351.

Панкратова М.Е. взгляды на коррупцию разделяет по направлениям. Первый -предусматривает интеграцию международных и национальных механизмов квалификации, выявления и противодействия коррупции. Он базируется на регламентации международными нормативно-правовыми актами, изложенными в форме решений и резолюций международных организаций. Фактически, речь идет о некотором обобщении понятия «коррупция», стандартов служебной деятельности, регламентов функционирования управленческих структур и тому подобное. Второе направление базируется на детерминации институциональных характеристик коррупции; он

предусматривает сочетание политических, социально-экономических и юридических составляющих. На современном этапе стоит дополнить такой перечень социальным аспектом. Третье направление исходит из современного понимания концепции «хорошее

управление» как реализации права человека на эффективное управление [11, с 70]. Абрамов Р.А., Изутдинов Г.И. исследуются влияние коррупции на эффективность социального управления и способность систем управления противодействовать

коррупции ———Мещерякова С.Н., Моисеева А.А. базируют свои взгляды на исследовании влияния коррупции на соблюдение прав и свобод человека в системе публичного управления.

Материалы и методы исследования. В работе применяются методы не только нормативно-правового анализа применяемых документов, которые определяют возможность проведения антикоррупционнй экспертизы, но также и методы экономико-математического прогнозирования для расчета потенциального ущерба о коррупции и прогностического для определения предложений нормативно-правового характера в целях противодействия коррупциогенности принимаемых распорядительных документов.

Результаты и дискуссия. Важно определить главные задачи, которые должны быть выполнены в процессе реализации мероприятий по противодействию коррупции в условиях проведения системных реформ:

1 ) во-первых, выяснение особенностей возникновения, сущности специфики детерминации коррупционных правонарушений в стране (с позиций управленческой науки и права);

2) во-вторых, рационализация антикоррупционного законодательства по закреплению национальных традиций и международного опыта противодействия коррупции;

3 ) в-третьих, систематизация механизмов предотвращения коррупционных деяний в органах государственной власти и местного самоуправления;

4 ) в-четвертых, формирование у должностных лиц органов публичной власти способности проводить антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов.

Возможность и возникновение стремления к коррупционной оценке возникает на основании того, насколько может быть муниципальное образование регулировать вопросы хозяйственной жизни. Графически мы можем представить вопросы, которые должны быть охвачены антикоррупционной экспертизой (рис. 1).

Рисунок 1 - Угрозы возникновения коррупционных явлений при принятии нормальных

муниципальных правовых актов

Основная проблема, которая возникает при выявлении потенциальной коррупционной емкости - это возможность источника получения финансирования от стороны коррупции. Это или средства граждан, или средства бюджетного назначения. В соответствии с этим возникает и опосредованный вред, который в целом возникает по отношению к конкретному гражданину или социально-экономической среде в целом. По целевому содержанию можно выделить возможность реализации коррупциогенности в нормативно-правовых актах в том случае, если возможность коррупционных явлений закладывается на этапе его проектирования или используется несовершенство законодательства. Хотя в последнем случае, если не было факта незаконного обогащения или кражи бюджетных средств, называть такое коррупцией нельзя/

Придерживаясь общей позиции касательно необходимости экспертизы муниципального правового акта (принимая за него нормативный правовой акт и проект нормативного правового акта), следует установить в качестве предмета оценки характер связи объекта с коррупционным поведением. Исследуя акт или проект муниципального правового акта, эксперт выясняет, насколько они способствуют (могут способствовать) возникновению коррупции, то есть устанавливает наличие коррупциогенности акта. Это и есть свойство,

на исследование которого направлена экспертиза ———^ЗЩ. Также в случае антикоррупционной направленности акта или проекта муниципального правового акта экспертиза определяет, насколько эффективно они будут реализовать свое предназначение. Такой взгляд на предмет антикоррупционной экспертизы нормативных муниципальных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является наиболее правильным. Выявив, как именно нормативный муниципальный правовой акт или его проект порождает коррупционную преступность, эксперт сможет верно определить коррупциогенный фактор, найти способ его устранения, чтобы исключить связь положений акта с какими-либо коррупционными проявлениями [10, с- 56].

Таким образом, объектом антикоррупционной экспертной оценки муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов будут выступать сами такие акты и проекты.

Решить такую проблему можно путем четкого законодательного определения норм этического поведения субъекта публичной деятельности, общественного восприятия

добродетели как нормы поведения должностного лица и социального утверждения добродетели как единственно возможного стиля служебной деятельности. Так же важно пропорционально усиливать юридическую ответственность в рамках мер наказания (уголовного, административного, гражданского, дисциплинарного), которое общественно поддерживается (приветствуется) и закрепить четкие нормы в деятельности органов власти и их должностных лиц с максимальным описанием дозволенных границ

деятельности должностных лиц ———^^Ш. Это иллюстрируется ростом количество нарушений, которые связан с явлением коррупции в муниципалитетах (табл. 1).

Таблица 1 - Нарушения, связанные с муниципальными органами власти

Показатели 2013 2014 2015 2016

Выявлено преступлений 42606 42755 38607 36634

Расследовано преступлений 30504 32563 31192 29647

Преступления против собственности 16926 17396 13594 13366

Преступления в сфере хозяйственной деятельности, в том числе 8726 9029 8638 8174

фиктивное предпринимательство 255 376 453 460

легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем 338 363 382 342

нарушение законодательства о бюджетной системе 97 61 48 27

мошенничество с финансовыми ресурсами 764 697 538 531

Преступления в сфере служебной деятельности в том числе 16396 15555 15495 14159

взяточничество 3014 2775 2297 2102

преступления связаны с приватизацией 2835 2762 2372 2473

в сфере внешнеэкономической деятельности 1293 1323 656 539

в сфере банковской деятельности 3365 3183 3294 3300

с использованием бюджетных средств 7249 7566 6354 7264

Источник: составлено автором

Подобные аспекты деятельности связаны с тем, что фактически экспертиза на муниципальном уровне не ведется, и все преступления коррупционного толка расследуются постфактум. Об этом свидетельствует результативности работы правоохранительных органов (табл. 2).

Таблица 2 - Результаты работы правоохранительных органов в борьбе с коррупцией на

уровне муниципальных образований, единиц

Показатели 2014 2015 2016

Количество протоколов о коррупционных деяниях, направленных в суд в отчетном периоде 5995 6224 5389

Количество протоколов, по которым суд принял решение в отчетном периоде 5490 5732 5022

наложен штраф 4551 4745 4011

вынесено предупреждение - - 59

закрыто административных дел 874 987 951

Остаток нерассмотренных в судах протоколов на конец отчетного периода - - 500

Привлечено к административной ответственности 5705 5799 6802

должностных лиц (оштрафованы)

Сумма наложенного штрафа - - 1351605

Ущерб нанесенный коррупционными деяниями (руб) 1278309 2688851 1621385

Отменено неправомерных нормативно-правовых актов и решений, принятых в результате коррупционных деяний 398 557 532

Внесено представлений, иных документов реагирования на устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям 1179 1421 1649

По результатам их рассмотрения привлечено к ответственности должностных лиц 1249 1577 1738

Уволен из занимаемой должности - - 183

Источник: составлено автором

Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных актов направлена на достижение конкретных результатов, а именно:

- создание системы принятия решений по антикоррупционной политике на основе анализа достоверных данных о коррупции, мониторинга выполнения этих решений и их влияния на состояние дел с коррупцией независимым специально уполномоченным органом по вопросам антикоррупционной политики в партнерстве с гражданским обществом, а также формирование общественной поддержки в преодолении коррупции;

- создание системы добропорядочной и профессиональной публичной службы в соответствии с международными стандартами и лучшего мирового опыта;

- внедрение эффективных антикоррупционных программ в центральных органах исполнительной власти, а также на государственных предприятиях, обеспечение для общества прозрачности их деятельности;

- формированию в обществе идеи нетерпимости к проявлениям коррупции.

Объектом антикоррупционной экспертизы признаны исключительно проекты нормативно-правовых актов. Наряду с этим считаем, что антикоррупционной экспертизе могут и должны подвергаться не только проекты, но и действующие нормативно-правовые акты, антикоррупционная эффективность которых подвергается сомнению. В связи с этим следует отметить, что действующим законодательством предусмотрена возможность проведения в целом научной экспертизы исключительно по проектам нормативно-правовых актов, что, по нашему убеждению, не отвечает потребностям современной системы права, ведь внесение изменений и дополнений к нормативно-правовым актам также требует научного экспертного обеспечения, в том числе и в контексте противодействия и предотвращения коррупции.

В связи с этим обязательную антикоррупционную экспертизу, на наш взгляд, целесообразно проводить только в отношении тех из перечисленных выше проектов нормативно-правовых актов, которые будут регулировать отношения в так называемых «наиболее важных» сферах общественной жизни. К последним, можно отнести финансово-экономическую, природоохранную, образовательную сферу, сферу здравоохранения, социальной защиты, рационального природопользования, уголовной ответственности, а также области судопроизводства, государственной службы, правоохранительной деятельности, учитывая исключительную важность функций и их статус главных субъектов как гарантов законности в государстве.

Факультативную же антикоррупционную экспертизу, считаем возможным проводить по:

- проектам нормативно-правовых актов органов местного значения органов местного самоуправления, где финансирование проводится с участием грантов и безвозмездных спонсорских поступлений: где государство не тратит денежные средства);

- проектов нормативно-правовых актов, которые регулируют общественные отношения в любой другой сфере социальной жизни (не входят в сферы, определенные для проведения обязательной антикоррупционной экспертизы);

- действующих нормативно-правовых актов, когда возникают обоснованные сомнения относительно их не коррупционной рискованности.

Предметом антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов является достаточно широкий круг общественных и юридических явлений, которые возможно, по нашему мнению, объединить такой категорией, как криминологические факторы правотворчества. Криминологические факторы, являясь составной факторов правотворчества, имеют социальное происхождение и в значительной степени обусловливают конструктивную сущность правовых норм, последствия их действия, в чем и проявляется их значение. К параметрам коррупуциогенных факторов относятся:

1 ) нечеткое определение функций, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления;

2) создание чрезмерных обременений для получателей административных услуг;

3) отсутствие или нечеткость административных процедур;

4) отсутствие или недостатки конкурсных (тендерных) процедур.

Относительно этого перечня есть смысл сделать определенные замечания. В частности, указанные нормативно-правовые пороки хоть и отражают действительные коррупциогенные свойства норм права, однако не исчерпывают их. При таком подходе вне поля зрения остаются фиксация в правовых нормах предпосылок конфликта интересов в деятельности субъектов коррупционных правонарушений, а также ряда положений, ограничивающих возможности полноценной реализации существующих антикоррупционных программ и отдельных мероприятий. Следовательно, в предмете антикоррупционной экспертизы должны также исследоваться и существующие параметры системы противодействия коррупции, касающиеся общественных отношений, которые регулируют норму права, на основании чего должен оцениваться характер и степень деструктивного влияния соответствующих нормативно-правовых положений. Последние также должны оцениваться как коррупциогенные факторы, даже при отсутствии у них прямых положений, недостатки в фиксации которых способны породить злоупотребление правом в форме коррупционных правонарушений.

Следовательно, признание предметом антикоррупционной экспертизы криминологических факторов правотворчества должно способствовать охвату экспертным исследованием всех составляющих криминологической обстановки - как непосредственных криминогенных факторов, так и существующих средств и мер их противодействию. На основании изложенного, предлагаем к предмету антикоррупционной экспертизы включить следующие криминологические факторы правотворчества:

1 . Факторы, обуславливающие наличие конфликта интересов в деятельности субъекта

коррупционных правонарушений:

- отставание норм права от реальных потребностей служебной деятельности субъекту коррупционного правонарушения и обеспечения его нужд;

- социальная убыточность регулирования правоотношений, когда негативные последствия и социальные издержки превышают положительные социальные результаты;

- привнесение общественных отношений элементов конфликтности интересов и поведения различных социальных групп (по имущественным, социально-демографическим показателям).

- наличие правовых предпосылок для формирования коллизий правовых интересов у корреспондирующих субъектов правоотношений;

- не с о о тв е тств ие но рм пра в а с ис те ме о б ще приня тых бо льшинс тв ом на с е ле ния жизненных ценностей, культурных традиций;

- избыточность публично-правовых форм и методов регулирования общественных отношений, неоправданно ограничивают свободу социально-экономической деятельности;

- несоответствие способов (типов) правового регулирования (разрешительный, обязывающий, запретительный; диспозитивный, императивный) сфере и предмету правового регулирования, его целям, принципам, а также требованиям правопорядка и законности;

- необоснованная коммерциализация оборота общественных благ;

- финансово-экономическая, организационно-управленческая, научная, кадровая и другая необеспеченность практической реализации положений проекта нормативно-пра в ого а кта ;

2 . Факторы, которые облегчают или иным образом детерминируют совершение коррупционных правонарушений, блокируют действие антикокоппуционных мероприятий:

- нечеткое определение функций, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления;

- создание чрезмерных обременений для получателей административных услуг;

- отсутствие или нечеткость административных процедур:

а ) неопределенность порядка реализации субъективных прав или исполнения юридических обязанностей;

б ) необеспеченность нормативно-правового акта (или отдельных его норм) административными процедурами нормативно установленным порядком и сроками выполнения обязанностей государственных органов, должностных, юридических и физических лиц;

в ) отсутствие способов принудительного исполнения нормативных положений, восстановления и защиты нарушенных прав и законных интересов;

г) отсутствие нормативно закрепленных принципов осуществления контроля (в том числе

системы отчетности) за государственными органами и должностными лицами и гражданами;

д ) отсутствие порядка осуществления полномочий контролирующими государственными органами и должностными лицами;

е) чрезмерная отягощенность контрольных процедур для подконтрольных лиц;

- отсутствие или недостатки конкурсных (тендерных) процедур;

- неопределенность объектно-предметного и субъектного состава правоотношений, условий и оснований их возникновения, изменения или прекращения:

а ) нарушение принципа справедливости и прозрачности субъектного состава правоотношений;

б ) в соответствующих случаях - отсутствие особенных, профессиональных, образовательных или экономических требований, предъявляемых к участникам правоотношений

в ) отсутствие требований по получению специальных разрешений (лицензий) для осуществления отдельных видов деятельности, которые могут причинить вред частным, общественным или государственным интересам, а также отсутствие порядка и условий осуществления лицензионных видов деятельности;

г) отсутствие необходимых запретов или ограничений для участников правоотношений;

д) отсутствие или недостаточно четкое описание оснований или условий возникновения, изменения или прекращения правоотношений (наличие оценочных (или плохо определенных) понятий и словосочетаний, которые выступают как основания или условия возникновения, изменения или прекращения правоотношений).

- неопределенность и разбалансированность интересов субъектов правоотношений, их пра в и обя з а нно с те й:

а ) нарушение баланса прав, законных интересов и обязанностей участников правоотношений; отсутствие корреспондирования праву гражданина или юридического лица обязанности государственного органа;

б ) создание условий для злоупотребления льготным правовыми режимами или компенсационными схемами;

в ) создание предпосылок для монополизации способов осуществления субъективных прав и свобод, отдельных видов деятельности, рынка товаров и услуг;

г) дублирование функций и полномочий государственных органов и должностных лиц;

д) неопределенность оснований и условий принятия решений или совершение действий государственными органами или должностными лицами, или наделение их чрезмерными дискреционными полномочиями;

е ) неоправданно широкое предоставления регистрационных, разрешительных, контрольных и юрисдикцонных нормотворческих полномочий государственным органам и служебным лицам по формуле «вправе».

- недостатки, связанные с установлением юридической ответственности, порядком ее

реализации:

а ) отсутствие ответственности за существенные нарушения требований нормативно-правового акта или его проекта;

б) конкуренция типов и видов юридической ответственности (совпадения юридических признаков правонарушений в нормативно-правовом акте или его проекте, что подвергается экспертизе по признакам правонарушений, предусмотренных в других отра с ля х пра в а );

в ) неконкретизированное или ограниченное описание признаков состава правонарушения;

г ) несоответствие видов и размера взысканий или наказания (в рамках юридической ответственности) характера и степени общественной вредности (опасности) правонарушения;

д ) наличие необоснованных юрисдикционных иммунитетов, исключающих возможность привлечения к юридической ответственности;

е ) неопределенность или недостатки в определенности (необоснованное применение оценочных или плохо определенных понятий) оснований или условий для освобождения от юридической ответственности или ее смягчения;

ж) отсутствие у государственных органов или должностных лиц достаточных полномочий (или их дублирования) для применения мер юридической ответственности;

з) отсутствие механизма исполнения мер юридической ответственности.

- недостатки формально-логического, лингвистического и юридико-технического конструирования норм права:

а ) наличие логических ошибок в конструировании норм права (например, подмена понятия, тезиса и т. п), что приводит к неоднозначности возможностей их применения;

б ) противоречивость (коллизионность) содержания нескольких норм права, что также создает возможности ситуативного манипулирования в процессе их применения;

в) неоправданно большое количество отсылочных или бланкетных норм права, которые фактически предоставляют органам государственной власти право ведомственного правотворчества и право самостоятельно устанавливать правила поведения;

г ) отсутствие в нормативно-правовом акте поощрительных норм, стимулирующих законопослушное поведение;

д ) неоправданное использование в тексте нормы права оценочных и плохо определенных понятий типа «в случае необходимости», «принять все возможные меры», «всемерно способствовать», «прилагать усилий» и тому подобное.

3 . Состояние системы противодействия коррупции за направлением регулирования нормативно-правового акта:

а) кадровая количественно-качественная составляющая;

б) организационно-управленческая составляющая;

в) материально-техническая, финансовая составляющая;

г ) уровень нормативно-правового обеспечения деятельности субъектов системы противодействия коррупции по инновационным направлением правового регулирования, что является объектом экспертизы;

д) степень правовой и социальной защиты субъектов противодействия преступности.

Закрепление, следовательно, права инициирования антикоррупционной экспертизы как государственными, так и негосударственными организациями позволит избежать выборочности при проведении последней с учетом узковедомственных интересов. Однако, реализация такого права создаст очевидные осложнения в связи со значительным объемом нормативно-правовых актов и их проектов, в отношении которых необходимо будет проводить антикоррупционную экспертизу.

Одновременно следует отметить, что отечественная наука государственного управления недостаточно внимания уделяет исследованию влияния глобализации на правонарушения в сфере экономики, коррупцию, терроризм и социальной безопасности переходного общества в целом, хотя становится очевидным, что глобализация наряду с позитивными имеет негативные аспекты. Стремительное развитие мировой экономики происходит в условиях одновременного распространения бедности, преступности, терроризма, деградации всех природных систем обеспечения жизнедеятельности социума, расширение зон экологической и гуманитарной катастроф. Глобализация ускорила экономические кризисные явления, спровоцировала рост влияния коррупциогенных факторов на публичное управление.

Именно поэтому коррупция как антисоциальное явление имеет признаки, которые позволяют определять судьбу власти, экономики, государства и общества в целом. Коррупция тесно связана с организованной преступностью, вредит нормальному функционированию власти во всех ее видах: законодательной, исполнительной и

судебной. Вследствие этого нарушаются законные права и интересы граждан [8, с- 74"". Коррупция является одной из главных причин политической и социальной нестабильности, неэффективности проведения экономических реформ, что может привести к финансовому краху государства и дальнейшему обнищанию населения. Коррумпированность органов публичной власти крайне негативно влияет на уровень доверия населения к власти, делает невозможным процесс роста благосостояния населения и может привести к социальному выбытию населения.

Механизмы реализации стратегии предусматривают государственный и общественный контроль за деятельностью органов власти и управления, правоохранительных органов, за принятием органами власти решений, соблюдением законов; проведение общественной экспертизы проектов и действующих нормативно-правовых актов, концепций и программ по вопросам противодействия коррупции и учета ее выводов, обсуждение проектов, участие в принятии решений, внесения предложений, привлечение к совместному рассмотрению обращений и жалоб граждан других общественных объединений, ученых, научных учреждений для проведения общественных экспертиз и освещения в средствах массовой информации результатов исследований и проверок ———Выполнение мероприятий антикоррупционной политики государства может быть обеспечено только в том случае, если они будут поддержаны на местах органами исполнительной власти и местного самоуправления. Перспективным также является и институт общественной экспертизы. Для инициирования общественной экспертизы институт гражданского общества должен [6, с 1278"":

1) быть легализованным в соответствии с законодательством;

2 ) подготовить письменный запрос на проведение общественной экспертизы с обязательным указанием:

- наименование института гражданского общества;

- сведений о легализации, местонахождение и адрес электронной почты (при наличии);

- предмета и цели общественной экспертизы;

- перечень документов и других материалов, необходимых для проведения общественной экспертизы;

- адреса, по которому направляется ответ на запрос, либо фамилии, имя и отчество лица, уполномоченного получить такой ответ, ее контактного телефона и адреса электронной почты (при наличии).

3 ) направить или представить письменный запрос на проведение общественной экспертизы в орган исполнительной власти.

То есть существующий порядок чрезвычайно упростил процедуру инициирования проведения общественной экспертизы. В действующем порядке отсутствуют требования к институту гражданского общества (кроме необходимости быть легализованным в соответствии с законодательством), в частности, относительно финансового состояния, срока деятельности, наличии квалифицированных экспертов их профессионального уровня, обоснование причин проведения экспертизы, использования определенных

методов, предоставление уставных или иных документов и тому подобное [7, с- 67]. Таким образом, институты гражданского общества получили карт-бланш в процессе проведения общественной экспертизы. Зато такая свобода действий обусловливает и высокую ответственность общественных экспертов, от работы которых будет зависеть не только решение проблем в определенной сфере, но и вообще существование этого инструмента демократического управления.

Наряду с преимуществами указанного порядка существуют определенные недостатки. Бесспорно, что для проведения любой экспертизы, в том числе и общественного, необходимы определенные ресурсы, которые зависят от объекта общественной экспертизы, выбранных методов, наличия необходимой информации и документов и тому подобное. Однако большинство институтов гражданского общества не имеют достаточного ресурсного обеспечения, что определенным образом сдерживает распространение общественной экспертизы [7, с- 67].

Выводы и предложения. Признание обозначенных факторов потенциальной коррупции в муниципальных нормативно-правовых актах, как составляющих предмета антикоррупционной экспертизы позволит, по нашему мнению, более полно выявлять имеющиеся в нормах права коррупциогенные риски. Наряду с этим, их выявление может закономерно тянуть за собой дальнейшее их устранение или минимизацию влияния. Результаты антикоррупционной экспертизы подлежат обязательному рассмотрению при принятии решения относительно издания (принятия) соответствующего нормативно-правового акта. Таким образом, несмотря на указание обязательности к рассмотрению, законодатель фактически определил необязательный для учета характер выводов антикоррупционной экспертизы. Указанное положение явно не способствует полноценной реализации функции предотвращения появлению в нормах права коррупциогенных факторов. Однако, не верным было бы и закрепление положения относительно обязательного учета выводов антикоррупционной экспертизы, ведь это

означало бы принятие нормотворческих функций субъектом проведения экспертизы, что явно выходит за пределы его полномочий. Альтернативным путем решения сложившейся проблемы, видится нормативное закрепление обязанности нормотворческого субъекту в случае несогласия с выводами антикоррупционной экспертизы письменно излагать обоснование соответствующего отказа с последующим отправлением ее экспертном учреждении.

На сегодня специалисты определяют от 3 до 12 обязательных этапов, которые должен пройти институт гражданского общества для успешного проведения общественной экспертизы. Мы предлагаем схему процедура проведения общественной экспертизы, состоящую из трех этапов: подготовительного, проведения общественной экспертизы и заключительного. Известной также является процедура организации и проведения общественной экспертизы, которая насчитывает 10 составляющих, а именно:

1) определение сферы или направления деятельности органа власти для проведения общественной экспертизы;

2) планирование общественной экспертизы;

3) определение цели и задач общественной экспертизы;

4) формирование группы общественных экспертов;

5) разработка методики проведения общественной экспертизы;

6) подготовка запроса на проведение общественной экспертизы;

7) проведение общественной экспертизы;

8) оформление результатов общественной экспертизы;

9) общественное обсуждение результатов общественной экспертизы;

10) организация контроля за учетом рекомендаций по результатам общественной экспертизы.

Также мы предлагаем алгоритм проведения общественной экспертизы, согласно которому необходимо осуществить 12 шагов, в частности:

1) определение цели общественной экспертизы;

2) формулировка предмета общественной экспертизы;

3) выбор методов проведения оценки;

4) определение желаемых источников информации;

5) формирование группы общественных экспертов;

6) составление и направление запроса на проведение общественной экспертизы;

7) получение от органа власти информации для анализа;

8) проведение анализа полученных данных;

9) подготовка экспертного заключения и направление его органа власти;

1 0) получение от органа власти письменного ответа о результатах учета экспертного

заключения;

11) участие в заседании коллегии, на которой рассматривается экспертное заключение;

12) ознакомление с результатами учета на сайте органа или в СМИ.

Как видим, концептуально оба подхода не отличаются друг от друга, лишь акцентируя внимание на определенных элементах или этапах общественной экспертизы. После поступления письменного запроса о проведении общественной экспертизы орган исполнительной власти может:

- выдать в недельный срок приказ или распоряжение о проведении такой экспертизы и мероприятий, связанных с подготовкой материалов, с указанием фамилии, имени, отчества и должности лица, ответственного за обеспечение взаимодействия с институтом гражданского общества;

- довести в течение трех дней с момента издания приказа или распоряжения его содержание до сведения института гражданского общества, инициировал проведение общественной экспертизы;

- образовать в случае необходимости рабочую группу для подготовки материалов с привлечением представителей института гражданского общества, инициировал пров е де ние обще с тв е нно й экс пе ртиз ы;

- разместить в недельный срок информацию о поступлении запроса о проведении общественной экспертизы и мероприятия, осуществленные органом исполнительной власти с целью содействия ее проведению, на собственном веб-сайте;

- подать институту гражданского общества материалы или заверенные в установленном порядке их копии с учетом требований и срока, определенных законодательством.

Однако пошаговая детализация действий органов власти в порядке не гарантирует ее своевременного выполнения. Анализируя результаты инициированных и проведенных общественных экспертиз, можно сделать вывод, что не все органы исполнительной власти осведомлены с алгоритмом содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти. Как следствие нарушаются сроки выполнения обязательных процедур относительно содействия проведению общественной экспертизы, устанавливаются дополнительные требования к институтам гражданского общества или вообще игнорируются запросы на проведение общественной экспертизы.

Благодарности. Статья подготовлена в рамках грантового соглашения - договора Договор №15-02-00025/17-ОГОН от04.05.2017 г. Конкурс РФФИ 2017 года «"Местное самоуправление: стратегия перспективного развития".

Библиография

1. Абасова К.Г. Роль прокуратуры российской федерации в проведении антикоррупционных экспертиз // В сборнике: Крымские юридические чтения: материалы научно-практической студенческой конференции. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Крымский юридический институт. 2016. С. 6-9.

2. Абрамов Р.А., Мухаев Р.Т., Соколов М.С. Критерии эффективности государственного и регионального управления в контексте проектного подхода // Теоретическая и прикладная экономика. 2017. № 1. С. 96-112.

3. Абрамов Р.А., Изутдинов Г.И. Методы оценки эффективности деятельности

региональных органов власти России // В сборнике: Проблемы и механизмы оценки эффективности системы государственного и муниципального управления: теория и практика сборник тезисов докладов и статей международной научно-практической конференции российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти. ответственный редактор: Р.А. Абрамов. 2016. С. 15-20.

4. Александрова Д.А. К вопросу об антикоррупционной экспертизе // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2016. № 4-4. С. 34-38.

5. Андреева Л.А. О независимой антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов в субъекте Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции. 2016. № 8-9 (59). С. 6-17.

6. Болдыш А.Ю. Антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов и вопросы эффективности ее проведения // Научно-методический электронный журнал Концепт. 2017. Т. 31. С. 161-165.

7. Гаращенко А.Ю., Баракаева А.Ю. К вопросу о субъектах проведения антикоррупционной экспертизы // В сборнике: Современные проблемы социально-гуманитарных и юридических наук: теория, методология, практика Материалы международной научно-практической конференции. под общей редакцией Е.В. Королюк. 2017. С. 64-68.

8. Игнатенко В.В. Антикоррупционная экономическая экспертиза как разновидность законотворческих экспертиз // В книге: Проблемы современного законодательства России и зарубежных стран Материалы V Международной научно-практической конференции. отв. ред. С. И. Суслова, А. П. Ушакова. 2016. С. 72-75.

9. Ким А.В. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: к вопросу о соотношении понятий // Административное право и процесс. 2017. № 5. С. 78-85.

10. Мещерякова С.Н., Моисеева А.А. Современные проблемы правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы // Ростовский научный журнал. 2017. № 5. С. 53-59.

11. Панкратова М.Е. Перспективы правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Управление в современных системах. 2017. № 1 (12). С. 59-72.

12. Потемкина К.П. Проблемы осуществления правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов // В сборнике: Сборник материалов XVIII всероссийской, научно-практической конференции молодых ученых с международным участием "Россия молодая". Кузбасский государственный технический университет им. Т.Ф. Горбачева; Ответственный редактор О.В. Тайлаков. 2016. С. 558.

13. Фоменко Е.В. К вопросу о правовой экспертизе по делам антикоррупционной направленности// В сборнике: Проблемы и перспективы юриспруденции в современных условиях сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. 2016. С. 103-107.

14. Якупов А.Г., Исаев Э.Е. О проблемах независимых антикоррупционных экспертиз // В сборнике: Наука, образование, общество: тенденции и перспективы развития Сборник материалов IV Международной научно-практической конференции: в 2 томах. 2017. С. 237-238.

References (transliterated)

1. Abasova K.G. Rol' prokuratury rossiiskoi federatsii v provedenii antikorruptsionnykh

ekspertiz // V sbornike: Krymskie yuridicheskie chteniya: materialy nauchno-prakticheskoi studencheskoi konferentsii. Akademiya General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii, Krymskii yuridicheskii institut. 2016. S. 6-9.

2. Abramov R.A., Mukhaev R.T., Sokolov M.S. Kriterii effektivnosti gosudarstvennogo i regional'nogo upravleniya v kontekste proektnogo podkhoda // Teoreticheskaya i prikladnaya ekonomika. 2017. № 1. S. 96-112.

3. Abramov R.A., Izutdinov G.I. Metody otsenki effektivnosti deyatel'nosti regional'nykh organov vlasti Rossii // V sbornike: Problemy i mekhanizmy otsenki effektivnosti sistemy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya: teoriya i praktika sbornik tezisov dokladov i statei mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii rossiiskikh i zarubezhnykh universitetov i REU im. G.V. Plekhanova pri uchastii predstavitelei gosudarstvennykh i munitsipal'nykh organov vlasti. otvetstvennyi redaktor: R.A. Abramov. 2016. S. 15-20.

4. Aleksandrova D.A. K voprosu ob antikorruptsionnoi ekspertize // Aktual'nye problemy gumanitarnykh i estestvennykh nauk. 2016. № 4-4. S. 34-38.

5. Andreeva L.A. O nezavisimoi antikorruptsionnoi ekspertize normativno-pravovykh aktov v sub''ekte Rossiiskoi Federatsii // Voprosy sovremennoi yurisprudentsii. 2016. № 8-9 (59). S. 6-17.

6. Boldysh A.Yu. Antikorruptsionnaya ekspertiza munitsipal'nykh pravovykh aktov i voprosy effektivnosti ee provedeniya // Nauchno-metodicheskii elektronnyi zhurnal Kontsept. 2017. T. 31. S. 161-165.

7. Garashchenko A.Yu., Barakaeva A.Yu. K voprosu o sub''ektakh provedeniya antikorruptsionnoi ekspertizy // V sbornike: Sovremennye problemy sotsial'no-gumanitarnykh i yuridicheskikh nauk: teoriya, metodologiya, praktika Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii. pod obshchei redaktsiei E.V. Korolyuk. 2017. S. 64-68.

8. Ignatenko V.V. Antikorruptsionnaya ekonomicheskaya ekspertiza kak raznovidnost' zakonotvorcheskikh ekspertiz // V knige: Problemy sovremennogo zakonodatel'stva Rossii i zarubezhnykh stran Materialy V Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii. otv. red. S. I. Suslova, A. P. Ushakova. 2016. S. 72-75.

9. Kim A.V. Pravovaya i antikorruptsionnaya ekspertiza normativnykh pravovykh aktov i ikh proektov: k voprosu o sootnoshenii ponyatii // Administrativnoe pravo i protsess. 2017. № 5. S. 78-85.

10. Meshcheryakova S.N., Moiseeva A.A. Sovremennye problemy pravil i metodiki provedeniya antikorruptsionnoi ekspertizy // Rostovskii nauchnyi zhurnal. 2017. № 5. S. 53-59.

11. Pankratova M.E. Perspektivy pravovogo regulirovaniya antikorruptsionnoi ekspertizy normativnykh pravovykh aktov i ikh proektov // Upravlenie v sovremennykh sistemakh. 2017. № 1 (12). S. 59-72.

12. Potemkina K.P. Problemy osushchestvleniya pravovoi i antikorruptsionnoi ekspertiz munitsipal'nykh normativnykh pravovykh aktov // V sbornike: Sbornik materialov XVIII vserossiiskoi, nauchno-prakticheskoi konferentsii molodykh uchenykh s mezhdunarodnym uchastiem "Rossiya molodaya". Kuzbasskii gosudarstvennyi tekhnicheskii universitet im. T.F. Gorbacheva; Otvetstvennyi redaktor O.V. Tailakov. 2016. S. 558.

13. Fomenko E.V. K voprosu o pravovoi ekspertize po delam antikorruptsionnoi napravlennosti // V sbornike: Problemy i perspektivy yurisprudentsii v sovremennykh usloviyakh sbornik nauchnykh trudov po itogam mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi

konferentsii. 201б. S. 103-107. 14. Yakupov A.G., Isaev E.E. O problemakh nezavisimykh antikorruptsionnykh ekspertiz // V sbornike: Nauka, obrazovanie, obshchestvo: tendentsii i perspektivy razvitiya Sbornik materialov IV Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii: v 2 tomakh. 2017. S. 237-238.