CC BY
80
субъектов РФ, передавших практически все составы в ведение мировых судей, свидетельствует о достаточно высоком качестве правосудия.
В административно-деликтную компетенцию органов судебно-админис-тративной юрисдикции (мировых судей) есть основание включить рассмотрение в первой инстанции дел об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции законами субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ; ч. 1 ст. 22.3 КоАП РФ; п. 9 ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 188-ФЗ).
Проведенный анализ административно-деликтной компетенции каждого из пяти основных субъектов реализации регионального законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о необходимости законодательной оптимизации региональной подсистемы органов административно-деликтной юрисдикции.
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Комягин Д.Л.*
ВОЕННЫЙ БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Ключевые слова:реализация оборонительной функции государства, целесообразность увеличения военных расходов, военная доктрина, военный бюджет, административная реформа, бюджетная реформа, военная реформа, цели расходов на оборону, индикаторы достижения целей расходов на оборону.
Article is devoted to the problem that closely related to realized nowadays budg-etary administrative and militaiy reforms are not coordinated among themselves.
Charges aimed to the national defense are appropriated to the defensive function realization of state. This function is important because the presence ofamedforces — only one way to provide sovereignty of the state. But increase of militaiy expenditure always draws criticism. On the other hand decrease of militaiy expenditure in the peacetime as «unproductive» had not been encouraged by the specialists. In an article described discussion between supporters of two above mentioned viewpoints of the beginning of last centuiy.
Ancient controversies has been received a new impulse by the realization of the administrative and budgetaiy policy nowadays. An ideology of the budgetaiy policy
* Канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований. [[email protected]]
takes downsizing of those chaiges, which has not an immediately saving rate. Just like this charges are in the national defense for which are not impossible detemine measurable activities.
Summary of an article is a thesis about necessity of making particular, special activities of the progress in aiming of budgetary and administrative reforms in national defense control.
An article is intended for the scientists, graduate students and students are interested in problem of financial and administrative law.
Военный бюджет, определяемый как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов, не является бюджетом в том смысле, в каком его понимают в юридической науке и экономической теорииТакой «бюджет» на самом деле представляет собой совокупности некоторых ассигнований нескольким главным распорядителям бюджетных средств.
Однако в силу особой значимости таких расходов, а также в силу исторических, политических и иных причин расходы на национальную оборону являются все-таки особенными расходами, специфика которых проявляется на всех стадиях бюджетного процесса и, особенно, при реализации бюджетной реформы.
Особенность военного бюджета (военных расходов) определяется, прежде всего, целью, которая является реализацией оборонительной функции государства, важнейшей внешней функции, вытекающей из самих государственных начал, необходимости сохранения государственного суверенитета2. Публичная власть, будучи неотъемлемым признаком государства, выражается, в числе прочего, в существовании вооруженных сил. Вооруженные силы государства, несмотря на наличие современных концепций невмешательства и решения спорных вопросов через посредством международных институтов, по-прежнему остаются и останутся единственным средством обеспечения государственного суверенитета \ Бесспорно, что в условиях войны или явной военной угрозы оборонительная функция выступает на первый план, т.е. при наличии определенных обстоятельств интересы обороны и безопасности государства получают преимущество перед всеми иными интересами, из чего можно заключить, что в такой ситуации любые расходы бюджета при
1 См. подроб. Комягин Д.Л., Ялбулганов А.А. Военные расходы: эволюция понятия и правовое регулирование // Правоведение № 4. 2008; Комягин Д.Л. О понятии военного бюджета // Финансовое право. № 2. 2007.
2 См., напр.: Теория государства и права / под общ. ред. А.С. Пиголкина. М.: 2003; Мату-зов Н.И., Манько А.В. Теория государства и права. М., 2004; Мелехин А.В. Теория государства и права. М., 2007.
3 В этой связи нельзя не вспомнить события 1999 г., когда отсутствие санкции ООН не помешало НАТО наносить ракетно-бомбовые удары по территории Югославии.
необходимости могут и должны быть сокращены или переориентированы для достижения целей национальной обороны.
Для дальнейшего выяснения цели военных расходов необходимо остановиться на содержании безопасности. В Законе Российской Федерации от 05 марта 1992 № 2446-1 «О безопасности» под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 указано, что обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности. Здесь также определяется, что национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах, которые носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.
Реализация принципа сбалансированности интересов личности, общества и государства в области военного бюджета, расходов на национальную оборону осложняется тем обстоятельством, что жизненно важные интересы личности, как правило, не осознаются отдельными индивидуумами и даже общественными деятелями, порождая «мнимый» конфликт интересов. Зачастую необходимость и целесообразность мероприятий в области обороны осознаются лишь тогда, «когда государство необходимо для обороны от внешних вторжений. В этот момент люди забывали свою вражду, “ненависть к начальству” и объединялись, чтобы сохранить свое коллективное существование»1.
В силу обстоятельств соблюдение баланса жизненно важных интересов личности и государства требует взвешенного, неспешного подхода и на самом деле пересмотра той идеологии, когда свободы и права личности доминируют над интересами государства. При отсутствии той сдерживающей «узды», которую представляет собой государственная власть, не может идти речи о безопасности вообще, а существование всех институтов, обеспечивающих свободу и самореализацию личности, возможно только в рамках го-
1 Михайлов М.В. Типичное и атипичное в политико-правовом развитии государственности: теоретико-методологический аспект // Право и политика. № 10. 2007.
сударства, при условии безопасности. Разумеется, и подчинение интересов личности государственным интересам имеет границы, диктуемые необходимостью.
В литературе отмечается, что «сужение понятия «баланс» до «состояния равновесия» лишает его полноты содержания, игнорирует социально-политическое назначение, а также затрудняет выявление критериев его достижения и обеспечения в правовом государстве»1, а с непреложным мнением о высшей ценности частных интересов, их определяющем значении, уже нельзя полностью согласиться 2, учитывая то обстоятельство, что «ослабленное государство — плохой защитник своих сограждан»3.
Нельзя в этой связи не вспомнить дискуссию о целесообразности увеличения военных расходов, имевшую место в начале прошлого века. С одной стороны, было замечено, что «соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий»4, и, пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, «можно истощить себя до наступления войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным»5. «Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер», а «влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий, уменьшении производительности» 6. Наконец, «расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела, специальными своими занятиями, войско не может найти в самом себе средств к обеспечению своего существования»7.
Наиболее полно позицию ограничения военных расходов как непроизводительных сформулировал М.А. Газенкампф в следующем виде: «Государство не может безнаказанно для своего благосостояния делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство
1 Мальцев В.А. Баланс интересов в сфере обеспечения безопасности: понятие и механизм государственно-правового регулирования //Конституционное и муниципальное право. № 18.2007.
2 Там же.
3 См.: Уткин Д.В. Административное судопроизводство в системе правового государства // Правовая наука и реформа юридического образования. Сб. науч. трудов. Вып. 15. С. 340.
4 А.Ш. О нашей военной реформе с экономической точки зрения. М., 1872. С. 5.
5 Там же. С. 15.
6 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. 4. СПб., 1892. С. 846 (статья «Военное законодательство»).
Аничков В. Военное хозяйство. Сравнительное исследование положительных законодательств России, Франции, Пруссии, Австрии, Сардинии, Бельгии и Баварии. СПб., 1860. С. 1.
вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения... Каждый рубль, ассигнованный на военные издержки, должен расходоваться осмотрительно и, в чисто военном смысле, вполне производительно... Те же расходы, без которых можно было обойтись для достижения этих целей, следует считать непроизводительными»1.
Другую точку зрения, которая заключается в необходимости и неизбежности военных расходов, можно встретить у Ф.А. Макшеева: «Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн, если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень неблагоприятно для дела государственной обороны»2.
Действительно, военные расходы в мирное время представляются лишними, ненужными, тем более негативно встречаются предложения об увеличении этих расходов. В то же время оборонительная функция является важнейшей внешней функцией государства, и меры по обеспечению обороноспособности и безопасности должны осуществляться постоянно, вне зависимости от существования внешней угрозы. Наличие мощной, обученной и укомплектованной армии является, помимо прочего, основным сдерживающим фактором для внешнего агрессора, а состояние безопасности дает возможность осуществления экономической деятельности внутри страны и за ее пределами. Еще одним обстоятельством, диктующим необходимость постоянного планирования и осуществления военных расходов, является сложность современных технологий, тем более — в области вооружений. Процесс формирования и исполнения заказов на вооружения является весьма длительным, диктует необходимость среднесрочного бюджетного планирования, а получение новых видов вооружений требует даже
1 Газенкампф М.А. Военное хозяйство: курс старшего класса Николаевской академии генерального штаба. Вып. 1. 2-е изд. СПб., 1890. С. II.
2 Макшеев Ф.А. Военное хозяйство: курс Интендантской академии. Ч. 2. Интендантское хозяйство в мирное время. СПб., 1913. С. 5.
«прорыва» в научно-технической области. Разумеется, такие задачи не могут решаться дискретно, спонтанно, Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 № 706 свидетельствует, что военная безопасность Российской Федерации обеспечивается всей совокупностью имеющихся в ее распоряжении сил, средств и ресурсов, устанавливает принципы обеспечения военной безопасности, в числе которых принцип достаточности сил, средств и ресурсов, необходимых для обеспечения военной безопасности, их рациональное использование.
При этом следует понимать принципиальную разницу между публичными и частными финансами. Если в публичных финансах (при формировании государственного бюджета) объем необходимых расходов определяют объем требуемых доходов, то в частных финансах, напротив, невозможно выйти за пределы имеющихся средств. Государство, обладая целым комплексом способов мобилизации ресурсов (в диапазоне от внешних займов и продажи публичного имущества до введения новых налогов), в состоянии обеспечить расходы в необходимом объеме.
Итак, особенностью военного бюджета является необходимость их постоянного планирования и увеличения вне зависимости от экономической производительности, что противоречит главному лозунгу бюджетной реформы, который формулируется как «повышение результативности бюджетных расходов».
Переходя к подробному анализу проблемы сопряженности военного бюджета и бюджетной реформы необходимо вспомнить также и про административную реформу. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и Плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, указано, что целью административной реформы является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, для чего должно быть достигнуто несколько главных задач, одной из которых является внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.
Решение этой задачи может быть выполнено через реализацию единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий; оптимизация функционирования органов исполнительной власти.
Задача административной реформы по внедрению управления по результатам может быть достигнута только через реализацию мероприятий бюджетной реформы, о чем прямо указано в Концепции административной реформы. Формирование системы управления, ориентированного на результат, требует разработки и внедрения методики расчета показателей результативности федеральных органов исполнительной власти, системы мониторинга их достижения. Кроме того, должна быть создана комплексная система ведомственного, а в отношении расходов на национальную оборону — и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности.
В качестве основного направления достижения управления по результатам в Концепции административной реформы названа также разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства. Как базовые показатели здесь указаны оценка населением, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. Не требует пояснений тот факт, что все перечисленные показатели не подходят для управления расходами на национальную оборону. В силу этого необходима выработка особенных, специальных показателей достижения целей бюджетной и административной реформ для расходов на национальную оборону. Представляется, что такую систему показателей, как и систему целей, должна дать военная реформа. В любом случае выработка целей и показателей достижения целей для расходов на национальную оборону является ключевым направлением совершенствования правового регулирования расходов на национальную оборону.
Определение цели бюджетных расходов в принципе представляет собой непростую проблему, уже признанную за таковую в западноевропейских странах. Относительно просто установить показатель для инвестиций на строительство жилья, такой, например, как количество построенных квадратных метров жилой площади, но даже и в этом случае требуется контроль качества. Гораздо сложнее тогда, когда цель бюджетных расходов не имеет конкретного материального выражения, не связана с получением непосредственного и измеримого результата. Именно так обстоят дела с расходами на национальную оборону. Более того, идеальным результатом осуществления расходов на национальную оборону является не победа в войне, а отсутствие каких-либо военных конфликтов, а сама правильность проведения той или иной политики может быть оценена только спустя годы, далеко за пределами бюджетного периода.
Как показано выше, конечной целью расходов на национальную оборону является обеспечение безопасности, т.е. не только чисто военные меры, такие, например, как передислокация войск, ведение собственно боевых действий, но и выполнение комплекса мер, в числе которых первоначально идут экономические, политические, идеологические и т.д., и лишь в последнюю очередь — военные. Вообще обеспечение безопасности предполагает интегрированный, комплексный подход, направленный на координацию и взаимодействие всех органов власти и общественных организаций для достижения единой цели.
Меры по обеспечению обороноспособности и безопасности должны осуществляться постоянно, вне зависимости от наличия внешней угрозы, а состояние безопасности дает возможность для развития и экономической деятельности вообще.
Помня уроки прошлого, необходимо избавиться от перекоса в сторону «гуманитарного» подхода в области целеполагания военных расходов (конкретнее — расходов на национальную оборону). Так, например, сокращение количества самоубийств военнослужащих, которые недопустимы сами по себе, не может служить целью, тем более для расходов на национальную оборону, подменяя собой число военных задач. Недопущение самоубийств как следствия правонарушений диктуется соблюдением законности как принципа формирования и осуществления расходов на национальную оборону. При целеполагании же следует исходить из того, что цели расходов на национальную оборону являются внешними, не связаны с устранением правонарушений внутри Вооруженных Сил.
Концепцией национальной безопасности Российской Федерации установлено, что национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства.
Содержание безопасности раскрывается через угрозы национальной безопасности в международной сфере, в числе которых укрепление военнополитических блоков и союзов, возможность появления в непосредственной близости от российских границ иностранных военных баз и крупных воинских контингентов, возникновение и эскалация конфликтов вблизи государственной границы Российской Федерации и внешних границ государств — участников Содружества Независимых Государств и, наконец, прямые притязания на территорию Российской Федерации.
Конкретно в военной сфере увеличивается технологический отрыв ряда ведущих держав и наращивание их возможностей по созданию вооруже-
ний и военной техники нового поколения, затянулся процесс реформирования военной организации и оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, недостаточно финансирование национальной обороны и несовершенна нормативная правовая база. Это проявляется в критически низком уровне оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в недопустимом снижении укомплектованности войск (сил) современным вооружением, военной и специальной техникой, в крайней остроте социальных проблем.
Можно предположить, что контрмеры должны соответствовать угрозам, что и должно определять цели расходов на национальную оборону. В этой связи нельзя не вспомнить позицию И.И. Янжула , связанную с отрицанием существования бюджетных расходов. С его точки зрения, объем полномочий государственных органов в полной мере исчерпывающе определяет расходы бюджета, не требуя специальной переквалификации. Так и в случае расходов на национальную оборону — неадекватное отражение целей государственной политики в структуре запланированных ассигнований и принятых показателей (индикаторов) достижения цели может привести к нерешению поставленных задач.
Одной из причин рассогласованности целей расходов на национальную оборону, вытекающих из основ государственной политики и утвержденных индикаторов, является передача целеполагания на уровень распорядителей и даже получателей бюджетных средств при подготовке целевых программ. Получается, что план полностью формируется снизу, что неприемлемо для расходов на национальную оборону, когда стратегические соображения должны реализовываться до самого низового уровня.
В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону являются неотъемлемыми компонентами реализации оборонной функции государства. Более того, действующие правовые механизмы планирования бюджетных расходов на национальную оборону уже сами по себе могут определять реализацию оборонной функции. Для правильной реализации оборонной функции в области расходов на национальную оборону бюджетная, военная и административная реформы должны быть обязательно сопряжены между собой.
1 Ян жуя И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах // Золотые страницы финансового права. Т. 3 / под ред. проф. АН. Козырина. М.: Статут, 2002. С. 409.
Пономарева А.А.*
НАДЗОР БАНКА РОССИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
(iокончание. Начало статьи см. в № 3(12) Журнала)
Ключевые слова: банковский надзор, место в системе правового регулирования, Банк России, кредитные организации, банковское право, финансовое право, метод правового регулирования, предмет правового регулирования, отрасли права, правовые институты, финансовая деятельность государства.
The article analyses is about detemination of place of bank's supemision in Russian legal system.
The article covers problems of structural articulation of law, of deteminational criteria for legal branch distinction, and also about place determination of one or another regulations in legal system. The article does not limited by particularly theoretical interest of the subject Such law characteristics as system approach and structurisation, leads to regulation and systematization process of legislation, that provides effective law application.
The author comes to conclusion about inefficiency of evaluation of legal noms, that regulates bank supeiyision (the same can be stated about tax and budgetaiy regulations) separately from financial law regulations, due to thatfact that there is no sense of bank regulations without related tax andfiscal norms.
From authors point of view, The Central Bank of Russia activity of bank's supervision should be analyzedfrom the point of view of financial law regulation.
Due to that fact that bank regulations have similarity and definite qualitative specificity, it should be classified as part of the financial law segment -the banking law.
Думается, что перечисленные полномочия кредитных организаций были обоснованно отнесены И.В. Рукавишниковой к числу финансовоконтрольных, поскольку имеют своей целью защиту порядка денежно-ва-лютного обращения и обеспечение безопасности денежной системы, опосредующей функционирование всей финансовой системы государства. Го-сударство делегирует кредитным организациям отдельные финансово-кон-трольные полномочия исходя из того, что кредитные организации являются главным движущим элементом в системе денежного обращения, а также в силу специфики их деятельности
* Соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. [[email protected]]; [[email protected]]
1 См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М., 2006. С. 36.
