CC BY
1010
М. В. Зеленов*
Военная и государственная тайна в РСФСР и СССР и их правовое обеспечение (1917-1991 гг.)
В статье рассматриваются особенности правового обеспечения ограниченного доступа к информации, содержащей военную и государственную тайны в течение существования Советского государства.
In the article examines the features of the legal security restricted access to information that contains military and state secrets for the Soviet state.
Ключевые слова история государства и права, цензура, тайна, ограниченный доступ к информации, информационное право.
Key words: history of state and law, censorship, secrecy, limited access to information, information law.
Тайна - особый правовой режим, регулирующий доступ к определенной информации - появляется на определенном этапе развития государства с целью обеспечения безопасности субъектов права (личности, корпорации (в том числе церкви или партии), государства, общества, межгосударственных институтов). По объекту охраны тайна классифицируется на коммерческую, служебную, военную, экономическую и др. Специальной литературы по изучению тайны, очень мало. В последние десятилетия с ослаблением цензуры и открытием архивов стало возможным создавать очерки и обзоры становления военной цензуры и государственной тайны в СССР1. Появились также интервью и воспоминания работников цензуры,
* Доктор исторических наук, профессор, завкафедрой теории и истории государства и права Ленинградского государственного университета имени А.С. Пушкина.
1 Горяева Т. М. Советская политическая цензура (история, деятельность, структура) // Исключить всякие упоминания...: Очерки истории советской цензуры. Мн.; М., 1995; Елютина Е. В. Правовая регламентация сохранения тайны // Гос-во и право. 2002. № 8. С. 16-23; Блюм А. В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 1929-1953. СПб., 2003. С. 132-148; Прудников А. В. Сведения, не подлежащие оглашению в печати Советского государства в 1920-е годы // Вестн. Красноярск. гос. ун-та. Сер. Гуманитарные науки. 2006. № 6. С. 58-60; Зданович А. А. Органы государственной безопасности и Красная Армия: Деятельность органов ВЧК-ОГПУ по обеспечению безопасности РККА (1921-1934). М., 2008; Куренков Г. А. Организация защиты информации в структурах РКП (б) - ВКП (б). 19181941 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2010; История системы и органов защиты информации // Агентура: спецслужбы под контролем //
URL:http://www.agentura.ru/equipment/psih/info/story/.
143
которые рассказывают о работе с «Перечнями сведений, составляющих государственную тайну»2.
Специфика наличия тайн в СССР заключалась в том, что в стране не было, например, коммерческой тайны, поскольку не было коммерции. Наличие государственной тайны в СССР не выделяет это государство из ряда других. Но само это понятие, также как и правовое обеспечение тайны, было создано не сразу. Список тайн разрабатывался государственными структурами и оформлялся особыми «Перечнями...», связанными с цензурным и военным законодательством. Сначала понятие государственной и военной тайны было единым и связывалось прежде всего со шпионажем. Законом от 20 апреля 1892 г. шпионаж был определен как форма государственной измены. И с тех пор до 1912 г. понятие шпионажа, охраны секретных сведений и государственной измены постоянно обогащалось3, хотя списка секретных (тайных) сведений не было.
В царской России первый такой «Перечень.» был разработан в 1912 г. в связи с введением закона «Об изменении действующих законов о государственной измене путем шпионства» (ПСЗ, Собр. 3-е, № 37724)4 «Перечень сведений по военной и военно-морской частям, оглашение коих в печати воспрещается на основании статьи 1 отдела II закона 5 июля 1912 г.» с поправками был высочайше утвержден 29 ноября и распубликован 11 декабря 1912 г. (СУ № 247, ст.2231) и с тех пор почти непрерывно продлевался или заменялся новыми. Временное правительство «Перечень сведений, не подлежащих распространению путем почтово-телеграфных международных сношений» и «Перечень сведений, подлежащих предварительному просмотру военною цензурою» издало вместе с новыми положениями о военной цензуре и военном почтово-телеграфном контроле от 26 июля 1917 г. (СУ № 199 от 19 авг. 1917 г., ст. 1229 и 1230). Эти документы опирались на соответствующие аналоги 1915 г. и содержали не только военные, но и социально-экономические факты и события, запрещенные к упоминанию в печати.
Сразу после Октября 1917 г. советская власть столкнулась с объективной необходимостью также сохранять военную тайну. 21 февраля
2 Цензоры // Коммерсантъ-Власть. 1993. 17 марта.
3 См.: Столяров Н. В. «История и становление организации защиты государственной тайны в России». Г осударственная измена и шпионаж // Безопасность для всех. Электронный ресурс // URL:http://www.sec4all.net/gostama-mss2.html (Доступ: 05 января 2012 г.).
4 Здесь и далее используются исследования П. В. Батулина о перечнях военной цензуры в 1912-1923 гг. Указанные работы находятся в печати.
144
1918 г. на заседании СНК рассматривался вопрос о мерах борьбы с опубликованием в печати сведений, не подлежащих оглашению5. Понятие «военная тайна» использовалось в нормативных документах, однако объем этого понятия не был определен законодателем. По сути «а) разглашение военных тайн, планов и сведений; б) передача военных тайн, планов и сведений» были определены в постановлении Кассационного отдела ВЦИК «О подсудности революционных трибуналов» 6 октября 1918 г. как шпио-наж6. Соблюдение военных тайн возлагалось на органы военной цензуры (РВСР, а затем ВЧК)7. Цензурные функции РВСР выполнял с ноября 1918 до августа 1921 г., так как в это время в его составе находился Отдел (с 1921 г. - Управление) военной цензуры. Как установил П. Батулин за время пребывания военной цензуры в военном ведомстве последовательно сменились сходные с «Перечнем.» периода Временного правительства «Перечень сведений, подлежащих предварительному просмотру Военной цензурой» от 21 июня 1918 г. из 27 пунктов (РГВА. Ф. 25883. Оп. 1. Д. 87. Л. 62-63), «Перечень деяний и сведений, наносящих вред Российской Федеративной Советской Республике, а также не подлежащих распространению путем почтово-телеграфных международных и иных сношений» из 36 пунктов, «Перечень сведений, не подлежащих оглашению в повременной печати» от 23 декабря 1918 г. из 32 пунктов (РГВА. Ф. 4. Оп. 3. Д. 49. Л. 264-268 и об.), а также «Перечень сведений, составляющих военную тайну и неподлежащих распространению» из 23 пунктов от 21 июля 1919 г. (в приказе РВСР №1018/186 - РГВА. Ф. 4. Оп. 3. Д. 33. Л. 103-104). Эти перечни основывались на дореволюционных перечнях и являлись инструктивными документами для военной цензуры сообразно новым условиям Гражданской войны.
10 июня 1921 г. Оргбюро ЦК РКП (б) приняло решение о передаче военной цензуры в ВЧК, и 9 августа 1921 г. приказом РВСР №1708/293 Управление военной цензуры Штаба РККА было передано в ВЧК, управление превратилось в подотдел военной цензуры Информационного отдела ВЧК. В ходе передачи военной цензуры в ВЧК был разработан «Перечень сведений, составляющих тайну и неподлежащих распространению» (утвержден СНК 13 октября 1921 г.), являвшийся, как и прежде, секретной ведомственной инструкцией. П.В. Батулин впервые подробно описывает
5 Государственный архив РФ (далее: ГАРФ). Ф.5446. Оп. 2. Д. 1.
6 Известия ВЦИК. 1918. 6 окт.
7 Положение о военной цензуре // Собр. узаконений РСФСР. 1918. № 97. Ст. 987.
145
его содержание. Перечень состоял из трех глав: глава 1 заключавшая сведения военного характера - из частей А (17 пунктов «В мирное время» -традиционные статьи прежних перечней военного, однако, времени) и Б (9 пунктов «В военное время» - также традиционных статей военного перечня: о порядке мобилизации, провозоспособности железных дорог и паровозном и вагонном парке, числе мест в лечебных заведениях и эпидемиях, линиях телеграфа и телефона, предполагаемых действиях армии и флота и действиях данного момента помимо сводок, потерях и разрушениях). Глава
2 (20 пунктов) заключала сведения о денежном обращении и производстве денег, денежной реформе, валютах, ценных бумагах, импортном и экспортном плане, экспортном фонде, ведении переговоров Наркомвнешторг-ом, продмаршрутах, обеспеченности топливом и подвижным составом отдельных железных дорог, состоянии милиции, преступности и беспорядках, режиме в местах заключения, роспуске кулацких и буржуазных советов, цифровые данные об инвалидах и раненых, сведения о внешней политике помимо официальных сообщений Наркоминдела. В краткой главе 3 указывался порядок публикации сведений, запрещенных главой 2: «с разрешения соответствующих наркоматов или их уполномоченных и представителей на местах».
После Гражданской войны понятие тайны было расширено. Статья 66 УК РСФСР (введенным Постановлением ВЦИК с 1 июня 1922 г.) предусматривала ответственность за «участие в шпионаже., выражающееся в передаче, сообщении или похищении, или собирании сведений, имеющих характер государственной тайны, в особенности военных...». Одновременно СНК РСФСР в июне 1922 г. создал орган централизованной цензуры - Главлит, возложив на него задачу «составлять списки произведений печати, запрещенных к продаже и распространению, в случае, если они ... б) разглашают военные тайны Республики» (Ст. 3.). В октябре-ноябре 1922 г. при ЦК РКП (б) работали ряд комиссий, подготовивших проект нового «Перечня сведений, составляющих тайну и не подлежащих распространению», одобренный Оргбюро ЦК 14 декабря 1922 г.8 По структуре и содержанию он сходен с «Перечнем» 1921 г. В нем были детализированы формулировки части А, было увеличено до 15 число параграфов части Б «Перечня.». Экономическая глава была существенно переработана в связи с производимыми операциями и нэповскими реформами. В чис-
8 Куренков Г. А. 1922 год. Что было государственной и военной тайной в РСФСР // Отеч. архивы. 1993. № 6. С. 80-86.
ло неподлежащих распространению включены сведения об обысках, арестах и др. репрессивных мерах, сведения о внутренней жизни миссий за границей, условиях работы отдельных их сотрудников.
Создание СССР вызвало необходимость унификации и кодификации законодательства. В мае 1923 г. Секретариат ЦК вернулся к разработке Перечня, и он был утвержден на заседании Секретариата 15 июня 1923 г., после рассмотрения в СНК СССР он введен в действие с 1 июля 1923 г.: он был сходен по структуре с двумя предыдущими, в него были добавлены несколько военных статей (о военно-морском бюджете, о запасных частях и подготовке резерва), но были изъяты сведения преимущественно экономического характера, касающиеся Госплана. Утвержденные «Перечни.» не устраивали военное ведомство и органы госбезопасности: сначала ОГПУ предприняло попытку самостоятельно определить, что следует относить к военным секретам (Приказ ОГПУ № 19/7 сс от 8 января 1924 г.), но военное ведомство не согласилось и на заседании РВСР 18 марта 1924 г. рассмотрен вопрос о введении нового «Перечня сведений, не подлежащих оглашению».
Итак, к 1924 г. произошло расширение понятия «военная тайна» до понятия «государственная тайна» (сведения экономического и иного характера), передача защиты из военного ведомства в гражданские (из РВСР в ОГПУ, а потом и в Главлит), очевидно активное участие ЦК РКП (б) в процессе создания «Перечней.» в качестве координатора позиций различных государственных структур.
На основании принятых в августе 1924 г. «Основных начал Уголовного законодательства» (ст. 3.) и «Положения о воинских преступлениях» (ст. 16)9 СНК СССР 14.08.1925 принял и направил на рассмотрение ЦИК СССР постановление «О шпионаже, а равно о собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению». ЦИК утвердил это постановление 01.09.1925 г.10 В нем впервые давалось определение государственной тайны: это «сведения, перечисленные в особом перечне, утверждаемом СНК СССР и опубликовываемом во всеобщее сведение». Кроме того, декларировалось наличие не военных, но экономических сведений, «не подлежащих оглашению по прямому запрещению закона или по распоряжению руководителей ведомств, учреждений и предприятий». Раз-
9 См.: Собрание Законов СССР. 1924. № 24. Ст. 205, 207.
10 О шпионаже, а равно о собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению // СЗ. 1924. № 24. Ст. 205.
147
работка перечня возлагалась Постановлением СНК СССР (Пр. 115. п. 20) 18.08.1925 на НКВоен, ВСНХ, НКВТ, ОГПУ, НКИД и Прокурору ВС СССР. Первый проект рассматривался на заседании Административнофинансовой комиссии СНК 07.01.1925, поручившей дальнейшую работу над проектом «Перечня. » комиссии Н.П. Горбунова. Основные замечания на проект выдвигались НКИД, отстаивавшем необходимость точности и ясности формулировок для борьбы с экономическим шпионажем и для того, чтобы должностные лица и их мнения не могли влиять на существо дела, чтобы субъективизм формулировок был устранен (например, «иного рода сведений»). «Перечень.» включал в себя 12 пунктов, разделенных на три группы. 1) сведения военного характера включали в себя дислокацию частей, состояние вооруженных сил, мобилизационные и оперативные планы; сведения о военных заказах и состоянии военной промышленности, изобретения технических средств обороны, секретные издания и документы имеющие отношение к обороне страны. 2) сведения экономического характера объединяли состояние валютных фондов, имеющие важное значение открытия, детальные сведения об импорте и экспорте. 3) иного рода сведения (внешнеполитические и внешнеторговые; о борьбе со шпионажем и контрреволюцией и о шифрах). «Перечень.» был принят на заседании СНК СССР (Пр.157. п.15) 27.04.192611 и опубликован после внесенных в него поправок со стороны СО ОГПУ 13 мая 192612. История развития и реализации политики государства в этой области уже освещалась исследователями13.
В июне 1926 г. в Главлите для обеспечения работы по «Перечню.» создан военно-экономический отдел, возглавляемый помощником начальника 3-го отдела Разведывательного управления штаба РККА по военнотехнической части А.А. Ланговым. В недрах этого отдела был разработан «Перечень вопросов, составляющих тайну и не подлежащих оглашению, в целях охранения политико-экономических интересов СССР». Предложенный вариант сильно отличался от опубликованного: он был разбит на шесть совершенно иных разделов - Торговая политика, Финансовая политика, Промышленность и государственное строительство, Внешняя поли-
11 ГАРФ. Ф. 5446 (СНК СССР), оп.7а. Д.456 (Об утверждении перечня сведений...).
12 Об утверждении перечня сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной // Известия. 1926, 13 мая; СЗ СССР. 1926. №32. Ст. 213.
13 См., например: Блюм А.В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 19291953. СПб., 2003, гл. 8 Охрана государственных и военных тайн. С. 132-148.
148
тика, Здравоохранение и ветеринария, Внутренняя политика - , каждый из которых содержал определенное количество статей, которые сопровождались указанием, в каком случае и при каких условиях можно публиковать те или иные сведения14. В 1930 г. были выпущены дополнительные акты: «Дислокация РККА для прессы на 1930-1931 гг.» и «Краткая инструкция по охране гос. тайн в печати». В 1931 г. был издан «Перечень литер. “А” сведений, составляющих военную тайну и не подлежащих оглашению в целях ограждения интересов обороны СССР (в мирное время)».
В сентябре 1933 г. был создан институт Уполномоченного СНК СССР по охране военных тайн в печати, должность которого занимал начальник Главлита. Уполномоченный СНК - институт всесоюзной централизованной цензуры по охране военной и государственной тайн, объединявший (в отличие от Главлита) всех начальников Главлитов союзных республик в качестве руководителей Управлениями Уполномоченных СНК союзных республик. При Уполномоченном СНК было создано Управление СНК (с 1953 г. - СМ) СССР по охране военных и государственных тайн в печати (1933-1953 гг.), Управление по охране военных и государственных тайн в печати Министерства внутренних дел СССР (март - октябрь 1953 г.). В Управлении был отдел военной цензуры (с 1933 г.), отдел иностранной литературы (с 1936 г.), отдел цензорского контроля над информацией иностранных корреспондентов (с 1946 г.) и др.
Инициатором создания при СНК СССР Управления по охране военных тайн был заместитель НКВоенмор М.Н. Тухачевский. По его записке 15.09.1933 г. принято Постановление Политбюро «О военной цензуре» (ПБ145/15), согласно которому начальник Главлита РСФСР Б.М. Волин назначался Уполномоченным СНК СССР по охране военных тайн в печати, военная группа Главлита выделялась в качестве самостоятельного отдела военной цензуры (ОВЦ) при Уполномоченном, весь личный состав ОВЦ считался состоящим на действительной военной службе.
Постановлением «Об усилении охраны государственных тайн» от 23 сентября 1933 г. СНК СССР продублировал положение Политбюро о создании института Уполномоченного СНК СССР по охране военных тайн. Тем же постановлением создан ОВЦ. В союзных республиках при начальниках Главлитов создавались ОВЦ, подчиненные Уполномоченному СНК СССР. «Положение об Уполномоченном СНК ССР по охране государственных тайн и об отделах военной цензуры» было утверждено СНК
14 Ярмолич Ф. К. Цензура на Северо-Западе СССР. 1922-1964 гг.: дис. ... канд. ист. наук. СПб., 2010. Прил. 1.
СССР 4 ноября 1933 г. На него возлагалось: «а) руководство предварительной цензурой печати Союза ССР; б) организация последующего контроля за сохранностью военной тайны во всей печати Союза ССР, в том числе и красноармейской, радиопередачах, выставках и т. п., с правом конфискации или запрещения всего, признанного содержащим разглашение военной тайны; в) руководство отделов военной цензуры на местах; г) регулярный (не реже раза в полгода) пересмотр с представителями наркоматов и центральных организаций Союза ССР перечня вопросов, составляющих военную тайну; д) подготовка перевода военной цензуры мирного времени на положение военного времени»15. Указания по дополнению Перечня должен давать НКВоенмор. Предварительную цензуру в отношении печати РККА осуществляли по Положению: по войсковым многотиражкам военные цензоры (начальники штабов войсковых частей), по военно-окружным и армейским газетам - военно-окружные (армейские) цензоры, назначаемые НКВМ, по Московской центральной красноармейской печати - старший военный цензор и пять цензоров. Военные цензоры иерархически подчинялись ОВЦ. Личный состав ОВЦ назначался приказами Главного управления РККА и Уполномоченного СНК СССР и считался состоящим на действительной военной службе. Не текстуально, но смыс-лово организация цензуры армейской печати целиком возложена на НК Обороны (Разведупр РККА). Таким образом, конституировалась Центральная военная цензура при НКО.
Штаты ОВЦ при Уполномоченном и при Главлитах союзных республик, автономных республик и Крайобллитах были установлены НК РКИ СССР 4 ноября 1933 г. (всего 94 штатные единицы). Однако в ряде краев и областей (Саратов, Калинин, все области Дальневосточного края) ОВЦ не созданы. В 1934 г. в штате ОВЦ при Уполномоченном СНК СССР был один заместитель16, начальники секторов РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, Средней Азии, технического, общего и военные цензоры (всего 29 человек). 21 января 1936 г. постановлением СНК СССР при Уполномоченном СНК был создан отдел контроля иностранной литературы с функциями контроля за поступающей в СССР иностранной литературой (на иностранных языках). Этим же постановлением при Главлите РСФСР и
15 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 1в. Д. 472. Л. 78.
16 В сентябре 1933 - июне 1935 гг. бывший начальник 4-го отдела штаба СреднеАзиатского военного округа К.А. Батманов (одновременно состоял в распоряжении Разве-дупра РККА); В июне 1935 - феврале 1936 гг. военный цензор Центральной военной цензуры РККА П.И. Колосов; июль 1937-1938 гг. - И.И. Пузырев; 1940 - А.В. Горьков. В 1940 г. ОВЦ был возвращен в состав Главлита.
Главлитах союзных республик сектора иностранной литературы передавались в распоряжение Уполномоченного при СНК СССР.
Тогда же был издан очередной «Перечень сведений, составляющих государственную тайну». 14 марта 1936 г. наркомом обороны К. Ворошиловым и Уполномоченным СНК СССР по охране военных тайн в печати С. Ингуловым был утвержден новый «Перечень литер “А ” сведений, составляющих военную тайну и не подлежащих оглашению в целях ограждения интересов обороны СССР (в мирное время)» 1936 г.
«Перечень литер. “А” сведений, составляющих военную тайну и не подлежащих оглашению в целях ограждения интересов обороны СССР (в мирное время)» утвержден наркомом обороны К. Ворошиловым и Уполномоченным СНК СССР по охране военных тайн в печати С. Ингуловым 14 марта 1936 г. впервые после Перечня 1933 г.17. На обложке «Перечня. » был приведен приказ Уполномоченного СНК СССР по охране военных тайн от 31 марта 1936 г. о порядке работы с «Перечнем сведений, составляющих государственную тайну», противоречащих опубликованному закону: «Категорически воспрещается снятие копий с «Перечня.» в целом или его отдельной части». Во введении к «Перечню.» говорилось также: «Нижеперечисленные сведения и изображения составляют военную тайну и не подлежат оглашению в печати, плакатах, диаграммах, радиопередачах, кинофильмах, диапозитивах, на выставках и открытых собраниях». Далее шло еще одно отступление от закона 1926 г.: «Оглашению не подлежат также все данные, из которых косвенным образом (путем вычисления, сопоставления или логических умозаключений) могут быть сделаны выводы, раскрывающие военную тайну». За потерю «Перечня.», а также за разглашение содержащихся в нем сведений, виновные карались по ст. 193/25 УК СССР. В «Перечне.» было 26 разделов, объединивших 228 статей: организация и дислокация РККА, мобилизационные и оперативные планы, противовоздушная оборона, боевые техника и подготовка РККА, дисциплина и политико-моральное состояние РККА, военные бюджет и строительство СССР, воздушные силы РККА, пути сообщения и транспорт, связь, военная, химическая и авиационная промышленность, гражданский воздушный флот, картография, геодезия и съемка, аэрофотосъемка, геология, гидрогеология, гидрография, гидрографическая служба приборов и ограждений, метеорология, гидротехнические сооружения, Главное управление Северного морского пути, общественные организации, содействующие обороне страны, военно-санитарное дело, пограничные и внутренние
17 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 17. Д. 316. Л. 6 - 79.
151
войска НКВД, разное. К разделам были добавлены семь приложений - перечень городов, в которых можно показывать наличие аэропортов и аэродромов, перечень войсковых частей и соединений РККА, номера и назва-названия которых разрешается опубликовывать в печати и т. п.
После издания Перечня (который действовал до утверждения нового Перечня СНК СССР от 02.01.1940 г.) Главлит каждый год издавал к нему дополнения: в 1936 г. - 372 циркулярных дополнений, в 1937 г. - 300, в 1938 г. было 29 дополнительных циркуляров и приказов перечневого характера18. В 1939 г. по всем Главкрайобллитам были разосланы: Перечень литер «А» сведений, составляющих военную тайну (на мирное время) и Перечень литер «Б» сведений, составляющих государственную тайну и не подлежащих оглашению в целях политических (внутренних и внешних) и экономических интересов СССР, в 1940 г. - Краткий перечень сведений, составляющих государственную тайну. В 1938-1941 гг. рассылались также дополнения к Перечню сведений, составляющих военную тайну (на военное время).
В день начала Великой Отечественной войны, 22.06.1941 г. были введены «Перечень сведений, составляющих военную и государственную тайну» (утвержден СМ СССР 02.01.1940), а также разосланные на места накануне войны «Дополнения к перечню на военное время». В 1944 г. был издан «Перечень сведений, составляющих военную и государственную тайну на военное время».
После войны, в 1945-1946 гг. Главлит разрабатывал проекты «Перечня сведений, составляющих военную и государственную тайну на мирное время»19. 8 июня 1947 г. СМ СССР принял «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону»20. Он был разделен на четыре раздела, которые включали 14 пунктов: 1) «сведения военного характера» (данные по Вооруженным силам СССР, мобилизационные и оперативные планы, данные о военной промышленности, открытия в области обороны СССР, документы и издания, имеющие отношение к обороне СССР). По сравнению с «Перечнем.» 1926 г. он был дополнен новым пунктом о составе всех резервов в СССР;
2) «Сведения экономического характера» содержали состояние валютных фондов, планы экспорта и импорта. По сравнению с перечнем 1926 г. в него были добавлены два пункта - о геологических запасах и добыче цветных и редких металлов и земель и «о промышленности в целом и отдельных ее отраслях, сельском хозяйстве, торговле и путях сообщения»;
18 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 22. Д. 1801. Л. 19; Оп. 23а. Д. 644. Л. 11.
19 ГАРФ. Ф. 9425. Оп. 1. Д. 304, 305.
20 Известия, 1947, 10 июня.
3) «Сведения об открытиях, изобретениях и усовершенствованиях невоенного характера» (выделены по сравнению с Перечнем 1926 г. в отдельный пункт); 4) «Сведения иного характера» включали в себя как и раньше данные о внешней политике и торговле, шифрах и секретной переписке. Был исключен пункт о мерах борьбы с контрреволюцией и шпионажем, но добавлен пункт 14, который обосновывал субъективность применения норм «Перечня.». Впервые «Перечень.» получил расширительное толкование: в него могли входить <Другие сведения, которые будут признаны СМ СССР не подлежащими разглашению». В связи с этим 9 июня 1947 г. был принят Указ Президиума ВС СССР «Об ответственности за разглашение государственной тайны и за утрату документов, содержащих государственную тайну»21.
По распоряжению заместителя Председателя СНК СССР Н.А. Вознесенского Комитетом по изобретениям и открытиям под руководством председателя А.И. Михайлова был разработан Проект перечня, обобщившего новые перечни сведений, составляющих государственную тайну, по 97 союзным министерствам и ведомствам, с учетом постановлений СМ СССР от 14.03.1947 и 08.04.1947 по изобретениям и открытиям. В отличие от Перечня 02.01.1940 г. заголовки некоторых разделов были уточнены и дополнены: раздел «Мобилизационная подготовка» дополнен сведениями о резервах (перенесенных из раздела промышленности), раздел «Изобретения» стал называться «Изобретения и открытия», раздел «Финансы» - «Финансы и экономика». Разделы «Оборонная промышленность» и «Промышленность и резервы» объединены в раздел «Промышленность». Появился новый раздел «Сельское хозяйство». Всего было разграничено 13 разделов (вместо 12 в 1940 г.). Каждый раздел и введенная в него норма сопровождались указанием на режим секретности. Однако этот проект перечня не был утвержден. 28 августа 1947 г. СМ СССР поручил комиссии под руководством генерального прокурора СССР (а с января 1948 г. министра юстиции СССР) К.П. Горшенина, в составе министра Госконтроля СССР Л.З. Мехлиса, министра юстиции СССР Н.М. Рычкова, управляющего ЦСУ и зампредседателя Госплана СССР В.Н. Старовского, 1-го заместителя НКВД И.А. Серова, начальника Генштаба РККА А.И. Антонова, начальника Главлита К.К. Омельченко, управляющего делами СМ СССР Я.Е. Чадаева рассмотреть проект более широкого Перечня в развитии постановления СМ от 08.06.1948 г.
21 Известия, 1947, 10 июня.
Новый Проект (на основе проекта А. Михайлова) поступил в СМ в декабре 1947 г., потом дорабатывался и согласовывался. В предложенном «Перечне главнейших сведений, составляющих государственную тайну» (принят СМ СССР 01.03.1948 г.) в отличие от 1940 г. значительно расширен и дополнен раздел «Военные сведения». По предложениям МГБ и МВ СССР; были включены новые сведения о радиолокации, реактивной технике, атомной энергии, Арктике и т. п.; переработаны разделы по внешней торговле, экономике и открытиях по предложениям Госплана и министерств, введен новый раздел «Сельское хозяйство». Всего было восемь разделов, объединяющих 124 статьи: 1) мобилизационные вопросы и сведения о резервах; 2) сведения военного характера; 3) сведения экономического характера (промышленность, полезные ископаемые, сельское хозяйство, транспорт и связь); 4) финансы; 5) внешняя политика и внешняя торговля; 6) вопросы науки и техники (сведения по вопросам атомной энергии, об отечественной радиолокационной и реактивной технике, об открытиях и изобретениях, по картографии, геологии, метеорологии и гидрологии); 7) сведения об Арктике; 8) разные сведения (аварии, шифры, преступность, спецпоселения, смертность и рождаемость).
Впервые было определено, что «К государственной тайне относятся как сами сведения, ее составляющие, так и связанные с этими сведениями материалы (переписка, документы и пр.)». В 1948 г. (и до 1991 г.) сведения, составляющие государственную тайну, были наделены тремя степенями секретности: «С» (секретно), «СС» (совершенно секретно) и «ОВ» (особой важности). Постановлением СМ СССР от 1 марта 1948 г. министерства и центральные учреждения СССР обязывались составить свои ведомственные перечни сведений, составляющих государственную тайну. С этого момента появилось огромное количество ведомственных перечней.
Одновременно с «Перечнем.» была утверждена и Инструкция МГБ СССР по обеспечению сохранения государственной тайны в учреждениях и на предприятиях СССР (предыдущая утверждена СНК СССР 02.01.1940). На основании этого Перечня Главлит выпускал «Перечни сведений, запрещенных к опубликованию в открытой печати, по радио и телевидению» (1949, 1958 гг. и т. п.).
С 1949 по 1957 г. вышли издания, в которых продолжалось развитие и уточнения «Перечня.»: Обязательные правила цензуры для районной печати и радиовещания. М., 1949; Сводные указания № 1 (Циркуляр Главлита 4/с от 16.05.1951 г.); Сводные указания № 1 для районной печати (1951 г.). В июле 1957 г. был издан новый «Перечень сведений, запрещенных к опубликованию в открытой печати, передачах по радио и телевидению», включаю-
щий 12 разделов (250 пунктов): мобилизационные вопросы и сведения о резервах; сведения военного характера; о промышленности и строительстве; о сельском хозяйстве; транспорте и связи; о финансах и торговле; внешней политике и внешней торговле; науке и технике; по картографии; по аэрогидрометеорологии; медико-санитарные вопросы; разные сведения.
С 1957 г. в Главлите действовала Перечневая комиссия, в задачу которой входило «рассмотрение вопросов, связанных с подготовкой нормативных документов и их толкованием, которые должны обеспечить правильное и единообразное применение документов работниками органов системы Главного управления»22.
В 13 сентября 1958 г. появилось Постановление ЦК КПСС «О мерах по сохранению государственной тайны». Поэтому в 1959 г. Постановлением СМ СССР утвержден новый (после 1948 г.) «Перечень сведений, составляющих государственную тайну» и принята «Инструкция по обеспечению сохранности государственной тайны в учреждениях и на предприятиях СССР».
3 декабря 1980 г. принято Постановление Совета Министров СССР от № 1121-387 «Об утверждении Перечня главнейших сведений, составляющих государственную тайну и Положения о порядке установления степени секретности категорий сведений и определения степени секретности сведений, содержащихся в работах, документах и изделиях».
Министерства и Государственные комитеты СМ СССР и СМ РСФСР выпускали свои Перечни, которые согласовывали с Главлитом. Эти Перечни наделялись грифом ДСП и строились по определенному шаблону, в который вкладывалась своя конкретика. К сведениям, предусмотренным этими Перечнями, относились «материалы, содержащие несекретные данные ..., открытая публикация которых признана нецелесообразной».
Объем понятия «открытая публикация» менялся. В 1981-1989 гг. «Под открытым опубликованием понимается публикации материалов в открытой печати, передачах по радио и телевидению, оглашение на международных, зарубежных и отрытых внутрисоюзных съездах, конференциях, совещаниях, симпозиумах, демонстрация в кинофильмах, экспонирование в музеях, на выставках, ярмарках, публичная защита диссертаций, депонирование рукописей, вывоз материалов за границу». В 1989 г. «Под открытым опубликованием понимается публикация материалов, в открытой печати (в том числе издания служебных материалов, не имеющих ограни-
22 См.: Положение о перечневой комиссии Главного управления по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР // История советской политической цензуры: док-ты и комментарии. М., 1997. С. 376-379.
155
чительных грифов), передачах по телевидению и радио, оглашение на международных, зарубежных и открытых внутрисоюзных съездах, конференциях, совещаниях, симпозиумах, публичная защита диссертаций, демонстрация в кинофильмах, диафильмах, диапозитивах и слайдфильмах, экспонирование в музеях, на выставках, ярмарках, депонирование рукописей, тексты отчетных материалов научно-исследовательских и опытноконструкторских работ, подлежащих госрегистрации, вывоз материалов за границу или передача их иностранным гражданам».
Базовым принципом для определения сведений, которые могут быть опубликованы, был следующий: «При подготовке материалов к открытому опубликованию необходимо исходить из совокупности всех ограничений, относящихся к его содержанию. Не допускается, чтобы отдельные сведения, не запрещенные к открытому опубликованию, при их накоплении (сводные сведения) приводили к разглашению государственной, военной или служебной тайны».
Все «Перечни.» имели «Общую часть», в которой определялись запрещенные к публикации следующие сведения о власти в СССР: «Публикация и цитирование законов, указов, постановлений, распоряжений (и их проектов) Верховного Совета СССР и ВС союзных республик, Президиума ВС СССР. См СССР., ссылки на эти документы во всех случаях, когда указанные материалы ранее не были опубликованы в официальных изданиях, производятся с разрешения Секретаря Президиума ВС СССР. или Управляющего делами СМ СССР . соответственно». «Публикация и цитирование постановлений и других материалов (и их проектов) ЦК КПСС и ЦК компартий союзных республик, а также ссылки на эти документы, если они ранее не были опубликованы в официальных изданиях или в печатных органах ЦК КПСС и ЦК компартий союзных республик, производятся с разрешения Общего отдела ЦК КПСС или общих отделов ЦК компартий союзных республик соответственно».
Далее шло некоторое разнообразие в существующих разделах, которые включали в себя: II. Вопросы гражданской обороны (планы ГО, сведения о состоянии сил и средств ГО, сведения по эвакуации рабочих и служащих в военное время, расположение укрытий, защита водоснабжения, контроль за радиоактивным, химическим и бактериальным заражением и т. п.); III. Сведения экономического и производственного характера (средняя по отрасли фактическая продолжительность сроков строительства отдельных промышленных объектов с 1977 г., средняя себестоимость продукции, индексы цен на драгметаллы, данные о финансировании министерства и т. п.); IV. Вопросы труда и заработной платы (сведения о
распределении рабочих и служащих на группы по размерам зарплаты, по возрасту и полу); V. Сведения по вопросам науки и техники (сведения о техническом оснащении вузов, сведения о научных направлениях, связанных с обороной страны, о технологиях, о результатах разработок по ряду секретных направлений, описание конструкций новых машин, о параметрах аппаратуры, новые методы и средства лечения опухолей, технологии, методики исследования и т. п.); VI. Вопросы внешних сношений (сведения о контрактах иностранных фирм и советских внешнеторговых объединений, планы экспорта, сведения о коммерческих переговорах, о поставке за границу некачественных товаров, экспортные и импортные цены, и т. п.); VII. Разные сведения (о режимно-секретных органах, секретных КБ, секретных библиотеках, о ведомственной охране, о производственном травматизме).
Подготавливая материал для печати, работники министерств кроме «Перечней.» должны были руководствоваться также следующими документами: «Перечнем сведений, подлежащих засекречиванию по Министерству...», «Перечнем сведений, запрещенных к опубликованию в открытой печати, передачах по радио и телевидению» (1976 г., 1987 г.) и дополнениями к нему, издаваемыми Главлитом СССР, «Положением о порядке подготовки материалов, предназначенных для опубликования в открытой печати и в изданиях с грифом “Для служебного пользования”, а также для рассмотрения на открытых съездах, конференциях и симпозиумах» (1977 г., 1988 г.).
Таким образом была создана система, в которой данные, не являясь секретными, не могли быть опубликованы; решение о возможности их публикации принимал руководитель того или иного ведомства.
Очередные «Перечни.» вышли в 1984 г. и в 1990 г. («Перечень сведений, запрещенных к опубликованию»). Еще в 1988 г. Главлит предлагал снять некоторые ограничения в «Перечне.» с разделов II (Финансы) и XII (Внешняя политика и внешняя торговля).
В 1990 г, после принятия Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации» 24 августа 1990 г. Главлит был преобразован в Главное управление по охране государственных тайн в печати и других средствах массовой информации (ГУОТ) при Совете Министров СССР. Им были утверждены «Методические рекомендации по охране сведений, подлежащих защите от разглашения в печати и других средствах массовой информации». Однако общественная борьба за отмену цензуры привела к тому, что 25 июля 1991 г. ГУОТ был преобразован в Агентство по защите государственных секретов в средствах массовой информации при Мини-
стерстве информации и печати СССР23. После «августовских» дней 1991 г., которые потрясли не только Россию, но и весь мир, Указом Президента РФ от 11.09.1991 г. «О мерах по защите свободы печати в РСФСР» было предписано образовать Государственную инспекцию по защите свободы печати и массовой информации при Министерстве печати и массовой информации РСФСР. На основании этого указа министр печати и информации РФ М. Полторанин приказом от 22.11.1991 г. упразднил ГУОТ. 25 октября его приказом был определен состав ликвидационной комиссии Агентства по защите государственных секретов в средствах массовой информации24, которая закончила свою работу к 25 декабря 1991 г.25 Через два дня был принят Закон РФ «О средствах массовой информации», в котором провозглашалась свобода доступа к информации, отмена цензуры.
Однако, несмотря на ликвидацию цензурных организаций в России, проблема охраны военных и государственных тайн осталась, исследованием которой занимались и занимаются многие ученые26. Рассмотрим правовое положение государственной и военной тайны в РФ начиная с 1991 г.
В ст. 4 «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации» Закона РФ «О средствах массовой информации» говорилось: «Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом
23 Приказ Министерства информации и печати СССР № 5 Об агентстве по защите государственных секретов в средствах массовой информации при Министерстве информации и печати СССР // История советской политической цензуры: док-ты и комментарии. М., 1997. С. 400-401. См. также: Монахов В. Н. Последняя точка в истории Главлита // На подступах к спецхрану. СПб., 1995. С. 93-94.
24 Приказ № 3 Агентства по защите государственных секретов в средствах массовой информации при Министерстве информации и печати СССР о работе ликвидационной комиссии // Ист. сов. полит. цензуры. С. 404-407.
25 Горяева Т. М. Советская политическая цензура. С. 60-61.
26 Бобылов Ю. Что полезно знать начинающему предпринимателю и технологическому менеджеру о «государственной тайне» // Управление инновациями. Становление и развитие малой технологической фирмы. М., 1999. С. 91-115; Секретные тенденции. Новый закон «О государственной тайне» ставит специфические управленческие проблемы // Независимое воен. обозр. 1998. № 33; Государственная тайна и развитие общества // Своб. мысль-ХХ! 2000. № 1. С. 69-79; Погуляев В. В., Моргунова Е. А. Комментарий к Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации». М., 2004. В книге дан постатейный комментарий к Федеральному закону от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ с учетом действующих изменений, изложены основные принципы действующего информационного законодательства, подробно исследованы правовые режимы коммерческой, служебной тайн, персональных данных и иных видов конфиденциальной информации. Дмитриев Ю. А., Улыбина, Т. С. Проблемы и перспективы развития законодательного регулирования государственной тайны в России // Гос-во и право. 2008. №. 2. С. 78-79.
158
тайну.»27. Именно эта статья потом несколько раз дополнялась новыми требованиями и перечнем ограничений к распространению информации.
Таким образом, новое государство заявило о необходимости сохранения и охраны государственных (военных и т. п.) тайн. 18 сентября 1992 г. Правительством Российской Федерации было принято постановление «О временном перечне сведений, составляющих государственную тайну» № 733-55 (объявленным приказом МО РФ № 052-92), имеющее гриф «Секретно», которое не подлежало официальному опубликованию в соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации № 302 от 26 марта 1992 г. 21 сентября 1993 г. вступил в силу Закон РФ «О государственной тайне», согласно которому Президент РФ утверждает подготовленный Правительством РФ Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне («государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации»)28. Поскольку правительство не представило такой Перечень, то с 25 декабря 1993 г. по 30 ноября 1995 г. отсутствовало законодательное определение того, какие сведения относятся к государственной тайне. Поэтому Постановлением Государственной Думы № 1271-1 ГД от
27.10.1995 г. «О Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» было признано, что «правоохранительные органы страны лишены правовой основы для выполнения возложенных на них функций по обеспечению безопасности государства, общества и личности». Указом Президента РФ 30 ноября 1995 г. был утвержден опубликованный «Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне»29.
Если говорить о военной тайне после 1991 г., то ее регулирование можно проследить по «Временному перечню сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных силах Российской Федерации», введенному в действие с 1 января 1994 г. приказом министра обороны Российской Федерации № 071 от 7 сентября 1993 г. Он утратил силу 1 сентября 1996 г. с момента введения в действие приказом министра обороны Российской Федерации № 055 от 10 августа 1996 г. «Перечня сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных силах Российской Федерации».
27 О средствах массовой информации: закон РФ от 27 дек. 1991 г. № 2124-1 // Рос. газета. 1992. 08 февр.
28 Закон действует до сих пор в редакции 2009 г.
29 Действует в редакции Указа Президента РФ от 11 февр. 2006 г. № 90.
159
