CC BY
102Слипенчук М.В.,
Рыскулов Д.М.,
Азоян К. С.1
ВОДНЫЙ ФАКТОР И СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ
Ключевые слова: глобальные проблемы, пространственное развитие, водные ресурсы, экология, международное водное право.
Начало XXI века отмечено грузом проблем, которые зародились в предыдущем столетии. Среди глобальных вызовов нового времени эксперты выделяют и весьма вероятные международные конфликты в отношении водных ресурсов. Их безмерное «проедание и пропивание» как готового продукта питания, ресурса роста и развития, «аукнулось» всевозрастающим дефицитом2. Проблему обостряют:
- множество разномасштабных водопотребителей и водопользователей;
- условия и факторы распределения ограниченного пресноводного ресурса, противоречия между экосистемой и запросами отраслей экономики;
- ограниченность качественных пресных водных ресурсов;
- ограниченность информации по вопросам дефицита воды, отсутствие социально-экономических и эколого-экономических сведений о межотраслевом взаимодействии водопользователей и водопотребителей;
- высокая вероятность негативных последствий от принимаемых сегодня решений, связанных с водой и др.
Существующая организационно-институциональная структура управления водными ресурсами не способствует
равноправному доступу к водным ресурсам и эффективному использованию их потенциала, привлечению внешних и внутренних финансовых ресурсов для реализации инфраструктурных инвестиционных проектов.
До недавнего времени при решении проблемы водообеспечения основное внимание уделялось регулированию и перераспределению речного стока. Управление спросом на воду или регулирование потребностей в воде, сокращение ее расходования, сохранение и восстановление качества воды до настоящего времени продолжают оставаться за пределами стратегических интересов. Может быть поэтому водосбережение еще не стало обязательной потребностью, приоритетным направлением в развитии современного водохозяйствования, хотя призыв беречь воду все чаще стали «вбрасывать» на форумах, конференциях, симпозиумах и т.д.
Оптимальное распределение ограниченных водных ресурсов, бескризисное разрешение возникающих противоречий между конкурирующими секторами экономики требуют учета многообразия условий всех водопользовате-лей/водопотребителей как на национальном, так и на региональном уровнях.
Обеспечение государственного отношения к водному фактору предопределяет необходимость смены концепции потребительского водопользования. Адекватный времени переход к государственно-частному управлению водными ресурсами повысит устойчивость, безопасность и конкурентоспособность нашей страны.
Следует организовать эффективное управление ресурсным потенциалом бассейнов работоспособных рек и выработать согласованную политику устойчивого водопользования/водопотребления, обеспечив должное финансирование, нормативно-правовое водохозяйствование с соблюдением эколого-хозяйственных критериев.
Под устойчивым водопользованием/водопотреблением понимается оперативная система направления водных ресурсов для населения, по отраслям экономики, не оказываюшая негативного влияния на экологию речных бассейнов. Проблема эта достаточно сложная, так как необходимо, с одной стороны, принимать во внимание воздействие самой природной среды на характер и масштабы использования водных ресурсов, а с другой - нарастание антропогенных факторов, влияющих на состояние окружающей среды.
Для поддержания необходимого качества воды в речных бассейнах предусматривается перераспределение речного стока, создаются водохранилища, каналы, насосные станции и другие регулирующие водохозяйственные объекты. Во многих странах речной сток полностью зарегулирован, и бассейны рек по существу представляют собой «подсобное хозяйство». Этот имеет особое значение для международного сотрудничества в совместном использовании трансграничных водотоков, так как от характера потребления, включая загрязнения речного стока странами, расположенными выше по течению, зависит качество водообеспеченности стран, находящихся в низовье речного бассейна.
1 Слипенчук Михаил Викторович - д.э.н., профессор, член-корреспондент Международной академии наук экологии, безопасности человека и природы, генеральный директор инвестиционно-финансовой компании «Метрополь», Москва. Рыскулов Да-мир Мирзакулович - д.э.н., профессор, академик Международной академии информатизации, вице-президент, руководитель дирекции Транснациональной корпорации «глобальные технологии гармонизации». Азоян Карен Самвелович - преподаватель Ярославского государственного университета, адвокат.
2 Вода в XXI веке. - https://issek.hse.ru/news/139512045.html
В настоящее время наиболее актуальной проблемой в управлении водными ресурсами является обеспечение качества воды. В ее решении важнейшее место отводится правовым, экономическим и административным мерам. Во всех странах действуют законы о воде. Они должны совершенствоваться с тем, чтобы обеспечить единую правовую основу управления водными ресурсами и их качеством на национальном, бассейновом и административно-территориальном уровнях.
По статистике, в России загрязнены более 70% поверхностных вод. Происходит это потому, что на территории страны очень много источников загрязнения (бытовые стоки, сельскохозяйственные химикаты, промышленные отходы и сбросы и т.д.). Законодатель установил уголовную ответственность за загрязнение вод.
В Конституции Российской Федерации прописано, что каждый россиянин может рассчитывать на достойные условия окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ). Основные нормы по защите природных богатств, в том числе и воды, содержит Закон «Об охране окружающей среды». В нем прописаны общие условия, которые необходимо соблюдать, если возникает источник негативного воздействия на природу. Причем не важно - прямо или косвенно он наносит урон окружающей среде. Например, при строительстве и эксплуатации объектов недвижимости (строений, зданий или производственных сооружений) должны проводиться и мероприятия по охране природы, рациональному водопользованию и, самое главное, возобновлению ресурсов. Невыполнение требований в области экологической безопасности чревато полной остановкой эксплуатации или строительства названных объектов по решению суда.
Вопросы охраны вод определяются также Водным кодексом Российской Федерации. Есть также «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» и другие законодательные и нормативные акты. При нарушении природоохранного законодательства вред, нанесенный природе, возмещается добровольно или по решению суда. Иски по экологическим вопросам рассматривают суды общей юрисдикции. Независимо от того, по своей ли воле виновник возмещает ущерб или по решению суда, размер урона оценивается одинаково. Для этого есть специальные методики определения размеров возмещения. Например, Министерством природы России разработана методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Ее используют при загрязнениях вод, повлекших за собой деградацию естественных экосистем и их истощение. Там, где методика не применима, размер подлежащего возмещению вреда рассчитывают по фактическим затратам на восстановление. Также принимают в расчет убытки и стоимость проектов по восстановлению.
Уголовный Кодекс Российской Федерации устанавливает уголовную ответственность для лиц, нарушающих правила природопользования. Ответственности за загрязнение вод посвящена 250 статья УК РФ. Так, в соответствии с данной статьей загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
В случаях, если те же деяния влекут причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а также совершаются на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, совершившие эти деяния наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.
Если указанные деяния влекут за собой по неосторожности смерть человека, совершившие эти деяния наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на тот же срок.
Если анализировать ст. 250 УК РФ по составу преступления, то нарушение имеет материальный состав. То есть обязательный признак нарушения - конкретные физические (материальные) последствия. Из диспозиции данной статьи Кодекса следует, что не любое загрязнение или засорение вод считается преступным. Существуют нормативы, в пределах которых выбросы считаются разрешенными. Если предельных концентраций не превышать, состава преступления по ст. 250 УК РФ не будет. Утверждают нормативы предельных выбросов и оформляют разрешение в территориальном органе Росприроднадзора.
В статье 250 УК РФ речь идет о поверхностных, подземных водах и источниках питьевого водоснабжения. Все эти воды имеют экологическое значение. Это вода озер, каналов, рек и т.п. Сюда не входят воды внутренних морей и территориальные воды России - они рассматриваются в УК РФ отдельно в статье 252 УК РФ. Не попадают в список также и бассейны, технические колодцы и отстойники. Они хоть и считаются хранилищами воды, но не имеют экологической значимости.
Загрязнением считается сброс веществ, снижающих качество вод или пагубно влияющих на берега или дно. А под истощением понимают сокращение запасов и ухудшение качества вод. Вид источника вреда значения не имеет. Он может быть бытовым, промышленным, сельскохозяйственным и т. д. Неважен и вид загрязняющего вещества (мусор, нефтепродукты, сточные воды и др.).
Вред признают существенным в каждом конкретном случае. Этот факт определяется индивидуально, исходя из обстоятельств дела, с учетом масштабов вреда (сколько береговых насаждений погибло, сколько рыбы вымерло, был ли источник питьевым, произошло ли загрязнение вод на территории заповедника и т.д.). Особое значение имеет причинно-следственная связь между загрязнением вод и возникшими в результате этого последствиями.
Вред считается существенным, если произошли болезни и массовая гибель животных, обитающих в воде, вымирание растительности на берегах, мор рыбы, уничтожение мест для нереста, повышение радиоактивного фона и др.
Судебная практика по рассмотрению таких дел в Российской Федерации исходит из оценки всех существенных обстоятельства дела.
Современное водное законодательство многих стран недостаточно тесно связано с правовыми положениями по охране окружающей среды, что не способствует переходу к системному межотраслевому управлению водными ресурсами. При этом ее основой необходимо рассматривать бассейн реки - единый географический район, в рамках которого можно обеспечить равное использование водных ресурсов с учетом социальных, экономических и экологических факторов. Принцип бассейнового управления получает все большее распространение во многих странах и становится действенным инструментом солидарного сотрудничества по трансграничным рекам.
Среди национальных мер, направленных на сокращение расходования воды и охрану водных ресурсов, должны быть меры экономического содержания, предусматривающие плату за восстановление и охрану водных ресурсов. Ценовое регулирование водопользования и охраны вод во многих странах рассматривается в числе приоритетов национальной водной политики. При этом каждая страна принимает на себя обязательства административно-правовыми, экономическими мерами обеспечить такое водопользование (и это относится, прежде всего, к трансграничным рекам), которое не ухудшало бы условия водообеспечения сопредельной страны. Согласованное осуществление такой национальной водной политики следует рассматривать в качестве основного вклада страны в укрепление регионального сотрудничества в области совместного использования трансграничных вод.
В связи с особенностями формирования водных ресурсов и их социальной значимостью, экономические критерии воды не применяются во взаимоотношениях между странами, имеющими трансграничные реки. В данном случае, принцип водной доктрины «вода не является коммерческой вещью подобно другим, скорее наследием, которое необходимо охранять, защищать и обращаться с ним соответственно», служит основой для справедливого распределения и разумного использования общих водных ресурсов международных рек (водотоков).
Системное использование водных ресурсов, их охрана от загрязнения и истощения требуют совершенствования государственной политики управления водными ресурсами. Чтобы повысить эффективность эксплуатации ресурсов водных объектов и способствовать их распределению между конкурирующими видами использования необходимо соблюдать требования сохранения, а зачастую, восстановления экосистем, с удовлетворением основных потребностей населения и водопользователей/водопотребителей.
Совершенствование и повышение эффективности водохозяйствования охватывают многие аспекты. Это влечет за собой поиск инновационных решений, позволяющих максимизировать эффективность решений в отношении распределения прав пользования водными объектами и их ресурсами между различными водопользователя-ми/водопотребителями. Это обусловливает потребность в научно-обоснованных методических рекомендациях. Они позволят на практике учитывать/сочетать социальные предпочтения и количественно измеряемые показатели ресурсного потенциала воды с целью использования в экономическом развитии.
Основой для нашего рассмотрения вопросов водного фактора послужили:
- отдельные положения, содержащиеся в экономических теориях и теориях развития общества, а также разработки международных организаций, имеющие отношения к ресурсным и экологическим ограничителям экономического роста;
- подходы к количественной оценке экономических последствий деградации окружающей среды с позиций экономического ущерба или недополучения экономической прибыли, разработанные ЮНЕП и дополненные специалистами;
- основы эколого-экономической концепции устойчивого развития, нашедшее отражение в документе ООН «Повестка дня на XXI век», принятом большинством стран мирового сообщества на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), а также научные исследования и публикации отечественных и зарубежных ученых, посвященные теме взаимодействия человека, экономики, воды и окружающей среды;
- зарубежные и отечественные практики и опыт управления экологически сложными территориями для ведения сельского хозяйства. Результатом этого является сокращение фонда сельскохозяйственных угодий, уменьшение клина плодородных земель под посевами и площадей под пастбищами, распространение засух и недопроизводство продовольствия.
Хотя вода не считается дефицитным ресурсом в мировом масштабе, ее распределение по территории и доступность водопользователям/водопотребителям (в частности, населения) крайне неравномерны.
В настоящее время около 50 государств сталкиваются с умеренным или острым недостатком водных ресурсов, причем ожидается, что количество людей, страдающих от постоянного или сезонного дефицита воды, возрастет в результате изменения климата. Это приводит к серьезным последствиям для здоровья экосистем, производства продовольствия и благосостояния человека.
Водные ресурсы расходуются не только на нужды развития, но и истощаются в процессе нехозяйственного, неэкономного ее использования. Вода является объектом борьбы, потому как она - универсальное средство обеспечения жизни, велика ее роль и для производства продовольствия, тем более в зоне засушливого земледелия.
Вода используется и как действенный политический инструмент в стратегии реализации национальных интересов.
Наиболее ярким примером страны, прагматично и рационально использующей гидроресурсы и природно-географическое положение, является Турция. Страна имеет опыт продажи значительных объемов питьевой воды, однако интерес представляет не только коммерческая сторона проблемы, поскольку власти Турции активно прибегают к
232
«водным» рычагам политического воздействия на соседей. Максимальные выгоды извлекаются из того обстоятельства, что на территории страны находятся верховья Тигра и Евфрата, где планируется воздвигнуть 22 плотины, 19 гидроэлектростанций и водохранилищ. Вследствие малого количества осадков страны, расположенные в бассейне Тигра и Евфрата, вынуждены прибегать к искусственному орошению сельскохозяйственных земель. Если намеченные Анкарой планы воплотятся в жизнь, значительно сократится количество воды, попадающей в Сирию и Ирак, которые находятся ниже по течению. Турция получает возможность дозировано выделять соседям воду, объем которой зависит от их сговорчивости. Кстати, в 1990-1991 гг., накануне войны в Персидском заливе, Турция - по договоренности с Сирией - уже оказывала давление на Ирак посредством ограничения объемов отпускаемой воды.
Поскольку требования на воду растут по различным причинам, их удовлетворение требует поиска безущербного перераспределения ее между отраслями. Однако оно часто затруднительно, поскольку водопользование/водопот-ребление определено правами и политическими интересами.
В пределах страны каждая отрасль стремится к развитию, предполагая наличие воды, без учета межотраслевого анализа водообеспеченности. Многие страны просто не имеют инфраструктуры, которая может физически передавать воду из одной отрасли в другую. Долгие годы вода предназначалась, прежде всего, для орошаемого земледелия. Сложность оптимального перераспределения воды между сельским хозяйством и другими отраслями усиливает воздействие дефицита воды на малоимущее население в крупных городах и сельских районах, а также может создать чрезвычайные ситуации в ряде регионах мира.
В отдельных странах с аридным климатом эту проблему решают, перераспределяя воду из сельского хозяйства в пользу коммунального и городского водопользования. Например, в Марокко передача 5% воды из ирригации увеличило муниципальное и индустриальное водоснабжение на 15%. С другой стороны, снижение развития ирригации уменьшает сектор сельского хозяйства и активизирует миграцию населения из сельских районов в города. Проблема, в конечном счете, заключается в продовольственной безопасности, а не продовольственной самообеспеченности. Обеспечение продовольственной безопасности часто означает торговлю и участие в прибылях других стран бассейна (в пределах и вне страны), а не простого утверждения прав на долю воды и стока. Наряду с другими проблемами эта торговля зависит от межотраслевых и межведомственных подходов к воде; другими словами, выходит за рамки одно-отраслевого решения проблемы.
Доступные пресноводные ресурсы составляют лишь небольшой процент от всего количества воды на планете. Большая часть пресноводных ресурсов содержится в ледниках. Для современной численности населения имеющейся воды достаточно. Проблема возникает из-за того, что располагаемые ресурсы воды и численность населения не сбалансированы. Например, в Азии проживает 60 % населения мира, однако данный регион имеет только 36% пресноводного стока. В Южной Америке проживает 5 % населения, а объем воды - 26%. География водных ресурсов не совпадает с границами государств.
Одной из основных проблем в распределении водных ресурсов в ряде засушливых регионов является трансгра-ничность главных водных артерий, то есть их разделенность между двумя и более государствами. Наиболее значимые реки, такие как Нил, Евфрат, Тигр, Иордан, Ярмук, Иртыш, Амударья, Сырдарья протекают по территории более чем одной страны. Их верховья находятся в безраздельном владении и пользовании значительно меньшего числа государств, имеющих склонность руководствоваться преимущественно собственными интересами при распределении водных ресурсов. Взаимовыгодное распределение этих ресурсов чаще всего определяется характером отношений между соседними государствами, и факт обладания этими ресурсами нередко непосредственным образом воздействует на эти отношения. Такая перспектива просматривается с достаточной отчетливостью, поскольку, по некоторым прогнозам, уже к 2025 г. уровень обеспеченности водой (при отсутствии плана по преодолению водного дефицита) сократится, что следует рассматривать как наступление кризиса, который с высокой вероятностью может перерасти в конфликт.
Загрязнение почв, и, следовательно, воды токсическими веществами и другими вредными веществами сокращает количество пресных водных ресурсов, без которых возможность выживания большой части населения становится маловероятной.
К настоящему времени международное водное право накопило солидную теоретическую и практическую базу данных по широкому кругу вопросов. Это дает основание полагать, что водный фактор можно учитывать в стратегии развитии и размещении производительных сил с точки зрения экономики, политики и права. Это повышает адекватность принимаемых решений в области организации и управления ограниченным природным ресурсом трансграничных рек.
