CC BY
27
5 (62) - 2008
Стратегия развития региона
ВНУТРИМУНИЦИПАЛЬНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ
ОТНОШЕНИЯ: ВАЖНАЯ НОВАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ И БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ
В РОССИИ
Е.М. БУХВАЛЬД, доктор экономических наук, профессор Институт экономики РАН
К.Б. БЕКСУЛТАНОВ, ведущий специалист межбюджетных отношений Минфина России
В 2007 г. завершились две трети срока так называемого переходного периода, предшествующего полномасштабной реализации муниципальной реформы в Российской Федерации. Главной особенностью переходного периода является возможность для субъектов Федерации в установленных рамках самостоятельно выбирать темпы и порядок осуществления тех преобразований в общей организации институтов местного самоуправления, а также их экономических и финансово-бюджетных основ, которые заложены основными положениями муниципальной реформы.
Вопросы преобразования финансово-бюджетных механизмов функционирования системы местного самоуправления имеют очень важное значение, так как на данный момент именно в этой сфере концентрируются наиболее сложные аспекты практического осуществления реформы, равно как и наиболее важные признаки того, в какой мере реализация реформы оказывается достаточно успешной. Именно факторами финансово-бюджетной политики определяется способность органов местного самоуправления своевременно, в полном объеме и качественно удовлетворить те запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются на низовое (муниципальное) звено управления. А это, собственно, и характеризует успех реформы или ее неудачу.
Кроме того, важность переходного периода в настоящий момент определяется тем, что за счет
критического анализа его практических результатов, в том числе итогов преобразований в сфере местных финансов и региональных межбюджетных отношений, создается благоприятная возможность своевременно подготовить и принять определенные альтернативы некоторым положениям реформы. Главная цель этих предложений — добиться более эффективной и полной реализации базовой гипотезы муниципальной реформы в России — становление местного самоуправления как экономически самостоятельного и юридически совершенного института гражданского общества, функционирующего в интересах социальной стабильности и роста качества жизни всего населения страны.
Муниципальная реформа — наиболее важные новации. В числе наиболее значимых мер по совершенствованию общей организации местного самоуправления, и в частности его экономических основ в условиях реформы, выступает формирование значительного числа новых муниципальных образований1 со своими бюджетами, причем в максимально возможной степени приближенных к месту проживания населения, в интересах которого и предоставляются бюджетные услуги. Такой подход к организации муниципального управления соответствует принципам, провозглашенным в принятой Европейским советом Хартии о мест-
1 Всего на начало 2007 г. в соответствии с требованиями нового федерального закона создано 24 210 муниципальных образований.
ном самоуправлении. В числе таковых — принцип приближения в максимально возможной степени расходных полномочий органов власти к месту непосредственного проживания населения. Это — важное условие для формирования и развития в стране гражданского общества.
Данный принцип не является новым для России. Еще в дореволюционной период этот принцип частично был реализован в практике организации российского земства. Этот принцип находил свое отражение и в организации системы территориального управления в СССР, когда системы местного управления включали в себя городские и сельские поселки, сельские советы и пр. Этот принцип действовал в начале 1990 г. и в Российской Федерации. Однако впоследствии появилась и получила развитие тенденция создания единых (укрупненных) муниципальных образований, соответственно, единых муниципальных бюджетов с ликвидацией местных поселенческих и внутригородских (районных) муниципалитетов и их бюджетов с переводом соответствующих местных администраций на сметное финансирование. На момент начала муниципальной реформы лишь несколько субъектов Федерации реально использовали в той или иной мере так называемую поселенческую систему местного самоуправления и соответствующую ей модель организации местных бюджетов.
Казалось бы, в условиях проводимой реформы наиболее обоснованный путь к решению задачи повышения роли местного самоуправления и местных бюджетов в экономическом и социальном развитии территорий — приближение в максимально возможной степени органов местной власти, их бюджетов и расходных полномочий к месту непосредственного проживания населения. Такая структуризация бюджетной системы и реализуемых ею расходных полномочий соответствует международно признанному принципу субсидиарности, в соответствии с которым разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы должно отвечать критериям их наиболее эффективной управляемости и приближения к конечным потребителям оказываемых бюджетных услуг.
Однако, как уже сегодня показывает практика осуществления муниципальной реформы, само по себе формирование многих тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления и их бюджетов с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных полномочий еще не означает создания всех условий для полной и эффективной реализации полномочий муниципального
управления в интересах населения. Это связано с тем, что принцип субсидиарности в организации бюджетного процесса нельзя отрывать от других его основополагающих принципов:
• соответствия закрепленных доходов кругу (объему) установленных расходных полномочий соответствующего уровня бюджетной системы;
• сочетания чисто фискальной функции налоговой системы с вменением ей определенных стимулирующих механизмов в отношении деятельности соответствующих органов управления.
В реальности, однако, организация низовых (поселенческих) местных бюджетов происходит пока достаточно формально.
Обобщение практических результатов переходного периода показывает, что выбранная к настоящему времени «версия» реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений далеко не полностью «работает» на названную ключевую задачу муниципальной реформы. Прежде всего, в ходе реформы произошло дальнейшее сужение «автономной» финансовой базы местных бюджетов. За ними осталось всего два местных налога—земельный и налог на имущество физических лиц. Из-за отсутствия собственной устойчивой доходной базы способность муниципалитетов осуществить свои функции, т. е. обязательства перед населением, оказалась практически полностью зависимой от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи (а не от качества их работы по расширению и эффективному использованию экономического, в том числе налогового, потенциала территории, чего следовало бы ожидать от рациональной модели организации экономических основ местного самоуправления).
Другими словами, произошедшие изменения еще более усилили зависимость местных бюджетов от факторов межбюджетного регулирования. Одновременно эти изменения существенно сузили возможность муниципалитетов проводить собственную налоговую политику, в частности по стимулированию социально-экономического развития территорий за счет поддержки малого и среднего предпринимательства и пр. Налоговая база местных бюджетов не обнаруживает достаточной зависимости от объемов различных видов хозяйственной деятельности в пределах муниципальных территорий.
Например, по оценкам, опубликованным Советом Федерации Федерального Собрания РФ, в настоящее время всего 2 % муниципалитетов в Рос-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
3
Степень дотационности местных бюджетов в 2006 г.
Степень дотационности,% Доля муниципальных образований по степени дотационности, %
Муниципальные районы Городские округи Городские поселения Сельские поселения
До 5 10,6 21,6 12,0 13,1
5 - 10 4,1 12,7 10,0 4,8
10 - 20 13,9 25,9 13,7 5,0
20 - 50 43,4 31,1 36,0 20,2
50 - 100 27,9 8,7 28,3 56,9
сии финансово самодостаточны (см. таблицу). Эта картина типична практически для всех регионов страны2. Подобная тенденция в немалой степени выступает следствием резкого увеличения возрастания числа местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. При таком расширении и без того ограниченная налоговая база местных бюджетов «размывается», а нагрузка на нее со стороны расходов административно-управленческого характера существенно возрастает.
Обращает на себя внимание тот факт, что на фоне тенденции к общему оздоровлению государственных финансов страны, прежде всего на федеральном уровне, местные бюджеты в России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности. Их зависимость от внешних источников финансирования, как было отмечено, заметно возрастает. При этом в действующей «версии» нынешняя муниципальная реформа эту тенденцию еще более усиливает.
Соответственно, возрастает нагрузка на те финансово-бюджетные механизмы, роль которых состоит в том, чтобы восполнить нехватку средств местных бюджетов, прежде всего поселенческих. В действующих условиях эта нехватка частично восполняется за счет: а) прямой финансовой помощи (безвозмездных и безвозвратных перечислений) местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ3; б) перераспределения средств в рамках самой системы местных (муниципальных) финансов, в том числе в тех случаях, когда эта система выступает опосредующим звеном при распределении финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации.
2 Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Аналитическое управление. Аналитический вестник №23 (311). Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Декабрь 2006 г., с. 48.
3 Средства федерального бюджета напрямую не участвуют
в регулировании (пополнении) местных бюджетов в целом, однако поступают в них, в частности, в виде субсидий в рамках реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, при содействии наукоградам и пр.
Это заставляет обратиться к анализу такой новеллы бюджетного процесса в стране, как функционирование системы внутримуниципальных межбюджетных отношений. Под таковой мы понимаем финансовые потоки, в рамках которых межбюджетные трансферты осуществляются между теми уровнями бюджетной системы РФ, которые относятся к системе местных (муниципальных) финансов. Эти трансферты включают в себя дотации на общее финансовое выравнивание (включая замещающие их нормативы налоговых отчислений), субвенции и субсидии4. Как отмечается в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
а) финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
б) субвенций, перечисляемых в региональные фонды финансовой поддержки поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов;
в) субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
г) средств, перечисляемых в федеральный бюджет или в бюджет субъекта Российской Федерации в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в данной статье этот аспект не рассматривается).
Действующее законодательство дает возможность реализовать несколько моделей организации
4 Таким образом, в рассматриваемую систему не входят отношения (финансовые потоки), связанные с передачей субъектом Федерации дополнительных долей налоговых отчислений всем видам местных бюджетов в соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса РФ, но включаются субвенции, передаваемые муниципальным районам в случае закрепления за ними полномочий по расчету и предоставлению дотаций и субвенций бюджетам поселений.
внутрирегиональных, в том числе межмуниципальных, межбюджетных отношений. В этой связи возникает задача проанализировать фактически складывающиеся тенденции в этом вопросе, оценить целесообразность и сравнительную эффективность тех или иных моделей организации внутрирегиональных, в том числе межмуниципальных, межбюджетных отношений. Это может дать основания для внесения определенных рекомендаций по известному уточнению ряда положений реформы, включая и ее налогово-бюджетные аспекты. Прежде всего, рассмотрим возможные варианты организации финансовой помощи поселенческим местным бюджетам. Последние, как было сказано, представляют собой наиболее слабое звено бюджетной системы страны. Выбор наиболее эффективной модели оказания им финансовой помощи (в том числе, с учетом специфики условий различных типов регионов России) приобретает особо важное значение для обеспечения позитивных экономических и социальных результатов проводимой реформы.
Финансовая помощь местным бюджетам: возможны различные механизмы. В Бюджетном кодексе РФ указывается, что финансовая помощь из бюджета муниципального района бюджетам поселений, входящих в состав данного муниципального района, может предоставляться в форме дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений и иных дотаций и субсидий в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района. В этой связи, в целях дополнительного (по отношению к дотациям из регионального фонда финансовой поддержки поселений) выравнивания возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения в составе бюджетов муниципальных районов могут образовываться районные фонды финансовой поддержки поселений.
В зависимости от применения механизмов оказания финансовой помощи поселениям субъекты РФ разделились следующим образом:
• регионы, передавшие полномочия по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений муниципальным районам, кроме того, из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений за счет собственных средств муниципального района — 48 регионов;
• регионы, осуществляющие выравнивание поселений только с применением регионального фонда финансовой поддержки поселений, — 6 регионов;
• регионы, осуществляющие выравнивание поселений с применением регионального фонда финансовой поддержки поселений и районного фонда финансовой поддержки поселений (без передачи полномочий), — 12 регионов;
• регионы, передавшие полномочия по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений муниципальным районам. Из районного фонда дополнительное выравнивание поселений за счет собственных средств муниципального района при этом не производилось — 15 регионов. Наиболее часто субъектами Федерации применяется, таким образом, наиболее сложно регулируемый механизм «двойного финансового выравнивания» в отношении поселенческих бюджетов.
Районный фонд финансовой поддержки поселений на выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения может состоять из двух частей. Первая часть формируется за счет субвенций из фонда компенсаций субъекта Федерации и распределяется исходя из численности жителей поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района, в расчете на одного жителя. Вторая часть формируется за счет собственных доходов бюджетов муниципальных районов и распределяется исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района.
Необходимость использования данного механизма финансового выравнивания в некоторых субъектах РФ объясняется тем, что органы государственной власти субъекта Федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т. п.
Кроме того, предусмотренное законом распределение средств регионального фонда финансовой поддержки поселений (исходя из уровня их бюджетной обеспеченности) является неэффективным вследствие низкой степени детализации имеющихся статистических данных по сельским поселениям. Это не позволяет осуществить объективный расчет распределения дотаций между сельскими поселениями, сужает круг показателей, используемых при распределении дотаций. В то же время муниципальные районы более близко знакомы с проблемами сельских поселений, расположенных
на их территории, поэтому распределение дотаций исходя из уровня бюджетной обеспеченности из районных фондов финансовой поддержки поселений, является более объективным.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, могут быть использованы следующие методы канализации поселенческим бюджетам средств районного фонда финансовой поддержки поселений:
• посредством закрепления доли от налоговых (неналоговых) доходов бюджета муниципального района с целью формирования объема районного фонда финансовой поддержки в зависимости от возможностей бюджета муниципального района;
• посредством закрепления доли от объема расходных полномочий поселений с целью формирования объема районного фонда в зависимости от потребностей бюджетов поселений;
• посредством закрепления минимального уровня бюджетной обеспеченности с целью обеспечения заданного конкретного уровня выравнивания бюджетной обеспеченности;
• исходя из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений по следующей формуле:
РФФПП = ДР (Р - ПД), где РФФПП — районный фонд финансовой поддержки поселений; ДР - доля разницы оценок потребностей по расходам и возможностей по доходам бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из районного фонда финансовой поддержки; Р — суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселений; ПД — суммарный прогноз доходов поселений по налоговым и неналоговым доходам с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет средств регионального бюджета;
• посредством индексации объема районного фонда финансовой поддержки поселений от уровня, установленного в прошедшем финансовом году, с целью обеспечения стабильного объема средств на обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Дотации из районного фонда финансовой
поддержки поселений предоставляются только поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.
Расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов
на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) использование показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных поселений не допускается.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций районного фонда финансовой поддержки поселений не может превышать уровня расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Однако возможна и иная модель организации межбюджетных отношений в отношении поселений. Речь идет о возможности наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений5. В этом случае, в соответствии с действующим законодательством, дотации поселенческим бюджетам и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъекта РФ рассматриваемым кругом полномочий, региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, не образуется. Дотации, подлежащие перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включаются
5 В 42 субъектах Российской Федерации полномочия по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений переданы муниципальным районам. Таким образом, в рамках данной процедуры муниципальные районы выступают не просто как промежуточное звено, а обладают известными правами по расчету дотаций.
в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой. Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов РФ, направляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.
В этой связи, однако, возникает ряд проблем. Во-первых, если регион идет на подобную передачу, то названное государственное полномочие передается всем муниципальным районам. Вопрос о финансовых возможностях того или иного района тут, казалось бы, неважен - полномочие исполняется на районном уровне за счет дополнительно переданных субвенций с регионального уровня. Однако на деле районы существенно отличаются еще друг от друга и техническими возможностями регулировать и исполнять такие существенные финансовые потоки. Во-вторых, при передаче названного полномочия складывается ситуация, при которой с муниципального уровня поселенческим бюджетам предоставляют два вида дотаций, которые принципиально различаются методически. Переданные в виде делегированного государственного полномочия дотации распределяются между поселениями по тому же принципу, который определен законом для регионального фонда финансовой помощи поселениям (исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения).
Напротив, дотации поселенческим бюджетам как «собственные» полномочия муниципальных районов распределяются на основе показателя так называемой «расчетной бюджетной обеспеченности». В этом случае дотации получают не все поселения, а только те из них, в которых расчетная бюджетная обеспеченность не превышает уровня, установленного в качестве критерия финансового выравнивания в отношении поселений данного муниципального района.
Расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района. При этом принимаются во внимание различия между поселениями района в структуре населения, социально-экономических, климатических,
географических и иных объективных факторах и условиях, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Вместе с тем для некоторых субъектов РФ исключение из подобных расчетов неналоговых доходов, которые в отдельных муниципальных образованиях (поселениях) субъектов РФ составляют от 30 до 88%, приводит к невозможности осуществить объективное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в более выигрышном положении оказываются поселения с большей долей неналоговых доходов. С другой стороны, следует признать, что невключение в расчет бюджетной обеспеченности поселений неналоговых доходов оказывает стимулирующее действие в целях более качественного и эффективного управления муниципальным имуществом, поскольку основная доля в неналоговых доходах приходится на аренду имущества.
При распределении региональных фондов финансовой поддержки поселений вызывает сложность отсутствие исходных показателей для оценки различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поскольку как статистические, так и налоговые показатели по поселениям в предшествующие периоды не учитывались ни органами государственной статистики, ни налоговыми органами, есть опасение за правильность определения налогооблагаемой базы и объективность отражения затратного механизма (удорожающих факторов) при определении индексов бюджетных расходов и налоговых потенциалов муниципальных образований.
Кроме того, во многих субъектах РФ проблематичным остается показатель численности населения сельских (городских) поселений, учитывая, что органы государственной статистики ведут в настоящее время досчет данного показателя от итогов Всероссийской переписи населения 2002 г. только по муниципальным районам и городским округам. Таким образом, органами статистики численность населения городских (сельских) поселений учитывается по данным муниципальных книг похозяйственного учета. Последние же допускают большую погрешность к общей численности населения субъекта Федерации, учитываемой от итогов Всероссийской переписи населения и ежегодно утверждаемой органами Росстата России в составе официальной статистической информации.
При передаче рассматриваемого государственного полномочия на районный уровень районный фонд финансовой поддержки поселений как бы распадается на составляющие, финансовые пото-
ки в которых формируются, как было сказано, по принципиально различным методикам. Вместе с тем передача рассматриваемого полномочия на районный уровень не означает, что региональный фонд финансовой поддержки поселений перестает функционировать вообще. Согласно Бюджетному кодексу РФ (п. 3 ст. 137), в случае функционирования двух «параллельных» региональных фондов поддержки местных бюджетов (поселений, а также муниципальных районов и городских округов) городские округи являются получателями помощи из обоих каналов (фондов). Таким образом, вместо регионального фонда финансовой поддержки поселений формируется региональный фонд финансовой поддержки городских округов, которых в субъектах РФ, как правило, не очень много.
Таким образом, в ходе прошедшего этапа муниципальной реформы регионы России разделились на две группы: одни передали названное полномочие на районный уровень; другие оказывают финансовую помощь поселениям из регионального фонда финансовой поддержки. В 2006—2007 гг. практический опыт применения того или иного способа финансового выравнивания поселений показал, что для регионов с наибольшим числом поселений (свыше 3 006) эффективнее применение районного фонда финансовой поддержки с передачей ему соответствующих государственных полномочий, а для регионов с небольшим числом поселений — применение регионального фонда финансовой поддержки.
Внутримуниципальная передача полномочий и ее финансовое обеспечение. В рамках становления новой системы межбюджетных отношений на муниципальном уровне необходимо дополнительно выделить и охарактеризовать следующие виды финансовых потоков: а) субвенции, обеспечивающие передачу полномочий на основе соглашений; б) субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, связанные с особым порядком формирования представительного органа муниципального района. Рассмотрим эти два канала подробнее.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о
6 А это далеко не предельная цифра. Например, в Республике Башкортостан образовано более 1 000 муниципальных образовании всех видов.
передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Уже на начальном этапе муниципальной реформы подобная передача полномочий («снизу вверх») приобрела массовый характер. Это было связано с опасениями относительно того, что на этапе своего становления поселенческое звено муниципального управления и бюджетирования не сможет эффективно выполнять своих функций, следствием чего могут стать существенные «провалы» в обеспечении населения теми муниципальными бюджетными услугами, которые законом закреплены именно как вопросы местного значения (полномочия) поселенческих муниципалитетов.
Так, в 62 регионах РФ предусмотрена передача полномочий поселений муниципальным районам. Общее число поселений, передавших свои полномочия муниципальным районам, в 2006 г. составило 15,5 тыс., что составляет порядка 77,8 % от общего числа поселений. Наибольшее число поселений (100) заключили такого рода соглашения в следующих субъектах РФ: Смоленская и Архангельская области, Ненецкий автономный округ, Краснодарский край, Волгоградская обл., Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Тюменская, Омская и Читинская области. Около 9,6 тыс. поселений передали на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов местного значения, 2,9 тыс. поселений — от 6 до 10 вопросов местного значения, 2,5 тыс. поселений — от 11 до 20 вопросов местного значения и порядка 450 поселений — более 20 вопросов местного значения. Всего было заключено более 35 тыс. соглашений, из них по типу городское поселение — муниципальный район — около 4,1 тыс. соглашений, и по типу сельское поселение — муниципальный район — более 31,6 тыс. соглашений.
Наиболее часто поселения передают на муниципальный уровень полномочия по формированию их бюджетов. Так, например, в Тюменской области все вновь образованные поселения (269) делегировали полномочие по формированию местных бюджетов на уровень муниципального района. В Красноярском крае отмечается наличие фактов передачи полномочий по составлению, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципальных районов по причине отсутствия на местах доступа к современным видам связи (электронной почты) и квалифицированных специалистов.
Одновременно наблюдается и тенденция передачи части полномочий от муниципальных районов к поселениям. Так, порядка 400 муниципальных районов заключили соглашения о передаче части своих полномочий на поселенческий уровень. Это характерно для тех субъектов Федерации, где двухуровневая система организации местного самоуправления существовала до принятия Федерального закона №131-ФЗ. Например, в Республике Мордовия заключено более 500 подобных соглашений. При этом только 20 из них заключены с городскими поселениями, а подавляющая часть - с сельскими, что говорит о готовности поселений Республики Мордовия качественно реализовывать не только собственные полномочия, но и дополнительные.
Названная практика передачи поселенческих полномочий на районный уровень носила и носит «симметричный» характер. Однако дальнейшее развитие этого процесса (с 2009 г.) будет происходить не на основе законодательного регулирования переходного периода в проведении муниципальной реформы7, а исключительно в рамках соглашений двух и многосторонних межмуниципальных соглашений. Вследствие этого в рамках региона и даже в рамках одного района процесс межмуниципальной передачи полномочий по вертикали может приобрести асимметричный характер, что существенно затруднит регулирование связанных с такой передачей межмуниципальных финансовых потоков.
Далее, законом предусмотрены субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, в случае если представительный орган поселения образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. В данном
7 См. ст. 29 Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
случае мы сталкиваемся с довольно редким (даже в мировой практике) случаем, когда процессы межбюджетного регулирования определяются порядком формирования того или иного органа представительной власти. В соответствии с данным законом орган представительной власти муниципального образования может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
К вопросам межмуниципального характера относятся вопросы местного значения. К таким вопросам относятся содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.
Цели, порядок расчета, перечисления и использования субвенций устанавливаются уставом муниципального района или нормативным правовым актом представительного органа муниципального района. Важная особенность этих субвенций состоит в том, что они включаются в состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов. Муниципальные районы вправе тратить средства на решение тех вопросов, которые отнесены к межмуниципальным, только в пределах субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений. Размер таких субвенций утверждается решением представительного органа местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг. Размер субвенций также утверждается представительными органами поселений в составе решений о бюджете поселений на очередной финансовый год.
В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения о перечислении субвенций в бюджет муниципального района представительный орган муниципального района в порядке, установленном законом субъекта РФ, может принять решение о снижении для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет муниципального района средств в размере субвенции.
В том случае, если из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов предоставляются субвенции на решение вопросов межмуниципального характера, в бюджетах поселений происходит объективное увеличение расходов на цели, не связанные с вопросами местного значения органов местного самоуправления поселений. Поэтому в случае наличия такой особенности формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов определение общего размера дотаций из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений должно происходить с учетом необходимости выделения субвенций из бюджетов поселений.
В настоящее время в 10 регионах России предусмотрено перечисление субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера для формирования их представительных органов из глав поселений и депутатов представительных органов поселений. Общее число поселений, передавших свои полномочия муниципальным районам, составило 1,5 тыс., что составляет порядка 6,2 от общего числа поселений.
Между бюджетами муниципального района и поселений могут существовать как прямые, так и обратные финансовые потоки. Их одновременное существование приводит к появлению встречных финансовых потоков. В целях ликвидации встречных потоков в процессе исполнения соответствующих бюджетов возможно применение механизма финансирования расходов путем зачета денежных средств, предусмотренного ст. 235 Бюджетного кодекса РФ. Порядок проведения зачета определяется органами местного самоуправления. Учитывая, что органы местного самоуправления муниципальных районов и поселений самостоятельно осуществляют свой бюджетный процесс, органы местного самоуправления муниципальных районов, принимая такой порядок, должны согласовать его с органами местного самоуправления поселений. В том случае, если органы местного самоуправления поселения передали полномочия по исполнению бюджета поселения органу местного самоуправления муниципального района, такого согласования не требуется.
В условиях ограниченного финансового обеспечения полномочий по вопросам местного значения одним из резервов средств местных бюджетов может стать межмуниципальное сотрудничество, когда объединяются усилия нескольких муниципальных образований по совместному предоставлению услуг гражданам. Федеральный закон
№ 131—ФЗ определяет порядок межмуниципального сотрудничества муниципальных образований, при котором органами местного самоуправления создаются организации для решения совместных вопросов. Финансирование этих организаций осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований. К формам межмуниципального сотрудничества относится, в частности, создание межмуниципальных организаций (межмуниципальных хозяйственных обществ), а также некоммерческих организаций муниципальных образований. Такие институты — проверенная практикой форма осуществления функций муниципального управления на местах.
Во многих субъектах РФ в дореформенный период сложилась централизованная система финансирования многих видов бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг. Это касается финансирования жилищно-коммунального хозяйства, организаций культуры и т. п. Создавались единые, обслуживающие весь муниципальный район муниципальные предприятия, учреждения, органы управления, централизованные бухгалтерии и т. п. Федеральный закон № 131—ФЗ для совместного решения вопросов местного значения предусматривает создание соответственно межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций муниципальных образований. При этом указанные межмуниципальные организации не наделяются полномочиями органов местного самоуправления, что позволяет не разрушать централизованной системы бюджетного финансирования местного хозяйства.
Межмуниципальные хозяйственные общества создаются в форме закрытых акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации — в форме автономных некоммерческих организаций или фондов. Свою деятельность эти организации осуществляют в соответствии с Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами. Решение о создании указанных организаций принимается представительным органом муниципальных образований. При этом, если предполагается, что межмуниципальная организация будет работать с прибылью, целесообразно создание хозяйственного общества — в этом случае часть прибыли после уплаты налогов может распределяться между учредителями организаций (муниципальными образованиями). Примером таких организаций могут служить организации, работающие в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспорта.
В случае создания некоммерческой организации ее прибыль не подлежит распределению между учредителями и направляется на цели, связанные с деятельностью организации.
Дальнейшее совершенствование финансово-бюджетного механизма муниципальной реформы. В заключение можно сделать вывод, что основные направления дальнейшего реформирования межбюджетных отношений на муниципальном уровне -это упрощение и повышение прозрачности этой стороны бюджетного процесса; его дополнительная адаптация к условиям отдельных типов регионов и муниципальных районов; усиление стимулирующего начала, а также совершенствование информационно-статистического обеспечения. Главное состоит в том, чтобы в ходе дальнейшего осуществления реформы дать субъектам РФ, прежде всего экономически наиболее развитым и финансово самодостаточным регионам, больше полномочий по формированию оптимальной для данных условий модели межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Ключевое значение здесь, как мы полагаем, может иметь полномочие по введению экономически оправданной сети поселенческих бюджетов. Это существенно снизит общую нагрузку на систему внутрирегионального финансового выравнивания и повысит ее эффективность. Для оптимизации сети поселенческих бюджетов могут быть использованы такие критерии8 как: минимальная абсолютная сумма гарантированных (закрепленных) налоговых доходов9 в год; минимальный процент от среднего уровня душевой обеспеченности поселений поступлениями по гарантированным (закрепленным) налоговым доходам за последние 3 года; максимально допустимый процент управленческих расходов, обеспечивающий надлежащее управление муниципальными финансами к абсолютной сумме гарантированных (закрепленных) налоговых доходов в год и пр. С учетом закрепленных законом субъекта РФ критериев решение о выделении самостоятельного поселенческого бюджета должен принимать представительный орган власти муниципального района. На основе названных или иных возможных критериев целесообразно рекомендовать всем субъектам РФ произвести анализ налогового потенциала и выделение трех групп муниципальных районов: финансово стабильные и высокообеспеченные
8 В окончательном виде эти критерии с учетом местных условий должны подлежать установлению законом субъекта РФ.
9 Гарантированные или закрепленные налоговые доходы -местные налоги, закрепленные за данным уровнем бюджета, плюс гарантированные законом доли иных налогов.
районы; финансово среднеобеспеченные районы; финансово низкообеспеченные районы.
В районах первого типа (не менее 75 % поселений, отвечающих названым критериям) следует сохранить всю сеть поселенческих бюджетов, а району передать все полномочия по их финансовой поддержке. В районах второго типа (в пределах 30-50 поселений, отвечающих названным выше критериям) следует сформировать выборочную, или «очаговую», сеть поселенческих местных бюджетов - районный центр плюс еще 3-4 финансово наиболее сильных поселения. Все прочие муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району в этом случае также следует передать все полномочия по их финансовой поддержке при обязательстве выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюджетных расходов и основными видами бюджетных услуг в поселениях с бюджетами и в поселениях со сметным принципом финансирования. В районах третьего типа (менее 30 % поселений, отвечающих названным критериям) должен функционировать только районный бюджет, а все муниципалитеты должны финансироваться на основе смет.
Соответственно, в сфере межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне наиболее очевидной корректировкой видится упразднение такого инструмента межбюджетных отношений, как региональный фонд финансовой поддержки поселений. Более обеспеченные муниципальные районы способны принять на себя функцию финансовой поддержки поселений; в прочих же муниципальных районах создание поселенческих бюджетов вообще нецелесообразно. Вопрос о новой модели финансовой поддержки для городских округов должен решаться отдельно.
Налогово-бюджетные составляющие реформы следует последовательно корректировать исходя из того, что усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений относительно наращивания налогового потенциала муниципальных образований, своевременной и полной мобилизации ими бюджет-ныхдоходов, рационального расходования бюджетных средств и пр. в наибольшей мере обеспечивается не «поощрительными вливаниями» из вышестоящих бюджетов. Главный рычаг подобного стимулирования -четкое и обоснованное разграничение на постоянной основе расходных полномочий и максимально соответствующих им по-настоящему «собственных» (налоговых) доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном механизме межбюджетного регулирования, не стимулирующем иждивенчества на местах.
