CC BY
48УДК 342.5
ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.В. Демидов
Законодательный орган занимает важное место в системе публичной власти. Его структура играет ключевую роль в организации и деятельности современного регионального парламента. Структура парламента, состоящая из рабочих органов и других структурных подразделений, призвана всемерно способствовать повышению эффективности работы органа народного представительства. Отмечается, что в научном сообществе нет единых подходов к определению наиболее оптимальной и эффективной структуры парламента. Свои плюсы и минусы имеют как однопалатная, так и двухпалатная структуры законодательного органа. По мнению автора, на уровне субъектов Российской Федерации нецелесообразно применение федеральной двухпалатной модели парламента. Прежде всего это связано с тем, что у федерального и региональных парламентов несравнимо различны предметы ведения, объем компетенции и осуществляемые функции. Исходя из этого делается вывод, что действующая на сегодняшний день однопалатная структура региональных парламентов является наиболее оптимальной и востребованной. Также подчеркивается, что результативность деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации в конечном итоге будет зависеть от профессионализма депутатов, четкой и слаженной работы всех структурных единиц регионального парламента.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; парламент; законодательный орган; субъект Российской Федерации; структура парламента; депутаты; рабочие органы парламента.
M.V. Demidov. INTERNAL STRUCTURE OF THE PARLIAMENT OF A CONSTITUENT ENTITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
The legislature occupies an important place in the system of public power. Its structure plays a key role in the organization and activities of the modern regional parliament. The structure of the Parliament, consisting of working bodies and other structural units, is designed to contribute in every possible way to improving the efficiency of the work of the people's representation body. It is noted that there are no unified approaches in the scientific community to determine the most optimal and effective structure of the parliament. Both unicameral and bicameral structures of the legislature have their pros and cons. According to the author, it is inappropriate to use the federal bicameral model of parliament at the level of the constituent entities of the Russian Federation. First of all, this is due to the fact that the federal and regional parliaments have incomparably different subjects of competence, the scope of competence and the functions performed. Based on this, it is concluded that the unicameral structure of regional parliaments currently in force is the most optimal and in demand. It is also emphasized that the effectiveness of the activities of the legislative body of the subject of the Russian Federation will ultimately depend on the professionalism of deputies, clear and coordinated work of all structural units of the regional parliament.
Keywords: Constitution of the Russian Federation; Parliament; legislative body; subject of the Russian Federation; structure of Parliament; deputies; working bodies of Parliament.
Одним из системообразующих моментов в организации и деятельности любого парламента является его структура, под которой понимается внутреннее строение органов народного представительства, состоящее из его рабочих органов и структурных подразделений.
По своей внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные. Однопалатные парламенты относятся к числу более распространенных типов законодательных органов. Большей частью они функционируют в государствах, имеющих унитарную форму государственного устройства.
Двухпалатная структура парламента, как считают большинство современных исследователей конституционного права, мнение которых поддерживается нами, своей большей частью характерна государствам, имеющим федеративное устройство [6]. Однако есть и исключения. Так, к примеру, в советский период развития Российского государства Верховный Совет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР) был однопалатным, хотя Республика имела федеративное государственное устройство.
Только в 1989 г. в Конституцию РСФСР
88
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2022. № 3(49)
были внесены поправки, в соответствии с которыми Верховный Совет стал состоять из двух равноправных палат - Совета Республики и Совета Национальностей [1]. После выборов в 1990 г. Верховный Совет РСФСР стал постоянно действующим двухпалатным законодательным органом, формируемым и подотчетным Съезду народных депутатов РСФСР Такая структура парламента просуществовала до принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации.
Вопрос о том, какую структуру парламента можно считать наиболее оптимальной и эффективной, является достаточно дискуссионным в научном сообществе. Свои плюсы и минусы имеют как однопалатная, так и двухпалатная структура законодательного органа. К числу положительных моментов в первом случае можно отнести: компактность органа народного представительства, простую структуру, более понятную для населения; меньшее количество парламентариев, которые избираются непосредственно населением; равный статус всех депутатов, поскольку количественный состав депутатов меньше, чем при двухпалатном парламенте; расход меньших бюджетных средств для содержания одномандатного законодательного органа; более упрощенная процедура принятия решений по политическим вопросам и законодательных актов (на принятие законов потребуется меньше времени).
В качестве слабых сторон одномандатного парламента приводятся следующие доводы: ввиду отсутствия второй палаты, своего рода противовеса первой, менее тщательная разработка и принятие законодательных актов; в процессе функционирования парламента не всегда в полной мере учитываются интересы отдельных территориальных единиц или компактно проживающих национальных групп и общностей; наличие опасности излишней политизированности законодательного органа в случаях, когда он состоит в своем абсолютном большинстве из представителей одной партии.
В свою очередь, к положительным сторонам двухпалатного парламента относятся: возможность более широкого представления общества и различных территорий в законодательном органе; наличие условий для тщательной предварительной проработки принимаемых законодательных актов; возможность взаимного сдерживания при принятии важных политических решений и законодательных актов.
К недостаткам указанной структуры можно отнести: усложнение процесса осуществления парламентской деятельности ввиду отсутствия единых органов управления законодательным
органом, т.е. у палат нет совместных организационных форм деятельности; более длительный процесс принятия законов; больший состав депутатского корпуса, по сравнению с однопалатным парламентом, что ведет к значительному увеличению бюджетных затрат на его содержание.
Приведенная характеристика однопалатной и двухпалатной структур парламента относится к законодательным органам суверенных государств. Они формируются и функционируют в различных странах с учетом ряда особенностей того или иного государства, которые сложились в процессе их исторического становления и развития.
На сегодняшний день парламент Российской Федерации является двухпалатным представительным и законодательным органом. Палаты, Совет Федерации и Государственная Дума имеют равный статус. Совет Федерации формируется путем представительства субъектами Российской Федерации и Президентом Российской Федерации, а Государственная Дума - путем всеобщих выборов [2].
Отправной точкой структуры парламентов субъектов Российской Федерации является Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [3], в соответствии с которым региональные парламенты имеют статус представительного и единственного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Их внутренняя структура определяется самими парламентами исходя из основ конституционного строя России и федерального закона в соответствии с их конституциями и уставами.
На сегодняшний день все региональные парламенты являются однопалатными, однако так было не всегда. На первоначальном этапе развития парламентаризма в субъектах Российской Федерации ряд регионов решил применить на своих территориях федеральную модель структуры парламента. В Республике Адыгея, Республике Саха (Якутия), Республике Тыва, Кабардино-Балкарской Республике, Чеченской Республике, а также Свердловской области были сформированы двухпалатные законодательные органы.
Двухпалатные парламенты в основном были созданы в субъектах Российской Федерации с многонациональным составом населения. Ставилась цель наиболее полного учета интересов различных этнических общностей для создания сбалансированной системы учета интересов различных территорий. С другой стороны, по всей видимости, в отдельных слу-
чаях свою роль сыграли политические конъюнктурные обстоятельства.
Однако практика показала, что при двухпалатной структуре усложнился процесс принятия парламентом законов. К тому же такая структура законодательного органа значительно увеличивала материальные затраты на обеспечение деятельности парламентариев. Все это способствовало тому, что к середине 2000-х гг. все законодательные органы субъектов Российской Федерации, имевшие двухпалатную структуру (в Свердловской области до декабря 2011 г.), перешли на однопалатную систему.
Таким образом, вполне логично напрашивается вывод, что на уровне субъектов Российской Федерации нецелесообразно применение федеральной двухпалатной модели парламента. Прежде всего это связано с тем, что у федерального и регионального парламентов несравнимо различны предметы ведения, объемы компетенций и осуществляемые функции. Поэтому, на наш взгляд, действующая на сегодняшний день однопалатная структура региональных парламентов является наиболее оптимальной и востребованной.
Исходя из анализа конституционных (уставных) положений субъектов Российской Федерации, законодательства об их парламентах и регламентов законодательных органов, внутреннюю структуру парламента можно подразделить на следующие составные части:
1) руководство парламента (председатель законодательного органа и его заместители);
2) Президиум (Совет) законодательного органа;
3) комитеты (комиссии) парламента;
4) депутатские объединения;
5) иные органы парламента;
6) аппарат законодательного органа.
Для примера рассмотрим внутреннюю структуру законодательного органа одного субъекта Российской Федерации - Законодательной Думы Томской области. Она определяется Законом Томской области от 12.11.2015 № 182-ОЗ «О Законодательной Думе Томской области» [4] и Регламентом Законодательной Думы Томской области (далее - Регламент Думы) [5]. В Регламенте Думы есть специальный раздел, устанавливающий внутреннее строение парламента, -«Внутреннее устройство и органы Думы».
Согласно Регламенту Думы Председатель Законодательной Думы избирается из числа депутатов путем тайного голосования с использованием бюллетеней. Кандидатуры на должность председателя могут быть выдвинуты как депутатами, так и в порядке самовыдвижения.
Выборы могут проходить и на альтерна-
тивной, и на безальтернативной основе. Такая ситуация вполне объяснима, поскольку может быть выдвинута заранее согласованная депутатскими объединениями кандидатура на должность председателя. В таком случае нет необходимости в выдвижении еще другой кандидатуры, которая изначально станет «непроходной». Избранным считается тот кандидат, который набрал более половины голосов от установленного числа депутатов Думы.
Таким же образом проходят выборы заместителей Председателя Думы. Кандидатуры на эти должности могут быть предложены Председателем парламента и депутатами Думы. Решения об избрании как Председателя Думы, так и его заместителей оформляются постановлениями Думы.
Руководители законодательных органов и их заместители во всех субъектах Российской Федерации работают на профессиональной основе. В круг их компетенций входят практически все вопросы, связанные с организацией деятельности региональных парламентов. Так, председатель Законодательной Думы Томской области:
- представляет парламент области во взаимоотношениях с другими органами публичной власти, предприятиями, организациями, общественными объединениями, представителями зарубежных организаций, населением области;
- осуществляет все организационные мероприятия, связанные с созывом, открытием и ведением собраний законодательного органа, подписывает принятые им постановления и другие акты;
- организует и руководит работой Совета Думы, осуществляет координацию деятельности комитетов и комиссий Думы;
- заключает от имени парламента предварительно одобренные Советом Думы соглашения о сотрудничестве с федеральными органами, законодательными органами субъектов Российской Федерации, а также иными государственными органами;
- вносит кандидатуры для избрания (назначения) на должности органов, которые формируются парламентом, или участвует в наделении их полномочиями;
- формирует и руководит деятельностью аппарата Думы и выполняет другие полномочия, отнесенные законодательством к его ведению.
Заместители Председателя Думы в его отсутствие исполняют обязанности Председателя. По распоряжению Председателя Думы курируют отдельные направления деятельности парламента, выполняют иные его поручения. Нередко заместители Председателя совмещают свою должность с должностью руководителя одного из комитетов законодательного органа.
90
Вестник Российского университета кооперации. 2022. № 3(49)
Досрочное прекращение полномочий Председателя Думы и его заместителей возможно путем добровольной их отставки. Регламент предусматривает также норму, в соответствии с которой Председатель Думы может быть досрочно освобожден вопреки его воле. Так, группа депутатов численностью не менее одной трети установленного числа депутатов может инициировать досрочное прекращение полномочий Председателя. В этом случае обсуждение данного вопроса должно проходить при обязательном присутствии Предмеда-теля и ему должно быть предоставлено слово для выступления. Если не менее % депутатов от установленного их числа путем тайного голосования проголосуют за досрочное освобождение его от должности председателя Думы, то решение считается принятым. С этого момента полномочия Председателя прекращаются.
По нашему мнению, в регламентах парламентов следовало бы установить конкретные основания, которые могли бы стать поводом для инициирования освобождения председателей законодательных органов от должности. Такие нормы могли бы воспрепятствовать необоснованным претензиям к руководителям парламентов и в какой-то мере исключат субъективно-политические мотивы начала процедуры отрешения их от должности.
Для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, касающихся организации деятельности парламента Томской области, образуется Совет Думы. Он состоит из Председателя Думы, его заместителей, председателей комитетов и комиссий, а также руководителя аппарата законодательного органа. Отдельные депутаты, губернатор области, а также субъекты законодательной инициативы могут присутствовать с правом совещательного голоса. Основное предназначение Совета Думы - это предварительная подготовка и рассмотрение вопросов, связанных с деятельностью парламента.
Комитеты и комиссии законодательных органов образуются из числа депутатов для предварительного рассмотрения законопроектов, а также для осуществления контроля за исполнением законов. Они являются рабочими органами парламента, призванными повышать эффективность его деятельности. Комитеты и комиссии могут образовываться сроком на весь период работы законодательного органа или имеют временный характер. В соответствии с Регламентом Законодательной Думы Томской области каждый депутат должен входить в один из комитетов Думы. Исключение составляют только Председатель Думы и его заместители.
Комитеты и комиссии образуются на основании постановления Думы по основным
направлениям ее деятельности. Их количественный состав также определяется постановлением, он не может быть менее 5 и более 12 депутатов. Председателей комитетов избирает Дума, она же утверждает состав соответствующего комитета.
По вопросам своего ведения на комитет возлагаются полномочия по разработке законопроектов, предварительному рассмотрению проектов законов, которые внесли на рассмотрение Думы; инициированию проведения парламентских слушаний; осуществлению контроля по вопросам, которые находятся в ведении Думы, и др.
Комитеты при подготовке законопроектов, отдельных вопросов для рассмотрения на своих заседаниях могут образовывать рабочие группы, временные комиссии и другие органы из числа депутатов, работников аппарата Думы, специалистов из различных сфер деятельности. Порядок их деятельности и круг решаемых ими вопросов комитеты определяют самостоятельно.
Основную свою работу комитеты и комиссии организуют путем проведения заседаний и рассмотрения на них наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению парламента, и осуществления парламентского контроля за исполнением законов, постановлений Думы и собственных решений. О проделанной работе не реже одного раза в год они отчитываются на собраниях Думы.
Депутатские объединения (фракции) - это внутрипарламентские формирования, состоящие из избранных депутатов, представляющих одну политическую партию. Они вырабатывают единые позиции деятельности в парламенте, согласованно выступают при принятии решений законодательным органом, отстаивают и стремятся реализовать свои программные цели в процессе парламентской деятельности.
В Законодательной Думе Томской области фракции и депутатские группы избирают из своего состава руководителя. Каждой фракции в парламенте независимо от их количественного состава предоставляется одно гарантированное место для работы на профессиональной основе. Фракция может состоять и из одного депутата.
Фракции и депутатские группы регистрируются в законодательном органе. Введение их реестра осуществляет соответствующее структурное подразделение Думы.
Депутатские объединения могут принять положения о фракции и о депутатской группе. В соответствии с ними проводятся их заседания.
Как правило, депутатские объединения не имеют своего аппарата. Их организацион-
Юридические науки
91
но-техническое обслуживание возлагается на структурные подразделения законодательного органа.
При законодательных органах, как уже было отмечено, могут создаваться и иные органы. К их числу, к примеру, можно отнести молодежные парламенты, которые практически созданы при законодательных органах всех субъектов Российской Федерации.
Профессиональную помощь в организации работы региональных парламентов оказывают их аппараты. Во многих случаях уровень профессиональной подготовленности работников аппарата, их способность компетентно решать закрепленные за ними вопросы существенно влияет в целом на качество работы региональных парламентов.
Таким образом, структура законодательного органа играет ключевую роль в организации и деятельности современного регионального парламента. Состоящая из рабочих органов и других структурных подразделений, она призвана всемерно способствовать повышению эффективности работы органа народного представительства. Результативность деятельности законодательного органа в конечном итоге будет зависеть от профессионализма депутатов, четкой и слаженной работы всех структурных единиц регионального парламента.
Список литературы
1. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12.04.1978 (в ред. от 27.10.1989). URL: https://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red_1978/5478722 (дата обращения: 07.09.2022).
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). URL: http://www.consultant. ru/document (дата обращения: 07.09.2022).
3. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федер. закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 14.03.2022). URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 07.09.2022).
4. О Законодательной Думе Томской области: закон Томской области от 12.11.2015 № 182-ОЗ
(в ред. от 13.08.2021). URL: http://base.garant. ru/7794715 (дата обращения: 07.09.2022).
5. О Регламенте Законодательной Думы Томской области: постановление Законодательной Думы Томской области от 01.09.2012 № 460 (в ред. от 05.08.2021) // Официальные ведомости Законодательной Думы Томской области. 2012. № 11 (187).
6. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999. 432 с.
References
1. Konstitutsiya (Osnovnoj zakon) Rossijskoj Sovetskoj Federativnoj Sotsialisticheskoj Respub-liki ot 12.04.1978 [Constitution (Basic Law) of the Russian Soviet Federative Socialist Republic of 12.04.1978] (v red. ot 27.10.1989). URL: https:// constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/ red_1978/5478722 (Accessed 07.09.2022).
2. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii [The Constitution of the Russian Federation:]: prinyata vsen-arodnym golosovaniem 12.12.1993 (s izm., odo-brennymi v khode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020). URL: http://www.consultant.ru/docu-ment (Accessed 07.09.2022).
3. Ob obshchikh printsipakh organizatsii pub-lichnoj vlasti v sub"ektakh Rossijskoj Federatsii [On the general principles of the organization of public power in the subjects of the Russian Federation]: feder. zakon ot 21.12.2021 № 414-FZ (v red. ot 14.03.2022). URL: http://pravo.gov.ru (Accessed 07.09.2022).
4. O Zakonodatel noj Dume Tomskoj oblasti [About the Legislative Duma of the Tomsk region]: zakon Tomskoj oblasti ot 12.11.2015 № 182-OZ (v red. ot 13.08.2021). URL: http://base.garant. ru/7794715 (Accessed 07.09.2022).
5. O Reglamente Zakonodatelnoj Dumy Tomskoj oblasti [On the Regulations of the Legislative Duma of the Tomsk region]: postanov-lenie Zakonodatelnoj Dumy Tomskoj oblasti ot 01.09.2012 № 460 (v red. ot 05.08.2021) // Ofitsialnye vedomosti Zakonodatelnoj Dumy Tomskoj oblasti. 2012. № 11 (187).
6. Avakyan S.A. Federalnoe Sobranie - parlament Rossii [Federal Assembly - the Parliament of Russia]. M.: Rossijskij Yuridicheskij Izdatelskij Dom, 1999. 432 s.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Law, Associate Professor, Head of Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.
