CC BY
175
ББК 67.0
И.Р. Калимуллина
Некоторые проблемы парламентаризма в субъектах Российской Федерации
I.R. Kalimullina
Some Problems of Parlamentarism in Subjects of the Russian Federation
Рассматриваются органы власти субъектов Российской Федерации: Парламент Республики Адыгея, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай и Народный Хурал Республики Бурятия. Сравниваются региональные парламенты на стадии их становления и выявляются некоторые проблемы парламентаризма.
Ключевые слова: парламент, парламентаризм, субъекты, региональный парламент, представительный и законодательный органы.
This article considers parliaments in the subjects of the Russian Federation: the Adyghe Republic, the National Assembly - Al Kurultay in the Altai Republic and The people's Hural in the Buryat Republic. Regional parliaments are compared in the stage of their formation and some problems of parliamentarism are revealed.
Key words: parliament, parliamentarism, subjects, regional parliament, executive and legislative body,
В конце ХХ в. в России происходит трансформация органов власти на федеральном и региональном уровнях. 1993 г. — год принятия Конституции РФ—это исторический рубеж, с которого начинается формирование двухуровневой системы в праве России. В субъектах РФ стали возникать представительные органы — как высшие и единственные законодательные органы представительной власти. Субъекты Российской Федерации, получив конституционный старт на законодательство в условиях отсутствия общих принципов организации своей деятельности, неопределенности в пределах своей компетенции, элементарного опыта в данной сфере, двигались вперед методом проб и ошибок.
Наряду с формированием региональной законодательной базы, в России совершенствовались федеральное законодательство, касающееся федеративных отношений. Однако эти процессы происходили без взаимосвязи. Региональное законотворчество страдало правовым нигилизмом, выражающимся в пренебрежении к Конституции РФ, федеральным законам. В связи с чем единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами [1, с. 68].
Развитие парламентаризма в республиках Адыгея, Алтай и Бурятия проходило в достаточно сложных социально-экономических условиях.
Сравнивая региональные парламенты на стадии их становления и выявляя некоторые проблемы парламентаризма, можно отметить, что законодательные и представительные органы существенно различаются по своей структуре, порядку формирования депу-
татского корпуса, условиям работы народных избранников. В данной статье рассматриваются парламенты Республики Адыгея, Государственное собрание — Эл Курултай Республики Алтай и Народный хурал Республики Бурятия.
Прошло более двадцати лет с начала работы первых законодательных (представительных) органов указанных республики. Несмотря на все сложности предшествующих лет, сегодня можно сказать, что законодательная власть в данных республиках сложилась.
Итогом многолетней работы парламента Республики Адыгея является современная система законодательства, обеспечивающая экономическое и социальное развитие Адыгеи, реализацию гражданами прав и свобод, гарантированных конституцией страны, обеспечивающая функционирование органов государственной власти и местного самоуправления.
Дата 17 марта 1992 г. вошла в летопись современной политической истории Адыгеи как начало деятельности первого парламента. Депутаты первого созыва приложили огромные усилия по законодательному обеспечению государственного строительства молодой республики, что сохранило общественную стабильность и необходимые условия для социально-экономического развития. Уже первые законодательные решения парламента Республики Адыгея стимулировали взаимодействие различных общественных структур, способствовали упрочению единства народов Адыгеи. С принятием Конституции 10 марта 1995 г. завершилось правовое оформление государственности Республики Адыгея [2].
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай является высшим представитель-
ПОЛИТОЛОГИЯ
ным, законодательным органом государственной власти на территории Республики Алтай. Эл Курултай состоит из 41 депутата, избираемых согласно закону о выборах. Срок полномочий Государственного Собрания и депутатов Республики Алтай — четыре года.
На сегодняшний день в большинстве республик Российской Федерации их парламенты являются монокамеральными. Как справедливо указывается в юридической литературе, образование бикамераль-ных парламентов в постсоветский период обусловлено следующими обстоятельствами: необходимостью гармоничного сочетания общереспубликанских интересов и потребностей районов и городов, учета мнения представителей местной власти; стремлением обеспечить максимальную демократию в законодательном процессе и принятие реальных, выполнимых законов высокого качества.
Вероятно, не было необходимости создания в Республике Алтай двухпалатного парламента, так как функции такового выполняют специальные органы парламента, между которыми обеспечивается своеобразная система сдержек и противовесов. Более того, на наш взгляд, преимущество однопалатного законодательного органа состоит в следующем [3]. Известно, что практически все республики в составе Российской Федерации по составу населения являются полиэт-ничными, они состоят из административно-территориальных единиц, очевидно, образованных не на федеративной основе. Это исключает необходимость образования особой палаты, обеспечивающей национальное представительство в рамках республиканского парламента. Кроме того, если сравнить бикаме-ральный и монокамеральный парламенты, то можно заметить, что последний более практичен, прост и надежен в управлении, требует меньших затрат на его содержание и техническое обеспечение. Наконец, практически во всех республиках законодательный процесс построен по классической системе чтений и обсуждений, тем самым создает условия для детальной, тщательной проработки законопроектов.
Сам представительный орган претерпел большие изменения и по количественному составу, и по способам его избрания. В составе областного, республиканского Совета депутатов до 1991 г. было 100 представителей; Верховного Совета (1991-1993 гг.) — 75 чел. Госсобрание до 1998 г. в своем составе имело 27 депутатов, а в настоящее время — 41 депутат. С 2006 г. впервые половина депутатского корпуса сформирована по партийным спискам.
Выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия первого созыва, состоявшиеся в июне 1994 г., прошли в острой предвыборной борьбе. В бюллетени для голосования по выборам депутатов Народного Хурала в первом туре 16 июня 1994 г. были внесены 392 кандидата. Депутатами Народного Хурала Республики Бурятия избраны 65 чел.
Первая сессия определила структуру республиканского парламента, избрала Председателя Народного Хурала и его заместителя и сформировала 5 комитетов: по экономической политике в промышленности, аграрном секторе, использованию природных ресурсов, экологии и торговле; по бюджету, налогам, финансам и банкам; по социальной политике; по государственному устройству, местному самоуправлению, законодательству, законности и правопорядку; по международным и региональным связям, национальным вопросам, делам общественных организаций и религиозных объединений. Всего парламентом республики первого созыва было принято 139 законов, в том числе 48 проектов законов, или 34,5% от общего числа принятых законов, было внесено депутатами и комитетами Народного Хурала. Из общего числа принятых законов 46 касались вопросов государственного строительства, 30 — бюджета, налогов, 34 — экономической политики в промышленности и аграрном секторе, 21 — социальной политики и 8 — организации межрегиональных связей.
Законотворческая деятельность парламента не ограничивалась разработкой и принятием республиканских законов, особое внимание отводилось рассмотрению проектов федеральных законов. Всего было рассмотрено 1078 таких проектов законов. Это позволило улучшить федеральный законодательный процесс, сделать его более совершенным, учитывающим проблемы регионов Федерации и отвечающим интересам его граждан.
Для выработки согласованных рекомендаций и законодательных инициатив, затрагивающих общебурятские и региональные интересы, по инициативе Народного Хурала Республики Бурятия второго созыва была создана Ассоциация парламентов Республики Бурятия, Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, Совет представительных органов местного самоуправления, призванный координировать деятельность депутатов республиканского парламента и городских (районных) Советов депутатов по формированию нормативно-правовой базы, способствующей ускорению социально-экономического развития республики.
Одной из проблем парламентаризма в Российской Федерации является то, что парламентаризм не сложился как система представительства интересов широких социальных групп граждан. Этот факт объясняется тем, что становление парламентаризма в России происходит в сжатые исторические сроки в условиях слабого развития гражданского общества. Более того, стратегия взаимоотношения исполнительной власти с парламентом, ключевым элементом парламентаризма, стоится на сведении его функций в основном к законодательной деятельности в ущерб осуществлению представительской, и парламент современной России и субъектов РФ ориентирован скорее на удовлетворение интересов политической и экономической элиты, чем на жизненные интересы простых граждан.
Региональный парламент недостаточно эффективно выполняет свою законодательную и представительскую функцию, что вызвано несбалансированностью системы разделения властей и неразвитостью партийной системы.
В то же время можно обозначить некоторые типичные для субъектов Российской Федерации проблемы, которые по сей день сохраняют актуальность при оценке представительного характера региональных парламентов.
Первая из них: отсутствие возможности отзыва депутата избирателями, хотя согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации правовых препятствий для установления данного института законами субъектов Федерации не имеется. Однако существует так называемая классическая проблема представительства, сущность которой определяется типом правовой связи депутата с избирателями: должен ли депутат интерпретировать волю избирателей путем инициирования определенных законов или он придерживается абсолютно независимой позиции, определяя свое поведение лишь внутренним убеждением. Действующее законодательство последовательно проводит идею об отказе от элементов императивного мандата, но в ряде субъектов Российской Федерации отдельные нормы, характерные для этого института, сохранились [4, с. 89].
Высвечивается следующая проблема. Несмотря на принцип коллегиальности работы региональных парламентов, распределение власти внутри органа происходит неравномерно среди самих депутатов. Так, к ведению председателя законодательного органа обычно относятся следующие функции: представительские, созыва, руководства подготовкой, ведение сессий, управления аппаратом представительного органа, осуществления полномочий руководителя, полномочий, связанных с финансовым обеспечением деятельности органа, и ряд других. Политическое влияние председателя редко основано на формальных правилах регламента и может быть еще больше усилено за счет его личных способностей. Он, его заместители, руководители постоянных комитетов обладают большей возможностью реализовать свои государственно-властные полномочия. Депутаты, работающие в законодательном (представительном) органе
на профессиональной основе, имеют больше информации, для них более доступны должностные лица исполнительных органов, они значительную часть времени проводят непосредственно в здании, где осуществляется государственная власть, — все это ставит их в неравные условия по сравнению с иными депутатами, осуществляющими свои функции периодически, во время сессий и заседаний комитетов.
Еще одна проблема, на которую надо указать, — региональные парламенты «замкнулись» на своей деятельности и перестали совершенствовать работу с населением. Очень часто отчеты и анализ работы характеризуются, во-первых, перечислением заслуг и игнорированием недостатков, во-вторых, безудержной критикой политических конкурентов [5, с. 51]. Как результат, мы получили «безголосого», капризного, кичливого депутата-лоббиста, а не депутата-аналитика, независимого и ответственного гражданина. В связи с этим необходимо продумать механизм обратной связи, способный активизировать избирателей. Именно это позволяет преодолеть разрыв между парламентом и общественностью, учитывать весь объем общественного мнения при вынесении решений законодательного характера.
Сегодня весь центр законотворческой работы перенесен в комитеты. На их заседаниях всесторонне, во всех аспектах происходит обсуждение законопроектов. Кроме того, законопроект проходит тщательную юридическую экспертизу и в результате довольно динамично принимается или отклоняется на заседании сессии. Работа депутатов на комитетах Госсобрания и на сессиях регулярно освещается и на телевидении, и по радио, а также в печатных средствах массовой информации.
Таким образом, проблемы современного парламентаризма — это совокупность сложных и противоречивых явлений российской и региональной политической действительности. Для решения одних достаточно принятия соответствующих нормативно-правовых актов, а условием решения других является изменение политической и гражданской культуры общества. Как уже отмечалось, все проблемные сюжеты касаются признаков парламентаризма как особой демократической системы, и поэтому решение их также должно иметь системный характер.
Библиографический список
1. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. — М., 2005.
2. Парламенту Республики Адыгея 20 лет [Электронный ресурс].—URL:ht^://wwwadygheya.ru/press/heWshow/?newsid=5397
3. История Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай [Электронный ресурс]. — URL: http://elkurultay.ru/
4. Лукьянов А. И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики) : курс лекций. — М., 2010.
5. Иванченко А. В., Любарев А. Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. — М., 2006.
