Научная статья на тему 'Внесудебные формы защиты конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации'

Внесудебные формы защиты конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1504
185
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ / ВНЕСУДЕБНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН / ТРЕТЕЙСКОЕ РАЗБИРАТЕЛЬСТВО / EXTRAJUDICIAL FORMS OF DEFENCE OF CITIZENS' RIGHTS / CONSTITUTIONAL RIGHT ON HEALTH PROTECTION AND MEDICAL CARE / ARBITRAL TRIAL

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Тимофеев Игорь Владимирович

В России защита конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь в соответствии с законодательством может происходить как в судебном, так и во внесудебном порядке. Предложен перечень основных внесудебных форм защиты конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Тимофеев Игорь Владимирович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

EXTRAJUDICIAL FORMS OF DEFENCE OF CONSTITUTIONAL RIGHT ON HEALTH PROTECTION AND MEDICAL CARE IN THE RUSSIAN FEDERATION

According to legislation, in Russia the defence of constitutional rights of everyone on health protection and medical care can be conducted either in judicial, or in extrajudicial mode. A list of main extrajudicial forms of defence of constitutional rights of everyone on health protection and medical care has been proposed.

Текст научной работы на тему «Внесудебные формы защиты конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации»

3. Всероссийский съезд судей. 18 декабря 2012 года // Режим доступа: http:news.kremlin.ru/news/17158/print.

4. Послание Президента В. Путина Федеральному Собранию РФ // Рос. газета. - 2012. - № 287 (5960). - 13 дек.

5. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», с посл. изм. // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.; 2011. - № 50. - Ст. 7334.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. с посл. изм. // СЗ РФ. -2002. - № 46. - Ст. 4532.

7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. с посл. изм. // СЗ РФ. -2002. - № 30. - Ст. 3012; Рос. газета. - 2013. - № 3 (5979). - 11 янв.

8. Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О // СЗ РФ. - 2002. - № 52 (2 ч). -Ст. 5290.

Куликов Александр Викторович, председатель Уставного суда Калининградской области, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, e-mail: ustavsud.klgol@baltnet.ru

Куликов Никита Александрович, соискатель юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта.

Kulikov Alexander Victorovich, chairman of the Charter Court, Kaliningrad region, Honored Lawyer of the Russian Federation, doctor of law sciences, professor.

Kulikov Nikita Alexandrovich, competitor for candidate degree, Law Institute, Baltic Federal University named after I. Kant.

УДК 342. 7 © И.В. Тимофеев

ВНЕСУДЕБНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В России защита конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь в соответствии с законодательством может происходить как в судебном, так и во внесудебном порядке. Предложен перечень основных внесудебных форм защиты конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Ключевые слова: конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь, внесудебные формы защиты прав граждан, третейское разбирательство.

I.V. Timofeev

EXTRAJUDICIAL FORMS OF DEFENCE OF CONSTITUTIONAL RIGHT ON HEALTH PROTECTION AND MEDICAL CARE IN THE RUSSIAN FEDERATION

According to legislation, in Russia the defence of constitutional rights of everyone on health protection and medical care can be conducted either in judicial, or in extrajudicial mode. A list of main extrajudicial forms of defence of constitutional rights of everyone on health protection and medical care has been proposed.

Keywords: constitutional right on health protection and medical care, extrajudicial forms of defence of citizens' rights, arbitral trial.

Мировой процесс развития систем здравоохранения и медицинского страхования, включая его становление в России, свидетельствует о том, что естественно и неизбежно появление столкновений интересов и позиций субъектов этого процесса, возникновение споров и судебных исков. Нередко судебный механизм рассмотрения споров, связанных с нереализацией конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, включая случаи признания ненадлежащим оказание медицинской помощи, оказывается сложным. Это связано и с тем, что построенная в основном на модели медицинского страхования система здравоохранения России сама по себе чрезвычайно сложна. Ее деятельность регулируют десятки федеральных законов и сотни подзаконных актов. Поэтому не только гражданину, но и даже мировому или федеральному судье нередко трудно в ней досконально разобраться, а подчас и практически невозможно.

В последнее время проблема защиты прав и свобод в области здравоохранения и особенно медицинского страхования оказывается связанной и с меняющимся федеральным законодательством, и федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ № 323-ФЗ) и федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [2] (далее - ФЗ № 326-ФЗ). Эти законы направляют российскую государственную политику на повышение доступности и качества медицинской помощи населению. Одним из ключевых

механизмов достижения этой цели, по нашему мнению, является формирование в этой важнейшей сфере жизни общества четкого этико-правового режима, который трудно себе представить без справедливого и высокопрофессионального рассмотрения проблем и споров в области здравоохранения как судебным, так и внесудебным способом.

В литературе нередко используется понятие «досудебное рассмотрение спора». Исходя из логики, что рассмотрение спора по отношению к судебному процессу может происходить не только до, но и во время, вместо и после него, мы полагаем, что разумнее применять более расширительное понятие «внесудебное рассмотрение».

Российское и международное право развивается в направлении все большей гибкости, предоставляя гражданам выбор наиболее адекватных способов защиты их прав. Как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02 июля 2013 г. № 1054-О [3], «федеральный законодатель должен во всяком случае стремиться к тому, чтобы вводимые им правовые механизмы обеспечивали гражданам максимально возможные гарантии защиты их прав».

Исторически проблема защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в России всегда стояла остро. Например, проблема права на жизнь, здоровье и их охрану является наиболее существенной в силу её первичности и фундаментальности в жизнедеятельности гражданского общества и правового государства. Положениями ст. 2, 17 (ч. 1), 18 и 45 (ч. 1) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются высшей ценностью. Они являются непосредственно действующими, соблюдаемыми, гарантированными и охраняемыми государством.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, провозглашая права и свободы человека высшей ценностью, относит здоровье к числу конституционно защищаемых ценностей человека. При этом здоровье рассматривается как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения и охраняемое государством. Согласно ст. 41, ч. 1 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В современных условиях развития российской государственности продолжает развиваться реализация права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Ст. 2 и 41 Конституции Российской Федерации в их неразрывном единстве определяют направленность государственной политики России на повышение уровня защиты прав в области здравоохранения.

В целях реализации государством его конституционных обязанностей в области здравоохранения ФЗ № 323-ФЗ определяет, в частности, правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан, а также полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья (п. 1 и 3 ст. 1).

Права человека и гражданина согласно Конституции Российской Федерации (статья 18) обеспечиваются правосудием. В связи с этим государство создало независимую от исполнительной и законодательной ветвей власти третью ветвь - судебную систему, которая обязана принимать к рассмотрению жалобы и исковые заявлен граждан и организаций, решение которой является обязательным для всех граждан и организаций. Сегодня в России в судебную систему входят Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, мировые суды.

В России защита конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь в соответствии с законодательством может происходить как в судебном, так и во внесудебном порядке. Практика показывает, что во внесудебном порядке за защитой права на охрану здоровья граждане обращаются как до, во время, так и после оказания им медицинской помощи.

В законодательстве (п. 9 ст. 2 ФЗ № 323-ФЗ) физическое лицо, которому оказывается медицинская помощь или которое обратилось за оказанием медицинской помощи, независимо от наличия у него заболевания и его состояния определено понятием «пациент».

Кто может защитить законные права пациента во внесудебном порядке в России? Как ни странно, прежде всего это сам пациент или его представитель, уполномоченный защищать его права по доверенности.

Выстраивание основанных на праве отношений пациента с лечащим врачом - залог профилактики нарушения законных прав пациента и его интересов. Тем не менее известно, что при отсутствии в обществе развитых гражданско-правовых традиций порождаются лень, робость, фатализм и как результат - нежелание самостоятельно вступать в диалог с лечащим врачом.

Более того, ч. 1 ст. 28 ФЗ № 323-ФЗ констатирует, что сами «граждане имеют право на создание общественных объединений по защите прав граждан в сфере охраны здоровья, формируемых на добровольной основе».

Что делать в случае, если самому пациенту или его представителю не удалось отстоять свои права на уровне взаимодействия с лечащим врачом? Исходя из анализа многолетней практики реализации защиты конституционных прав пациентов в России, нам представляется, что пациенту за защитой имеет смысл первично обращаться к должностным лицам медицинской организации (любой формы собственности) или в органы управления здравоохранением, на которые возложены контролирующие функции.

Однако неумение пациента или его представителя формулировать и предъявлять свои права на уровне медицинского учреждения и других (как государственных, так и негосударственных) органов нивелирует желание у них для таких обращений.

В недавнем прошлом письменное обращение к должностным лицам сферы здравоохранения и в органы управления здравоохранением было едва ли не единственным реальным внесудебным способом, с помощью которого можно было восстановить свои нарушенные права в области охраны здоровья и оказания медицинской помощи. В соответствии с законодательством должностное лицо сферы здравоохранения и органов управления здравоохранением должно не только отреагировать на обращение человека, но еще и ответить ему, причем в письменном виде в конкретный срок - до 1 месяца, то есть официальные лица не только обязаны действовать, но и еще должны письменно отчитываться перед обратившимся.

Другой достаточно эффективной внесудебной формой защиты своих прав является обращение к органам, занимающимся медицинским страхованием (страховая медицинская организация - далее СМО - и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования - далее ТФОМС). Право человека на защиту прав и законных интересов в сфере обязательного медицинского страхования закреплено в пункте 10 части 1 ст. 16 ФЗ №326-ФЗ. Деятельность СМО по защите прав застрахованных направлена на обеспечение реализации прав и свобод, а также на защиту законных интересов граждан, получающих медицинскую помощь. Эта деятельность осуществляется в том числе и в виде экспертизы качества медицинской помощи (далее - КМП). Законодатель в статье 64 ФЗ № 323-ФЗ обязывает проводить экспертизу КМП с целью выявления нарушений при её оказании, в том числе определять совокупность характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, степень достижения запланированного результата, что в пункте 21 статьи 2 ФЗ № 323-ФЗ как раз и определено понятием качества.

В соответствии с пунктом 12 части 2 статьи 38 ФЗ № 326-ФЗ СМО обязана осуществлять рассмотрение обращений и жалоб граждан, осуществлять деятельность по защите прав и законных интересов застрахованных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. ТФОМС наделен правом предъявления претензий и исков в интересах граждан и любых участников системы обязательного медицинского страхования. Как правило, в структуре ТФОМС имеется подразделение организации защиты прав застрахованных граждан.

Следует рассматривать как полезный опыт введение института страховых представителей в лечебно-профилактических учреждениях системы ОМС Санкт-Петербурга (с коечной емкостью более 1000).

Основными функциями страхового представителя по защите интересов застрахованных граждан были:

• консультирование граждан по вопросам получения бесплатной и доступной стационарной медицинской помощи;

• организация мероприятий по оперативному решению правовых вопросов ее получения.

Функции защиты обсуждаемых конституционных прав законодательно возложены и на органы государственной власти, включая депутатов соответствующих уровней. В главе 3 ФЗ № 323-ФЗ прямо указано, что защита прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья относится к полномочиям федеральных органов государственной власти (пункт 2 части 1 статьи 14) и к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 16). Практика показывает, что достаточно эффективной формой внесудебной защиты прав является обращение пациентов также и в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности услуг, например Росздравнадзор.

Пациент может обращаться за защитой своих прав в правоохранительные органы (прокуратура и полиция). Такие обращения целесообразны в случаях, когда речь идет о правонарушениях, посягающих на жизнь и здоровье людей, включая профессиональные преступления, совершаемые медицинскими работниками, либо в случаях нарушения закона, имевших место при исполнении медицинскими работниками обязанностей должностного лица (получение от других лиц заведомо незаконного материального вознаграждения за своё служебное поведение или в связи с занимаемой им должностью, нарушение правила отпуска наркотических средств, выписывание подложного медицинского документа и т.п.).

Еще одним важным внесудебным способом защиты прав и законных интересов пациентов является обращение в общественные объединения, организации и иные негосударственные институты. К ним следует отнести общественные организации по защите прав пациентов, профессиональные медицинские и страховые ассоциации, этические комитеты при медицинских и биологических учреждениях, а также общественные объединения, уставами которых предусмотрена деятельность по защите прав пациента, и другие общественные организации, например профсоюз.

Потенциально возможным является обращение за защитой конституционных прав на охрану здоровья к Уполномоченному по правам человека субъекта Российской Федерации или России. Однако практика показывает, что пациенты редко пользуются этой возможностью внесудебной защиты своих конституционных прав на охрану здоровья.

Современная юридическая культура все больше отходит от «наказательной» правоприменительной практики, ориентированной на поиск виноватых и правых, на выявление победителя в состязательном процессе. В

последнее время на первый план начинают выходить альтернативные способы разрешения конфликтов. Одним из таких способов является институт третейского суда как формы разрешения правовых споров, что осуществляется не государственным судом, а третьими по отношению к сторонам спора лицами - профессионалами в соответствующей области, которые избираются сторонами в соответствии с действующим законодательством

[4].

В соответствии с федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» [5] организации могут создавать временные или постоянно действующие третейские суды.

Очевидно, что управление здравоохранением страны - государственной системой обеспечения внутренней безопасности людей - должно быть построено на основе четкой и работоспособной административной вертикали. Это не противоречит формированию дополнительных институтов гражданского общества, позволяющих, с одной стороны, вводить правовой, профессиональный и общественный контроль за уровнем оказания медицинской помощи, а с другой - помогать столь сложной социотехнической системе, как здравоохранение, рассматривать и разрешать конфликтные ситуации. Таким образом, третейское судопроизводство может явиться одним из общественных институтов в составе систем управления качеством медицинской помощи и безопасностью пациентов.

Более того, сочетание государственной судебной деятельности с альтернативными формами рассмотрения споров в настоящее время является перспективным направлением развития системы разрешения правовых конфликтов как на национальном, так и на международном уровне. Разработка дополнительных форм защиты конституционных прав в медицине - важное направление не только в России, но и в мире [6]. К третейскому разбирательству, которое выгодно отличается от государственного судопроизводства низкими издержками, возможностью выбора арбитров, оперативностью, упрощенной процедурой, конфиденциальностью, в последнее время обращается все большее число участников споров.

Так, одним из элементов системы управления КМП в Санкт-Петербурге явился Санкт-Петербургский третейский суд медицинского страхования и здравоохранения при Санкт-Петербургской торгово-промышленной палате (далее - Третейский суд), который был создан 26 ноября 2007 г. Это инновационный орган, который явился социальным проектом, востребованным пациентами, страховым и медицинским сообществами государственной власти. С позиции 5-летнего опыта работы председателем Третейского суда автор свидетельствует о том, что этот суд не только помог сделать понятие справедливости в здравоохранении более ясным и доступным для всех участников медицинской помощи, но и на практике показал новые возможности в деле эффективного разрешения правовых, экономических и этических споров в области здравоохранения [7].

В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации государство должно исполнять обязательства, взятые перед гражданами, в предоставлении возможности гражданину получать в государственных медицинских учреждениях медицинскую помощь бесплатно, что осуществляется за счет средств бюджета, страховых взносов и других поступлений. Это означает, что взимание с граждан в государственных медицинских организациях денежных средств за медицинскую помощь, оказанную в связи с необходимостью, является прямым нарушением их конституционного права. Однако рассмотрение таких споров в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции подчас оказывается сложным и затянутым по времени. Решение подобных споров в рамках третейского разбирательства с привлечением профессионалов - медиков и юристов - представляется перспективным. Об этом свидетельствует многолетний опыт работы Санкт-Петербургского третейского суда медицинского страхования и здравоохранения при Санкт-Петербургской торгово-промышленной палате.

В связи со вступлением с 1 января 2011 г. в силу ФЗ № 326-ФЗ в системе ОМС возник ряд новых правоотношений. Граждане имеют право напрямую выбирать и самостоятельно взаимодействовать со страховыми компаниями, а ТФОМС теперь наделен правом предъявления претензий и исков в интересах граждан к любым участникам системы ОМС.

С 1 января 2011 г. усматривается несколько основных видов межсубъектных споров по защите конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которые могут быть решены через третейское разбирательство:

- споры между СМО и медицинскими организациями (выполнение сторонами договорных обязательств, в том числе обязательств перед застрахованным гражданином, этические конфликты между медицинскими работниками и пациентами, между медицинскими работниками и экспертами);

- споры между СМО и медицинскими организациями - субъектами системы ОМС - при оказании ими платных медицинских услуг застрахованным гражданам, получающим бесплатную медицинскую помощь в медицинских организациях в рамках Территориальной программы ОМС (особенно актуально в отношении частных медицинских организаций, вновь входящих в систему ОМС);

- споры между СМО и гражданином (претензии застрахованного гражданина по ненадлежащей организации предоставления медицинской помощи);

- споры между ТФОМС и медицинскими организациями (претензии и иски к медицинским организациям в интересах граждан, этические конфликты между медицинскими работниками и пациентами).

Сложность юридических, экономических и этических составов вышеуказанных групп взаимных притязаний, экспертных и правовых вопросов приводит к целесообразности их разрешения по единым принципам, быстро и

профессионально. Обеспечить достижение этой цели в Санкт-Петербурге можно благодаря наличию Третейского суда, специализированного вневедомственного органа, разрешающего профессиональные споры.

Таким образом, представляется возможным предложить перечень (очевидно, не исчерпывающий) основных внесудебных форм защиты конституционных прав каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Они предполагают следующие направления взаимодействия пациента и (или) его представителя:

1. С лечащим врачом.

2. Должностными лицами медицинской организации (независимо от форм собственности), где пациент получал или может получить медицинскую помощь.

3. Государственными органами:

• органами управления здравоохранением;

• территориальным фондом ОМС;

• правоохранительными органами (прокуратурой, полицией);

• органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и субъекте Российской Федерации.

4. Негосударственными органами:

• страховыми медицинскими организациями;

• общественными объединениями, общественными организациями;

• третейскими судами.

Литература

1. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федер. закон от 21 ноября 2011 года. № 323-ф3 : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 01 ноября 2011 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 09 ноября 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 48. - Ст. 6724.

2. Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 29 ноября 2010 года. № 326-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 ноября 2010 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 ноября 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. - № 49. - Ст. 6422.

3. URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?55229 (дата обращения: 11.11.2013).

4. Зайцев А.И., Захарьящева И.Ю. Альтернативное разрешение споров: учеб.-метод. комплекс. - М.: Экзамен, 2007.

5. О третейских судах в Российской Федерации: федер. закон от 24 июля 2002 года. № 102-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 июня 2002 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 10 июля 2002 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 30. - Ст. 3019.

6. Шамликашвили Ц.А. Взаимопомогающее право // Закон. - 2012. - № 05. - С. 156-160.

7. Тимофеев И.В. Третейский суд медицинского страхования и здравоохранения при Санкт-Петербургской торгово-промышленной палате. Правовые, организационные, экономические и этические аспекты. - СПб.: ООО «БМН», 2012.

Тимофеев Игорь Владимирович - судья Уставного суда Санкт-Петербурга, доктор медицинских наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, e-mail: ivt@spbustavsud.ru, (812)5766612.

Timofeev Igor Vladimirovich - judge of St. Petersburg Charter Court, doctor of medical sciences, professor, Honored Worker of the RF higher school, e-mail: ivt@spbustavsud.ru, (812)5766612.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.