CC BY
12
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МПОА)
Станислав Павлович СТЕПКИН,
доцент факультета юриспруденции и правового регулирования Российского государственного социального университета, кандидат юридических наук, доцент [email protected] 129226, Россия, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, стр. 1
Внесудебная защита прав граждан: важность и проблемы эффективной деятельности института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
Аннотация. Статья освещает роль и эффективность работы уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, подчеркивая их значимость в системе защиты прав и свобод граждан. Автор анализирует конституционные и законодательные основы деятельности омбудсменов, а также исследует практические аспекты их работы, включая доступность и учет региональных особенностей, выделяет существующие недостатки правового регулирования деятельности уполномоченных по правам человека. Статья также затрагивает трансформацию правового статуса омбудсмена и его роль в судебной и внесудебной защите прав человека, подчеркивая его важность как в национальном, так и в международном контексте. Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, омбудсмен, права человека, защита прав, внесудебная защита, судебная защита, правовая трансформация, обращения граждан.
DOI: 10.17803/2311-5998.2024.118.6.138-144
Stanislav P. STEPKIN,
Associate Professor of the Faculty of Law and Legal Regulation of the Russian State Social University, Cand. Sci. (Law), Associate Professor
[email protected] 4, str. 1, ul. Wilhelm Peak, Moscow, Russia, 129226
Extrajudicial Protection of Citizens' Rights: the Importance and Problems of Effective Activity of the Institute of Human Rights Commissioners in the Russian Federation
Abstract. The article highlights the role and effectiveness of the work of human rights commissioners in the Russian Federation, emphasizing their importance in the system of protecting the rights and freedoms of citizens. The author analyzes the constitutional and legislative foundations of the activities of ombudsmen, and also examines the practical aspects of their work, including accessibility and taking into account regional characteristics, and highlights the existing shortcomings in the legal regulation of the activities of human rights ombudsmen. The article also touches on the transformation of the legal status of the ombudsman and his role in the judicial and extrajudicial protection of human rights, emphasizing its importance in both national and international contexts..
© Степкин С. П., 2024
в
ЕСТНИК Степкин С. П.
УНИВЕРСИТЕТА Внесудебная защита прав граждан: важность имени o.e. кугафина(мгюА) и проблемы эффективной деятельности...
Keywords: Commissioner for Human Rights, Ombudsman, human rights, protection of rights, extrajudicial protection, judicial protection, legal transformation, citizens' appeals.
В Российской Федерации на уровне Конституции и федерального законодательства закреплены ключевые принципы защиты конституционных прав и свобод граждан. С созданием института уполномоченных по правам человека у наших граждан появился эффективный защитник, а меры защиты дополнились новым механизмом обжалования.
В период 2018—2022 гг. (на момент подготовки статьи статистика за 2023 г. не была опубликована) в адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный) поступило 260 000 обращений (38 698 в 2018 г., 38 328 в 2019 г., 44 087 в 2020 г., 59 407 в 2021 г. и 79 420 в 2022 г.). Как видим, количество таких обращений за анализируемый период выросло практически на 50 %1, что свидетельствует о существенном интересе к деятельности Уполномоченного и потребности граждан в защите своих прав и свобод. Для сравнения: в адрес уполномоченного по правам человека в г. Москве, субъекте РФ, где население обладает наибольшей активностью, за аналогичный период поступило около 25 тыс. обращений (4 470 в 2018 г., 5 420 в 2019 г., 4 570 в 2020 г., 4 749 в 2021 г. и 5 717 в 2022 г.)2.
Присущие современным уполномоченным такие качества, как медийность и авторитетность, а также доступность для граждан аппаратов уполномоченных именно в регионе их проживания, помогают им оперативно решать вопросы буквально в ручном режиме.
Институт омбудсмена зародился в скандинавских странах еще в 1809 г., изначально представлял собой независимый государственный орган, учрежденный законодательной властью для контроля за законностью и честностью действий исполнительной ветви власти. Этот орган был посредником в жалобах граждан на административные нарушения, включая несправедливое применение законов и злоупотребление властью. Со второй половины ХХ в. началось активное включение института омбудсмена в государственное управление демократических стран, что сделало его ключевым элементом их административной структуры3. Однако до третьей волны демократизации, как указывал С. Ф. Хантингтон, омбудсмены традиционно не имели прямых полномочий по защите прав человека и их работа ограничивалась преимущественно рассмотрением административных жалоб4.
Ш1
1 Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // URL: https://ombudsmanrf.org/documents/ezhegodnye-doklady (дата обращения: Oj 18.05.2024).
2 Статистика // Уполномоченный по правам человека в городе Москве. URL: https://
ombudsman.mos.ru/Deyatelnost/Statistika (дата обращения: 18.05.2024).
Buck T., Kirkham R., Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice.
П Р
п о
К □
London, 2010. 308 p. ОШ
r EI
Денисов С. А. Отступление «третьей волны» демократизации в мире // Век глобализа- □ щ
ции. 2010. № 1. С. 173—186. НАДЗОРА
>
3
4
в М УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кутафи на (МПОА)
В контексте глобализации и укрепления прав человека институт омбудсмена подвергся значительным изменениям, что выразилось в модификации его правового статуса. В частности, в Европейском союзе предусмотрена должность Европейского омбудсмена5. На муниципальном уровне в иностранных государствах осуществляют деятельность муниципальные омбудсмены6. Изначально функционирующий как надзорный орган, он преобразовался в более фокусированное учреждение по защите прав человека.
Современный омбудсмен объединяет в своей деятельности как «обратную», так и предварительную защиту прав, активно способствуя соблюдению как национальных, так и международных норм в данной сфере. Эта трансформация позволила ему стать важным элементом в системе обеспечения правовых стандартов. Так, по мнению С. Егерскельда, омбудсмен защищает гражданские права и свободы эффективнее, чем органы власти7. При этом международное законодательство не всегда осуществляет регулирование статуса омбудсмена конституционным актом, чаще используя регулирование специальными законами.
В России первые признаки зарождения института Уполномоченного появились в Декларации прав и свобод человека и гражданина, изначально он назывался «парламентский уполномоченный по правам человека»8. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации получила закрепление в п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, правда, в не совсем удачной, на наш взгляд, формулировке. Так, в Основном законе страны Уполномоченный упомянут лишь в перечне вопросов ведения Государственной Думы (назначение и освобождение от должности) и больше нигде по тексту не упоминается.
Однако, безусловно, появление Уполномоченного в конституционном акте способствовало развитию демократических начал российского общества, и по прошествии времени можно констатировать, что Уполномоченный внес значительный вклад в становление справедливости, а также веры в конституционные гарантии, столь важные для современного мира.
Сегодня институт уполномоченных по правам человека представлен двумя уровнями — федеральным и региональным, что закреплено законодательно. Специальным Федеральным законом «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» не только определен статус регионального уполномоченного, но и предоставлено право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование данного института9.
5 Договор о функционировании Европейского союза 2007 г Ст. 228 (ранее — ст. 195) // URL: http://www.eulaw.ru/treaties/tfeu (дата обращения: 18.05.2024).
6 Кабышев С. В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5. С. 72—82.
7 Jägerskiöld S. The Swedish Ombudsman // University of Pennsylvania Law Review. 1961. Vol. 109. № 8. P. 1077—1099.
8 Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верхового Совета РСФСР 1991. № 52. Ст. 1865.
9 Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Официальный интернет-пор-
ЕСТНИК Степким С. Ч. л/|/|
УНИВЕРСИТЕТА Внесудебная защита прав граждан: важность
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.Е.кугафина(мгюА) и проблемы эффективной деятельности...
Особое внимание заслуживает достижение Уполномоченного, который в 2008 г. был официально признан Международным координационным комитетом при ООН как структура, полностью соответствующая международно признанным принципам таких учреждений.
В контексте отечественного законодательства функции и полномочия Уполномоченного регламентируются Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон «Об уполномоченном...»)10. Основная задача Уполномоченного заключается в обеспечении реализации государственных гарантий защиты прав и свобод граждан органами и должностными лицами публичной власти.
В соответствии с положениями данного Закона Уполномоченный играет ключевую роль в процессе восстановления нарушенных прав граждан. Это включает в себя не только реагирование на индивидуальные случаи нарушений, но и широкомасштабные усилия по модернизации современного законодательства в области прав и свобод человека и гражданина.
Роль Уполномоченного в защите прав и свобод особенно значима в ставших публичными случаях нарушения прав граждан за рубежом и во время проведения СВО. Эта деятельность способствует укреплению международного имиджа России как страны, соблюдающей права своих граждан. Однако к Уполномоченному обращаются и по фактам нарушения конституционного права граждан на обращение, в частности на отказ должностных лиц органов публичной власти гражданам в личном приеме11.
Достаточно активно в последние годы Уполномоченным развиваются образовательная и правопросветительская функции. Особенно ярко эта работа проводится в рамках деятельности Научно-образовательного центра по правам человека Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), созданного в 2019 г., которым руководят Т. Н. Москалькова и И. Г. Дудко. Эта деятельность включает организацию обучающих программ, встреч, семинаров и конференций, которые в конечном счете способствуют эффективной реализации и защите гражданами своих прав и свобод, укреплению правового социального государства.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан»12 определяет, что обращения граждан могут быть изложены в виде предложения, заявления или жалобы, принимаются органами публичной власти в письменной, электронной или устной форме. Закон «Об уполномоченном...» пря- п мо не определяет форму обращения к Уполномоченному, однако при де- Е тальном изучении текста Закона, официального сайта Уполномоченного в
ВН
тал правовой информации (pravo.gov.ru). 18.03.2020. № 0001202003180028 ; 10.07.2023 АЦ
№ 0001202307100005. рП
10 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 29.05.2023) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9.
Ст. 1011 ; 2023. № 23 (ч. I). Ст. 3998. Ор
11 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ за 2018 год // Рос- р > сийская газета. 11.06.2019. № 125.
12 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета. 05.05.2006. № 95 ; ОЕ 10.08.2023 № 177. НАДЗОРА
>
в М УНИВЕРСИТЕТА
4-—^ и мени О. Е. Кутафи на (МПОА)
информационно-телекоммуникационной сети Интернет и сложившейся практики можно сделать вывод о его работе только с письменными и электронными жалобами граждан (даже во время личного приема), так как требование о приобщении копий принятых по жалобе решений является обязательным.
Возможно, это обусловлено тем, что согласно ст. 16 Закона «Об Уполномоченном...» Уполномоченный рассматривает жалобы на действия или бездействие государственных или муниципальных органов и служащих, но только после того, как заявитель уже обратился в судебные или административные инстанции и остался недоволен результатом. Главное отличие жалобы к Уполномоченному от обращения в органы публичной власти, исходя из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», заключается не только в невозможности подать жалобу сразу Уполномоченному, не пройдя этапы судебного или административного обжалования и за пределами срока в один год, но и в том, что принятое по жалобе к Уполномоченному решение является безапелляционным. Также невозможно обжаловать ему решения парламентских структур.
В соответствии с 29-й статьей Закона «Об уполномоченном...» Уполномоченный обладает правом подавать иски в судебные инстанции для охраны нарушенных прав и свобод конкретного лица или неограниченного круга лиц, выраженных вследствие решений или действий (бездействия) со стороны органов и должностных лиц публичной власти. Безусловно, рассмотрение такого иска осуществляется на основании тщательного анализа представленной жалобы и с учетом особого конституционно-правового статуса Уполномоченного. При этом, как отмечается в специальной литературе, суды часто не находят оснований для пересмотра решений по жалобам Уполномоченного13, и здесь приходится довольствоваться такими показателями, так как отмена даже одного неправомерного решения — это уже достижение и часто — спасенная судьба человека.
Обращения к Уполномоченному играют существенную роль в системе защиты прав и свобод граждан, предоставляя им дополнительные возможности обжалования. Это обусловлено тем, что Уполномоченный ограничен лишь Конституцией РФ, функционирует как независимый и нейтральный посредник, способный рассматривать жалобы граждан без предвзятости и административного давления со стороны различных структур и должностных лиц, с учетом своего конституционно-правового предназначения.
Кроме того, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные в регионах имеют возможность оперативно реагировать на обращения граждан, что обеспечивается благодаря их положению в системе органов публичной власти, постоянному взаимодействию с должностными лицами публичной власти, присутствию в каждом субъекте РФ.
В региональном контексте уполномоченные по правам человека в субъектах РФ также способствуют региональной адаптации и реализации федеральных стандартов защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, региональные уполномоченные по правам человека могут, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ, осуществлять координационную функцию деятельности иных уполномоченных (по правам ребенка, коренных и малочисленных
13 Матейкович М. С., Романчук И. С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 51.
ЕСТНИК СтепкимС. П ^1*3
УНИВЕРСИТЕТА Внесудебная защита прав граждан: важность
УНИВЕРСИТЕТА
имени о.Е.кугафина(мгюА) и проблемы эффективной деятельности.
народов)14, что активно реализуется в Алтайском крае, Воронежской области, Республике Татарстан и других субъектах РФ. Т. В. Колобова отмечает и другие формы координационной деятельности уполномоченных, которые по факту могут быть ограничены лишь законодательными запретами15. Это позволяет учитывать специфические условия и потребности на местах, что важно для обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан в различных частях страны. Работа региональных омбудсменов помогает укреплять доверие населения к системе правозащиты, так как они выступают в роли доступных и понятных для обычного человека защитников его интересов, повышают доверие к публичной власти.
Среди проблем осуществления деятельности региональных уполномоченных по правам человека следует выделить: частое «срастание» с органами публичной власти (часто они являются бывшими депутатами, должностными лицами и т.д.), что влияет на эффективность их деятельности по защите прав и свобод граждан; отсутствие критериев и оценки эффективности деятельности уполномоченных по правам человека16; отсутствие законодательно установленной формы и состава (показателей) докладов уполномоченных. Безусловно, это ослабляет эффективность деятельности уполномоченных, которым предоставлены широчайшие права и возможности защиты прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, обращения (жалобы) к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах РФ представляют собой реально работающий инструмент, особенно для участников уголовного процесса17; отличаются от обращений в органы публичной власти установлением 12-месячного срока на подачу жалобы и необходимостью предварительного судебного или административного обжалования; разрешением уникальным в своем роде лицом, которое юридически независимо и неподотчетно тем, на кого подаются жалобы граждан.
Кардинальным отличием является возможность Уполномоченного по результатам рассмотрения жалоб граждан обратиться в суд (а региональных уполномоченных — в прокуратуру) и просить осуществить проверку вступивших в законную силу судебных актов, чего в силу норм ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» лишены возможности органы и должностные лица публичной власти и что обеспечивает дополнительный способ правосудности данных судебных актов18.
14 Федеральный закон «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской р Федерации». Ст. 12. Д-|
15 Колобова Т. В. Функция координации органов публичной власти в деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: административно-правовой аспект // Административное право и процесс. 2020. № 12. С. 55—58. и
16 Зражевская Т. Д. Эффективность института уполномоченных по правам человека в субъ- О Ы ектах Российской Федерации // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
2021. № 4 (80). С. 125—133. р Ц
17 Матейкович М. С., Романчук И. С. Указ. соч. С. 45. рА
Постановление Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 № 13-П «По делу о провер-
по
ке конституционности отдельных положений статей 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 ОШ
Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, статьи 41 Уголовного кодекса РСФСР и ста- ОЕ
тьи 36 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом НАДЗОРА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кутафи на (МПОА)
Особый статус Уполномоченного обеспечивается в том числе его правом на беспрепятственный доступ в органы, учреждения и организации всех организационно-правовых форм, а также правом на безотлагательный прием руководителями и должностными лицами. Это делает институт Уполномоченного важным элементом в системе защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации.
Представляется, что формы деятельности Уполномоченного следует расширить, предоставив право обращения к нему без соблюдения судебного и административного обжалования, и прежде всего лицам, подвергшимся задержанию, аресту, содержащимся под стражей и в местах заключения. Необходимо определить и законодательно установить критерии эффективности деятельности уполномоченных по правам человека, установить единые требования к форме и составу (показателям) докладов уполномоченных.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Денисов С. А. Отступление «третьей волны» демократизации в мире // Век глобализации. — 2010. — № 1. — С. 173—186.
2. Зражевская Т. Д. Эффективность института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2021. — № 4 (80). — С. 125—133.
3. Кабышев С. В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. — 2016. — № 5. — С. 72—82.
4. Колобова Т. В. Функция координации органов публичной власти в деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: административно-правовой аспект // Административное право и процесс. — 2020. — № 12. — С. 55—58.
5. Матейкович М. С., Романчук И. С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. — 2020. — № 11. — С. 45—57.
6. Селиванова Е. С. Международный опыт в институционализации общественного контроля в современной России // Вестник ВГУ. — Серия : История. Политология. Социология. — 2014. — № 2. — С. 112—116.
7. Buck T., Kirkham R., Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. — London, 2010. — 308 p.
8. Jagerskiold S. The Swedish Ombudsman // University of Pennsylvania Law Review. — 1961. — Vol. 109. — № 8. — P. 1077—1099.
Подольского городского суда Московской области и жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».
